Artículo de Reflexión
Algunas Reflexiones sobre el Cambio de Gobierno en los Estados Unidos y la vinculación con la Argentina.
Las últimas elecciones presidenciales en los Estados
Unidos- tal vez la más emocionante y controvertida de su historia- determinaron
que el país del Norte comience el nuevo milenio bajo la administración
republicana de George W. Bush luego de 8 años de administración demócrata.
Independientemente de los errores personales cometidos
por Willimam J. Clinton, uno de los presidentes más jovenes de la historia
americana[1], éste será recordado sin lugar a dudas por su
legado económico[2].
Ahora bien, verá la Argentina cambios en la política
exterior de Bush que afecten sustancialmente el estado actual de las relaciones
bilaterales?. Trataremos de responder el interrogante en los párrafos
subsiguientes.
Como paso previo debo señalar que - conceptualmente -
entendemos por política exterior: “El área particular de la acción
político-gubernamental que abarca tres
dimensiones analíticamente separables: político-diplomática,
militar-estratégica[3] y económica que se proyecta en el ámbito
externo frente a una amplia gama de actores e intituciones gubernamentales y no
gubernamentales tanto en el plano bilateral como multilateral”[4].
Dicho esto y en camino a responder la pregunta que
formuláramos anteriormente debemos someramente efectuar una referencia a la
situación y contexto actual de las relaciones bilaterales.
Desde la perspectiva nacional la llegada al gobierno de
Carlos S.Menem en 1989 marcó un giro significativo en la política exterior
argentina en un claro alineamiento a la potencia hegemónica[5].Al momento de la toma de posesión del
gobierno justicialista la grave crisis económica y las demanadas sociales entre
otras causas contribuían al crecimiento de la imagen internacional de Argentina
como país poco confiable e imprevisible. No había entonces margen para una
política confrontacionista con Washington ya que su cooperación era
indispensable al momento de renegociar con los organismos financieros internacionales
y con la banca privada de capitales y las autoridades estadounidenses
condicionaban claramente su apoyo a la concreción de cambios efectivos a nivel
interno en nuestro país[6].
La política exterior argentina y el alineamiento decidido
se consolidaron de conformidad con
algunos de los principios del realismo periférico[7] .
Consideramos entonces a las relaciones bilaterales desde
una perspectiva macro y micro de análisis. La macro relación bilateral implica
tener en cuenta la totalidad de los vínculos, lo que incluye también las micro
relaciones bilaterales. El alineamiento, así como otras medidas funcionales
para una buena relación con una gran potencia, constituye parte de un marco
global denominado macro-relación bilateral. Por otra parte las micro-relaciones
bilaterales se articulan en torno a una cantidad de problemas puntuales a cargo
de múltiples actores públicos y/o privados.
La diferencia esencial entre las macro y las
micro-relaciones radica en que en aquéllas basta con la voluntad del más débil
en tanto que las últimas (micro) dependen tanto de la voluntad de la parte más
débil como de la más poderosa.
De modo que, una buena relación macro dependerá de la
voluntad del más débil en el sentido de ajustar sus objetivos a los de la gran
potencia ya que la macro política exterior de ésta es un dato dado[8].
Las micro-relaciones en cambio dependerán de ambas partes
por igual. Y es en este ámbito donde se juegan intereses importantes del país
más débil, razón por la cual las concesiones a hacerse no deberían ser
gratuitas[9]. En otras palabras es allí donde el país más
débil tiene algún margen de maniobra.
El final del primer mandato de Menem marcó un excelente
estado de macro-relaciones bilaterales con una evidente adecuación de los
objetivos a los de la gran potencia: defensa de la paz y seguridad
internacionales, la no proliferación de armas de destrucción masivas, la
estabilidad de la democracia, respeto por los derechos humanos, apertura de
mercados, reforma del estado, etc. En el segundo mandato justicialista y el
actual período de adminsitración radical el predominio de las micro-relaciones
bilaterales es a todas luces evidente. La agenda no recae sobre los grandes
temas sino sobre cuestiones muy específicas: seguridad jurídica, lucha contra la
corrupción, disputas comerciales, entre otros.[10]
La política exterior de los Estados Unidos- compleja por
cierto y donde la voluntad del poder ejecutivo por sí sola no es definitoria de
aquélla[11]- ha sido caracterizada por un movimiento
pendular entre períodos de extroversión –cuando EEUU orienta su atención al
extranjero- y períodos de introversión –cuando se focaliza en cuestiones
domésticas principalmente[12].
La administración Clinton se abocó a los temas domésticos
y el intento de borrar la línea separadora de los temas nacionales e
internacionales se advierte en las cuestiones más importantes: economía, droga,
crimen, empleo. Las preocupaciones domésticas tuvieron por cierto su reflejo en
la política exterior demócrata.
Pues bien, es razonable esperar grandes cambios o giros
en política exterior durante el gobierno de George W. Bush?.
Si bien es prematura toda conclusión a 20 días de la
asunción presidencial, trataremos de esbozar una respuesta sin caer en la
futurología.
La respuesta es negativa. Se ha dicho que no habrá
cambios dramáticos en la política exterior de Bush en consideración a la que se
desarrolló en los tiempos de Clinton[13]. En la mayoría de los temas de política
exterior existe un acuerdo bipartidista: respaldo a la OTAN, alianza
incuestionable con Israel, preocupación selectiva por las violaciones a los
derechos humanos, libre comercio como motor del desarrollo económico, derecho a
intervención militar en la defensa de los intereses nacionales de los EEUU, etc[14]. Este “internacionalismo liberal
bipartidista” presente en los últimos 50 años probablemente continuará siendo
parte de la política exterior de EEUU tanto en administraciones demócratas como
republicanas[15].
Con todo habrá algunas claras diferencias que responderán
en parte a la formación partidaria y en parte al estilo personal del nuevo
ocupante de la Casa Blanca[16]. El alcance del concepto “interés nacional”
se verá más restringido[17], se espera menos acción y/o respaldo al
multilateralismo y un acceso más reducido al proceso de toma de decisiones por
parte de las asociaciones de ciudadanos (ONGs). Por otra parte los antecedentes
del nuevo presidente hacen pensar en un primer mandatario que delega en sus
asesores cuestiones importantes, para lo cual se ha rodeado de expertos e
intelectuales de reconocida trayectoria; a modo de ejemplo cito al General (R.)
Colin Powell quien será su Secretario de Estado recordado héroe de la Guerra
del Golfo, Condoleeza Rice responsable del Consejo de Seguridad Nacional,
experta en temas rusos y otros intelectuales conservadores de la Hoover
Institution de la Universidad de Stanford[18].
Durante su campaña electoral Bush prometió un compromiso
fundamental con América Latina y sus primeros movimientos en el ejercicio de la
presidencia parecen encaminarse en esa dirección, aún cuando es muy pronto para
saber si serán sólo gestos o si éstos se transformarán en acciones concretas
hacia la región.
De todos modos no son datos menores: a) el hecho de que
el primer viaje al extranjero del nuevo mandatario será a México el 16 de
febrero donde se entrevistará con el presidente Fox a fin de –entre otras
cosas- comenzar una “relación especial” con el país azteca; b) que el primer
día luego de la asunción de Bush el Embajador argentino en Estados Unidos recibiera
una llamada del Departamento de Estado manifestando la intención del Secretario
de Estado Colin Powell de encontrarse con el Canciller argentino el 5 de
febrero[19]; c) el encuentro con el Ministro de Asuntos
Exteriores Jorge Castañeda en los primeros 15 días de mandato, d) la reunión
con el presidente de Colombia Andrés Pastrana el 27 de febrero y e) el
proyectado encuentro antes de que finalice el mes de febrero con el Canciller
chileno.
Existen elementos que tal vez influencien la mayor
cercanía de Bush a Latinoamérica: así se han citado los lazos familiares con
gente de México y su experiencia como gobernador de Texas, estado que comparte
con México bondades y desventuras[20]. Sin embargo se ha advertido sobre una
eventual “mejicanización de la política exterior de los Estados Unidos hacia
Latinoamérica” lo que significaría que los temas de aquélla estarían dados por
las cuestiones prioritarias de la agenda México-EE.UU desvirtuándose las
prioridades que cada país latinoamericano tiene en su vinculación con el país
del Norte[21].
Aún cuando pudiera conjeturarse que estos acercamientos
guardan relación directa con el proceso de negociación comercial en curso
(ALCA) y los plazos de aquél, no hay duda que el comercio internacional y la
integración hemisférica ocupan un lugar importante en la agenda presidencial.
Recordemos que la idea de América liberalizada
comercialmente se remonta a la “Iniciativa Bush” lanzada en 1991 por George
Bush padre durante su presidencia. Si bien la iniciativa Bush tenía diferencias
en cuanto al esquema de vinculación entre países, lo cierto es que el proyecto
entusiasmó a republicanos y fue aceptada por demócratas en el Congreso. Con la
administración Clinton la idea de que el libre comercio es motor del desarrollo
económico y vehículo para el desarrollo de la democracia y otros valores caros
a la sociendad americana el libre comercio y sus acuerdos se convirtieron en un
tema de consenso bipartidista. Así entonces bajo dicha filosofía, Bill Clinton
convocó a 34 presidentes y jefes de estado de América – a excepción de Cuba – a
una reunión Cumbre en diciembre de 1994, conocida como la Cumbre de las
Américas. De ella surgieron 21 iniciativas, incluída la liberalización
comercial[22].
El lanzamiento de ALCA fue en 1998 con la concreción de 9
grupos negociadores. Si bien Clinton no logró la autorización de la vía rápida
que debe extender el congreso de los EE.UU., las negociaciones se llevaron
adelante según el calendario fijado. Los últimos 9 meses de la gestión
demócrata fueron de trabajo intenso en este sentido y la nueva administración
republicana ha asegurado que uno de sus objetivos es bregar por la apertura
mundial de los mercados, entendiendo además que el comercio y la liberalización
económica son medios para que las naciones salgan de la pobreza como así
también un modo de promover el estado de derecho. En este punto resultan
contundentes las manifestaciones del designado Secretario de Estado Colin
Powell quien afirmara en ocasión de su audiencia ante el senado que el
Departamento de Estado bajo su liderazgo jugará un rol muy activo en la
política económica internacional de los EEUU[23].
Desde una perspectiva continental, el presidente Bush
parece reafirmar lo manifestado por su Secretario de Estado en los temas de
comercio internacional al convocar a un gupo de expertos en la Casa Blanca. Se
ha dado a conocer recientemente que Peter Allgeier, asociado en la Oficina de
Representación Comercial –USTR- para el Hemisferio Occidental será nominado
como Director Senior para Asuntos Económicos Internacionales con el título de
Asistente Especial del Presidente. Será el número 2 Gary Edson, quien también
se desempeñó en la Oficina Comercial -USTR-. Ambos, en puestos nuevos,
reportarán a Condoleeza Rice y a Lawrence Lindsay, Consejera de Seguridad
Nacional y Consejero Económico Principal respectivamente. El Sr. Allgeier ha
sido el negociador líder en el ALCA desde 1996 y tiene aquilatada experiencia
en negociaciones comerciales[24].
Las consideraciones precedentes, sumado al hecho de que
Robert Zoellick estará al mando de la Oficina de Representación Comercial
parecen indicar que el ejecutivo asigna un lugar nada despreciable a esta
temática y que existe voluntad a fin de concretar la zona de libre comercio
desde Alaska hasta Tierra del Fuego[25].
Por su parte, el gobierno argentino bajo la
administración de De La Rúa tiene un estilo más sobrio en el ejercicio de la
diplomacia. En los hechos el alineamiento se mantiene dando una imagen de
predictibilidad importante en el marco internacional.
Como ya dijimos, las diferencias que pudieren existir en
torno al tratamiento de los temas que interesan a la agenda bilateral como por
ejemplo la corrupción, el lavado de dinero, las disputas comerciales
bilaterales, las negociaciones multilaterales, etc, se mantendrán en el marco
de disenso que permite la buena relación macro con la potencia hegemónica.
Dependerá de la habilidad negociadora de la Argentina maximizar sus beneficios.
Veremos entonces y en términos generales continuidad en el desarrollo de las
relaciones bilaterales.
Para finalizar y tomando por caso la integración
hemisférica, entiendemos que es ésta una oportunidad histórica para exigir el
acceso libre en el mercado de Estados Unidos para los productos agrícolas
argentinos procurando la finalización de políticas proteccionistas que
perjudican nuestros intereses. Para ello creemos fundamental dejar de lado las
diferencias con Brasil y consensuar posiciones desde el Mercosur para llegar a
la mesa de negociaciones de ALCA con una mayor fortaleza[26]. Tengamos presente que Estados Unidos más
allá del discurso[27] necesariamente considerará a Brasil en su
vinculación externa[28]. Su amplio mercado y el estado actual del las
relaciones comerciales y de inversiones lo justifica.
Bush por su parte utilizará un importante capital
político a fin de lograr la autorización del Congreso para la negociación de
ALCA (fast track) que proyectó el 2005 como fecha de entrada en vigencia de la
zona de libre comercio[29].
Sería deseable entonces que Argentina utilizara sin prisa
pero con firmeza este tiempo para negociar y lograr tangibles mejoras de acceso
para los productos y servicios argentinos (regionales).
Nora C. Luzi[30].
Coordinadora del Departamento de América del
Norte
[1] Kennedy fue el más joven, tenía 43 años cuando asumió la
presidencia; Clinton 46.
[2] : El boom económico experimentado bajo su
administración produjo: 22 millones de puestos de trabajo; la expansión más
prolongada de la historia (115 meses corrido con un crecimiento promedio del 4%
desde 1993); el índice de desempleo más bajo en 30 años (se redujo del 7% en
1992 al 4% en noviembre de 2000); el traspaso de un déficit de U$S290 mil
millones en 1993 a un superávit de U$S 237.000 millones en el 2000; una
reducción de U$S 360 millones de deuda entre 1998 y 2000 con el superávit
logrado y un plan de cancelación definitiva de aquélla para el 2009 y logró en los dos años de
mandato una disminución del gasto público como porcentaje de la economía del
22,2% al 18,5% (Fuente: RFA Dismal Sciences, Office of Managment and Budget,
Institute for Policy Innovation citado en La
Nación, 16/01/01.
[3] No abordaremos esta área.
[4] RUSSELL, Roberto, Política Exterior y toma de decisiones en
América Latina: aspectos comparativos y consideraciones teóricas, en edición
preparada por RUSSELL, Roberto, Política Exterior y toma de decisiones en
América Latina, GEL, Buenos Aires, 1990, p.255.
[5] Aún cuando en un análisis más agudo-de la evolución de las
relaciones bilterales podemos afirmar que en el gobierno del Dr.Alfonsín ya
habían signos de mejoramiento de la relación con Washington, lo cierto es que
la administración menemista definió y concretó el giro señalado.
[6] Más detalle sobre estas cuestiones y lo que entonces pensamos
como futura evolución de las relaciones bilaterales entre EEUU pueden verse en:
Posible evolución de las relaciones
Argentina-Estados Unidos durante el segundo gobierno de Menem, en ANUARIO
1996 en Relaciones Internacionales por BUSSO, Anabella y LUZI, Nora C. p.62 y
ss. (U.N.L.P.).
[7] ESCUDE, Carlos. Realismo
periférico. Fundamentos para la nueva política exterior argentina.Editorial
Planeta, Buenos Aires, 1992.
[8] ESCUDE, Carlos, ibidem.
[9] Conceptos tomados de ESCUDE, Carlos ob.cit. y de La Política
Exterior de Menem y su sustento teórico implícito en Carta América Latina
Internacional.Bs.As,enero-marzo 1991.
[10] Para un análisis pormenorizado de estos temas: BUSSO, Anabella, “Las relaciones
Argentina-Estados Unidos durante el segundo gobierno de Menem: de la creación
de un marco político de alineamiento a la negociación de cuestiones
puntuales” en La Política Exterior
Argentina 1994/1997 Ediciones CERIR. Rosario Argentinap.25/82.-
También: BUSSO, Anabella, HERRERO, Alvaro y LUZI,
Nora C.Diplomacia, comercio y cuestiones estratégico militares en las
relaciones bilaterales con Estados Unidos durante 1999. De Menem a De La Rúa:
un estilo diferente y una agenda similar., en ANUARIO 2000 en Relaciones
Internacionales CD-Rom. Instituto de Relaciones Internacionales. Universidad
Nacional de La Plata.
[11] Ejemplo de complejidad es la política exterior comercial donde
interviene de manera sustancial el Congreso y los grupos de interés.
[12] KLINBERG, Frank, “Cyclical Trends in
American Foreign Policy Moods: The Unfolding of America World Role”, Lanham,
MD.University of America 1983, citado en BUSSO, Anabella,
“Diplomacia..ob.cit.p.4.
[13] ZUNES, Stephen, “Little shift in Policy
under (president) George W.Bush”. www.foreignpolicy-infocus.org.
[14] Respecto de la política hacia Cuba cabe recordar que Colin
Powell en la audiencia de confirmación como Secretario de Estado ante el Senado
afirmó que la administración Bush mantendrá las sanciones contra la isla.
[15] BARRY, Tom, “The Time of Republican
Rule”.www.foreignpolicy-infocus.org
[16] En este sentido se visualiza como diferente la posición de Bush
frente al conflicto de Medio Oriente donde el mandatario aparece como menos
involucrado en lo personal y deja el rol protagónico a los líderes de Israel y
de la Autoridad Nacional Palestina en la solución del confllicto.
[17] Bush abiertamente declaró su falta de interés en los asuntos
africanos, creyendo que lo que sucede en el continente africano tiene poca
relevancia en los intereses de seguridad de los EE.UU. Citado en ZUNES,
Stephen, “Little shift in Policy under (president) George W.Bush”.
www.foreignpolicy-infocus.org.
[18] Durante la campaña Bush (h) había sido criticado por su
ignorancia en los asuntos internacionales.
[19] OPPENHEIMER, A. en Oppenheimer Report publicado en Miami Herald
el 28 de enero de 2001 cita textualmente palabras del Embajador Argentino en
Washington: “No puedo recordar una vez en la que un Secretario de Estado de los
EEUU. haya invitado a un canciller argentino dentro de los primeros 15 días de
asumir el mandato”.
[20] NAFTA y sus beneficios son realmente palpables allí y como asi también la inmigración ilegal ,el
medio-ambiente, etc.
[21] El Embajador de Brasil en los EEUU Rubens Barbosa ha sido
contundente en este sentido. OPPENHEIMER,
A. en ob.cit.
[22] Los 34 líderes de la región, (excepto Cuba), avanzaron en la
formulación de una perspectiva común tomando como ejes centrales 4 temas de la
Cumbre: Fortalecimiento de la Democracia, Fomento de la Prosperidad Económica,
Erradicación de la Pobreza y la Discriminación y la Garantía de un Desarrollo
Sostenible.
[23] Las referencias incluyen acuerdos en Asia-ej. Acuerdos con
Singapur, con China y América, excluyendo Cuba.
[24] Tuvo anteriores puestos en el USTR vinculados a Europa y a
Asia-
[25] Aún cuando Zoellick es reticente a la firma de
acuerdos de libre comercio que incluyan protección al medioambiente y
cuestiones laborales, lo cierto es que es poco probable que el ejecutivo logre
el acuerdo de negociación del Congreso –fast track- si no se incluyen dichos
temas.
[26] Recordemos que el método de negociación decidido en ALCA fue el
de que NADA está negociado hasta que TODO esté acordado (single undertaking).
[27] El 30/1/2001 Zoellick afirmó ante la audiencia de confirmación
en el senado que se “dará un enfoque flexible al Mercosur”...y..”Si alguien no
quiere negociar (en ALCA) se quedará atrás” en clara alusión a Brasil.
[28] Para el improbable supuesto de que ALCA se concrete sin Brasil,
habrá voces y acciones que impulsarán un acuerdo bilateral entre Estados Unidos
y Argentina, lo que claramente debilitará la posición argentina.
[29] Se ha propuesto acortar la fecha de entrada en vigencia al
2003. Brasil no está de acuerdo ya que los alcances del acuerdo requerirán
tiempo de análisis. Chile está de acuerdo y Argentina ha manfestado
conformidad.
[30] Abogada. Especialista en Relaciones Internacionales. (U.N.L.P.)
Este trabajo fue
realizado para la publicación “Crecer en Democracia” Revista de la Fundación
Ricardo Rojas en el mes de febrero del 2001.