Artículo de Reflexión
La Relación entre Estados Unidos y América Latina: ¿Perspectivas de cambio durante la administración Bush?
El proceso electoral norteamericano es siempre seguido con gran atención e
interés en todos los continentes. La elección de un nuevo presidente conlleva,
por lo general, diversos cambios en las variadas áreas de la política exterior
de los Estados Unidos. La competencia electoral entre George W. Bush y Al Gore
no fue ajena a estas características. Los países latinoamericanos, por su
parte, estuvieron atentos a los discursos y declaraciones de los candidatos
presidenciales en busca de indicios y pistas acerca de como sería la política
del eventual ganador hacia los países al sur del Río Grande.
La consagración de George Bush como presidente de los Estados Unidos abre,
tal como ocurre puntualmente cada cuatro años, grandes expectativas en torno a
la posibilidad de construir una relación más constructiva y eficaz entre los
integrantes del sistema interamericano. Tras décadas de relaciones cuanto menos
difíciles, América Latina y los Estados Unidos mejoraron significativamente sus
vínculos a partir del colapso de la Unión Soviética y del fin de la Guerra
Fría. Pero más allá de los avances realizados en la década del noventa, aun
subsisten grandes desafíos para la consecución de relaciones armoniosas en el
hemisferio. El presidente Bush tiene la oportunidad avanzar en esa dirección.
El objetivo de este trabajo no es efectuar una revisión integral de los
diversos aspectos de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, sino
más bien enfocarse principalmente en dos cuestiones que son una suerte de termómetro
regional: la promoción del libre comercio y la relación México-Estados Unidos.
Dejaremos para otra oportunidad temas tales como la inestabilidad en la región
andina, el Plan Colombia, la lucha contra el narcotráfico, las remesas, y la
inmigración.
Para comenzar, es necesario indicar que el ánimo reinante en la región para
con los Estados Unidos ha mejorado significativamente con respecto a los años
setenta y ochenta. Salvo por el caso de Cuba y por el discurso
antinorteamericano del presidente Hugo Chavez (más retórico que concreto), los
países de América Latina y el Caribe han mostrado signos de un acercamiento
hacia los Estados Unidos. Entre ellos puede mencionarse la adopción del dólar
en Ecuador y El Salvador, el posible acuerdo comercial con Chile, el Plan
Colombia, la designación de Argentina como Gran Aliado Extra-OTAN, y otros.
Pero más allá de la buena predisposición en los gobiernos de la región, la
principal característica de la relación entre los Estados Unidos y América
Latina continuará siendo una creciente asimetría, la cual se manifiesta en
términos de un notorio desbalance entre el poder, dimensión y cualidades de una
de las partes frente al resto de la región. En otras palabras, se trata una
relación desigual donde la suma de todos los países de América Latina y el
Caribe no alcanzan a hacer frente al poderío económico, militar y tecnológico
de los Estados Unidos.
El área comercial es sin dudas una de las cuestiones centrales en la agenda
hemisférica. Los países de la región están ansiosos por lograr acceso al vasto
mercado de los Estados Unidos. Sin embargo, poco se ha avanzado en esta área en
los últimos años. El presidente Bush tiene ante sí la oportunidad de cumplir
con las promesas realizadas por su antecesor en Miami en 1994 en ocasión de la
Cumbre de las Américas. En dicha oportunidad, el presidente Clinton se refirió
a la posibilidad de incorporar a Chile al NAFTA y de las necesidad de proveer a
los países de América central y el Caribe con un mayor acceso al mercado
norteamericano. Asimismo en dicha cumbre se retomó el proyecto de generar una
área de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego, conocido
actualmente por las siglas ALCA, cuya fecha de entrada en vigor fue
posteriormente fijada para el año 2005.
Sin embargo, ninguno de estos anuncios se ha cumplido. Transcurridos
aproximadamente siete años desde la entrada en vigor del NAFTA, Chile aun
continua en la lista de espera para sumarse a la opulenta zona de libre comercio
integrada por Estados Unidos, México y Canadá. Pese a haber liberalizado su
economía y abierto su sector comercial, Chile no logró que los Estados Unidos
lo incorporasen al NAFTA. Sin embargo, a menos de un mes del final de su
segundo mandato, el presidente Clinton anunció el comienzo de las discusiones
con Chile en pos la celebración de un tratado de libre comercio. Al igual que
lo ocurrido cuando Clinton asumió por primera vez la presidencia
(inmediatamente luego de asumir debió enfrentar la ratificación del NAFTA ante
el Congreso), Bush tiene ante sí la tarea de concluir un proceso iniciado por
su predecesor.
Las expectativas regionales de acceder al mercado de los Estados Unidos se
concentran en tan solo dos palabras: vía rápida (“fast track”). El fast track
es la autoridad conferida por el Congreso al Presidente para la negociación de
acuerdos comerciales, renunciando al derecho a introducirle modificaciones, que
luego deberán ser ratificados legislativamente en un todo votándose sólo por sí
o por no. Luego de la ratificación del NAFTA, el presidente Clinton falló en
sus intentos por conseguir una nueva autorización del Congreso para negociar
otros tratados comerciales con la región. Esto fue visto como una falta de
compromiso y/o desinterés hacia América Latina por parte de los Estados Unidos.
El triunfo de George W. Bush y el nuevo balance de fuerzas en el Congreso
han generado grandes expectativas en torno a la posibilidad de retomar las
negociaciones en materia de libre comercio. El fast track ya no parece tan
inalcanzable. Asimismo, en la Cumbre de las Américas realizada en abril de
2001, el presidente Bush manifestó que “los Estados Unidos trabajarán en favor
del libre comercio en cada oportunidad. Buscaremos celebrar acuerdos
bilaterales de libre comercio con nuestros amigos y socios, tal como el que
esperamos concretar con Chile este año”. Sus palabras resultan alentadoras para
los potenciales socios comerciales y las necesitadas economías de la región.
La voluntad del presidente Bush de progresar en la celebración de nuevos
acuerdos de libre comercio y el nuevo balance de fuerzas en el Congreso tras
los últimos comicios parecían
suficientes para despejar los obstáculos en el camino hacia una mayor integración
comercial en las Américas. Sin embargo, un pequeño incidente en la política
doméstica de Washington acaecido en junio de 2001 podría tener ser óbice para
la consecución de dicha meta.
En la primer semana de junio, en una movida sumamente sorpresiva, el
Senador republicano Jim Jeffords anunció sus intenciones de abandonar su
partido. Jeffords explicó que
continuaría en su banca y que votaría como independiente junto al bloque
demócrata. Esto no fue tan solo un hecho anecdótico. Muy por el contrario, la
deserción de Jeffords cambió radicalmente el balance de fuerzas en el Senado.
Tras los comicios presidenciales y legislativos donde triunfó Bush, el
Senado se vio inmerso en un curioso empate, donde tanto republicanos como
demócratas contaban con cincuenta bancas. Como en estos casos el voto que
define es el del vicepresidente de la nación (en este caso se trata de Dick
Cheney, compañero de fórmula de Bush), los republicanos se alzaron con el
control del Senado y sus principales comités (algunos de los cuales son muy
poderosos en materia de política exterior). Pero la defección del senador por
el estado de Vermont les quitó a los republicanos el control del Senado, le dio
la mayoría a los demócratas (50 a 49), y le hizo perder a sus ex-compañeros la
presidencia de los comités más importantes (abriendo paso a figuras moderadas
del Partido Demócrata como Edward Kennedy, Patrick Leahy y Joseph Liberman).
Debido al escaso tiempo transcurrido desde la deserción de Jeffords,
todavía no queda claro como será la dinámica de la nueva relación entre el
Presidente Bush y un Senado controlado por los demócratas. Algunos líderes
duros entre los republicanos debieron ceder la presidencia de sus respectivos
comités. Tal es el caso del Senador Jesse Helms, que tuvo que abandonar la
presidencia del Comité de Relaciones Exteriores (comité que reviste una
importancia trascendental en el complejo aparato de política exterior de los
Estados Unidos) en favor del senador demócrata por el estado de Delaware,
Joseph Biden. Pero lo cierto es que Bush deberá extremar aun más sus dotes como
negociador y su fama de conciliador para poder alcanzar las metas propuestas
para su presidencia, incluyendo su anunciada política en materia de libre
comercio hemisférico. Cabe recordar que los dos temas más arduos en la
celebración de este tipo de acuerdos son las cuestiones ambientales y los
estándares laborales, y justamente los demócratas basan su apoyo político
en dos grandes grupos de presión: los
ambientalistas y los sindicatos.
Otro recambio presidencial, esta vez el ocurrido en México, debe ser
seguido muy de cerca por los interesados en las relaciones entre Estados Unidos
y América Latina. Si bien no es posible afirmar que lo que ocurre entre México
y Estados Unidos sea por si solo extensible al resto de la región, es cierto
que los norteamericanos ven a América Latina a través de un prisma llamado
México.
El triunfo de Vicente Fox en los comicios del 2 de julio de 2000 acabó con
setenta años de poder ininterrumpido del PRI e insufló nuevos aires a las
relaciones entre los vecinos situados en las márgenes del Río Grande. Fox
prometió cambios en su política exterior y mayor compromiso en temas claves de
la relación con los Estados Unidos, la cual se ha cimentado sólidamente en la
última década. A partir de la entrada en vigor del NAFTA, la relación con los
Estados Unidos adquirió dimensiones mayúsculas. Más allá de la proximidad
territorial y los añejos vínculos entre las dos naciones, el NAFTA cambió el
perfil de la relación bilateral. Como señala Peter Hakim en “Uneasy Americas”[1],
“…los vínculos económicos han florecido, y
México es hoy el segundo socio comercial de los Estados Unidos después de
Canadá –dejando atrás a Japón, el Reino Unido y Alemania. En los últimos diez años,
las exportaciones de los Estados Unidos a México se han triplicado a un ritmo
de $1.000 millones de dólares al año. Aproximadamente 350.000 mejicanos se
dirigen hacia el norte cada año, rediseñando así la sociedad americana en
múltiples formas. La economía mejicana, en cambio, es altamente dependiente de
los mercados americanos. México envía mas del 80% de sus exportaciones hacia el
vecino del norte, mientras que el flujo de capital desde los Estados Unidos, al
igual que las remesas de los trabajadores mejicanos, han alimentado la sólida
performance de la economía mejicana durante los últimos años.”
En síntesis, México y los Estados Unidos son hoy en día socios estratégicos
en muchos ámbitos, y aunque muchas desavenencias y conflictos no han sido aun superados,
el NAFTA y la renovada relación bilateral provee de mecanismos institucionales
para la solución de dichas disputas.
Tanto Bush como Fox tienen la oportunidad de forjar relaciones aun más
estrechas entre los Estados Unidos y México. Ambos han demostrado su liderazgo
en esta materia emitiendo señales amistosas y propuestas innovadoras. Fox
avanzó en uno de los campos más complejos y controvertidos de la relación
bilateral al proponer una política de frontera abierta en cuestiones
inmigratorias (al estilo de la Unión Europea). Asimismo expresó su malestar
respecto a la política de los Estados Unidos en materia de lucha contra el
narcotráfico, particularmente con el proceso de certificación anual. Bush, por
su parte, ha manifestado que México será una de sus prioridades en materia de
política exterior, y que en su relación con los Estados Unidos le aguarda un
lugar similar al ocupado por Gran Bretaña y Canadá.
Si bien las relaciones entre Estados Unidos y América Latina han mejorado
sensiblemente en los años noventa, aun subsisten muchas cuentas pendientes por
saldar y mucho por aprender. Cuestiones como la lucha contra el narcotráfico y
la inmigración continuarán ascendiendo en el ranking de prioridades de la
agenda hemisférica. Los desafíos de la gobernabilidad democrática en la región
andina y Centroamérica generarán no solo turbulencias internas sino que también
afectarán las relaciones con Estados Unidos. Este país, por su parte, deberá
aprender a convivir de mejor manera con la inestabilidad de sus vecinos y a
cimentar una relación más constructiva, para lo cual se requiere la adopción de
posturas mas abiertas y comprensivas, tratando de ponerse en el lugar de su
interlocutor.
Como fuera señalado precedentemente, este trabajo ha omitido en forma
deliberada varios temas centrales de la agenda de las relaciones entre Estados
Unidos y América Latina. El Plan Colombia es uno de ellos. La administración
Bush deberá continuar con el desafío de contribuir a superar la gravísima
situación que afecta hoy a Colombia, pero deberá reexaminar el paquete de
ayuda, que aunque altamente necesario, necesita ser rediseñado. También deberá
trabajar en forma conjunta y constructiva con los países andinos en áreas
claves como la consolidación democrática y la lucha contra el narcotráfico.
Con relación al avance del libre comercio, sería altamente positivo que se
concluyan las negociaciones en pos de un tratado de libre comercio entre
Estados Unidos y Chile. No solo porque este país ha realizado suficientes méritos
para ellos, sino que otra experiencia exitosa (luego del caso mexicano) podría
incentivar a que los Estados Unidos celebren acuerdos con otros países de la
región. Por otro lado, resulta dudoso que la promesa de Bush de apegarse a los
plazos previstos originalmente para el ALCA puede ser llevada a cabo
exitosamente. El 2005 está demasiado cerca y las negociaciones de este tipo
pueden sufrir numerosos retrocesos, especialmente cuando algunos países claves
en la región lo ven con cierto escepticismo.
Deberá seguirse con atención la relación entre la administración Bush y
Fox, ya que el recambio político en Estados Unidos y México, sumado a una
vínculo que se ha consolidado desde la vigencia del NAFTA, puede aparejar
novedosos cambios en la relación del país del norte con el mundo latino. No
solo porque algunos los beneficios de una mejora sustancial en la relación
entre estos dos países podría extenderse (pero no extrapolarse) al resto de
América Latina, sino porque la creciente influencia de los grupos latinos en
Estados Unidos está cambiando los patrones culturales de dicho país. En poco
tiempo más los latinos serán la primera minoría étnica y los Estados Unidos
serán el segundo país de habla hispana del mundo.
Semejantes cambios merecen ajustes acordes a la nueva dinámica de las
relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Un signo altamente positivo
en este sentido fueron las palabras del presidente Bush en la Cumbre de las
Américas celebrada en Quebec: “Estoy hoy aquí para ofrecer mis propias ideas.
Estoy aquí para aprender, y para escuchar las voces…de aquellos que quieran
sumarse a un dialogo constructivo”
Alvaro Herrero[2]
Integrante del Departamento de América del Norte