swAnuario de Relaciones Internacionales, Año 1994

Anabella Busso (1)

La administración Menem planteó desde su inicio una política exterior en clave económica que guardaba un lugar de privilegio para las relaciones bilaterales con Estados Unidos convirtiéndolas en el eje estructurador sobre el que se diseñó el manejo de los asuntos externos.

En estas notas presento un conjunto de hechos destacados dentro del marco del alineamiento que, por cierto, se constituyen en simbolos del cambio operado en la política exterior en su conjunto y, muy especialmente, en las relaciones bilaterales con Estados Unidos. En función de ello clasifico la información desde tres prespectivas separables sólo a los fines analíticos: las dimensiones político-diplomática, económica y estratégico-militar, realizando una revisión de las decisiones y acontecimientos desarrollados desde la llegada al poder de la administración Menem, pero con especial énfasis en los ocurridos a lo largo de 1993.

1- POLITICA Y DIPLOMACIA EN LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS.

a- Una nota distintiva del escenario diplomático sobre el que se estructuró la relación de alineamiento está constituida por las "llamativas" personalidades de importantes actores involucrados que han logrado imprimirle características especiales al diálogo bilateral.

* Por tanto no se puede dejar de reconocer el peso específico que en este nuevo escenario de la relación bilateral ocupó el Embajador Terence Todman, quien conjugó un estilo diplomático activo en defensa de los intereses norteamericanos, a la vez que se convirtió en uno de los primeros funcionarios norteamericanos que concedió al presidente Menem una cuota de confianza.

La acción diplomática de Todman en Argentina estuvo guiada por dos metas centrales: la desactivación del Cóndor II y la aprobación de una nueva ley de patentes medicinales, sin contar con el permanente lobby en pos de un objetivo tradicional de todo embajador norteamericano como es la defensa de los intereses económicos estadounidenses, tanto privados como estatales.

Conjugando un sutil estilo diplomático con la aplicación de severas políticas de "linkage" destinadas a presionar al gobierno argentino consiguió el desmantelamiento del Cóndor II, el envío de un nuevo proyecto de ley de patentes al Congreso por parte del Poder Ejecutivo, paralizó un embarque nuclear con fines pacíficos a Irán y defendió los intereses de las empresas norteamericanas. Con referencia a este último tema el hecho más relevante se produjo en 1989 cuando el Embajador desató el denominado "Swifgate" cuya consecuencia política más importante fue la restructuración del gabinete nacional.

En la misma dirección, en 1992 durante una reunión con el Ministro Cavallo, donde se discutieron cuestiones vinculadas a la privatización de las comunicaciones (específicamente la adjudicación de los servicios de telefonía celular móvil) y el tema de Edcadassa (la sociedad anónima que monopoliza los servicios de depósitos fiscales en Ezeiza), el Embajador realizó lobby en favor de las compañías estadounidense GTE y ATT que tenían intereses en el primer caso, mientras que insistió en el interés de Federal Express Corp. en integrarse a los servicios de depósitos fiscales2.

Ya en 1993, consciente de que su traslado era inminente, desplegó sus condiciones diplomáticas dándole un toque final a los temas de la agenda bilateral que le preocupaban y trabajó para el encuentro Menem-Clinton.

* El 19 de julio de 1993 el nuevo embajador James Cheek asumió sus funciones. Elogió las reformas económicas y las privatizaciones encaradas por el gobierno de Menem sumando su promesa de "fortalecer las inmejorables relaciones bilaterales". En cuanto a estilo diplomático Cheek parece dispuesto a desarrollar una diplomacia más tranquila y callada con un menor nivel de exposición que Todman.

Los temas que constituyen la agenda del nuevo representante norteamericano están vinculados al área comercial y de inversiones, como ser patentes medicinales, frecuencias de vuelo de las compañías de aviación norteamericanas y mayor seguridad jurídica para las inversiones de las empresas de ese origen. Por otra parte, desde su arribo debió enfrentar los reclamos del gobierno argentino sobre subsidios agrícolas y cuestiones vinculadas al área de defensa como ser la venta de los aviones Skyhawk y su equipamiento con radares de última generación.

b- Otro aspecto importantes de la dimensión político-diplomática fue la concreción de visitas de alto rango, donde se destacan los tres viajes del Presidente Menem a los Estados Unidos y las visitas de Dan Quayle y, posteriormente, George Bush a nuestro país.

* El primero de dichos encuentros se realizó entre el 25 y el 29 de septiembre de 1989 en Washington. De esta manera Menem se constituyó en el primer presidente peronista que visitó Estados Unidos. La agenda fue muy compleja e incluyó temas como: búsqueda de apoyo norteamericano en las negociaciones de la Argentina con el Club de París, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; el aprovisionamiento de equipos militares argentinos a terceros países; la venta del avión IA 63 Pampa; la cuestión de la energía nuclear; la ratificación de TLATELOLCO, la desactivación del Cóndor II; la situación política en Panamá y Centroamérica; Colombia y el narcotráfico; la normalización de relaciones con Gran Bretaña; la crisis de Oriente Medio y el terrorismo. La resolución de varios de estos temas se alcanzó a lo largo de la primera mitad del gobierno menemista.

* El 13 de marzo de 1990 visitó nuestro país el Vicepresidente norteamericano Dan Quayle en visita no oficial. Fue él quien confirmaría la futura gira de Bush por América Latina. Por otra parte declaró que su país estaba dispuesto a ser un "socio pleno" de Argentina, una vez que se concretara el plan de reformas económicas.3

* El 6 de diciembre de 1990 Bush llegó a Buenos Aires. Era la primera vez que un primer mandatario norteamericano visitaba Argentina desde 1960 cuando lo había hecho Dwight Eisenhower. Esta visita realizada dos días después del motín "carapintada", aunque estaba inserta en el marco de una gira latinoamericana, apareció como un gesto de apoyo a la democracia argentina. La presencia del Presidente norteamericano brindó una ocasión para que éste afirmara su respaldo al gobierno de Menem y, muy especialmente, a su política económica.

* En agosto de 1991 arribó al país, pero esta vez en visita oficial, Dan Quayle acompañado por una comitiva de empresarios presidida por David Rockefeller. El motivo principal de esta visita era promocionar la Iniciativa para las Américas y firmar convenios de cooperación con el gobierno argentino sobre uso del espacio con fines pacíficos, financiamiento para un estudio de factibilidad para inversiones mineras en el país y desarrollo del turismo. Paralelamente a la visita se produjo un hecho significativo, el gobierno de Estados Unidos anunció que el Eximbank estaba dispuesto a financiar las operaciones comerciales argentinas en el mediano plazo4. Se comenzaba así a vislumbrar una mayor credibilidad internacional en el país.

* En noviembre de 1991 se concretó la más importantes de las visitas oficiales del presidente Menem a los Estados Unidos.

Este viaje puso en evidencia el grado de excelencia que alcanzó nuestra relación con este país. Cabe destacar:

a) la aprobación y el apoyo a las medidas de ajuste económico, de reordenamiento financiero y de reforma del Estado a las que se encuentra abocado el gobierno argentino;

b) la positiva intermediación en el proceso de negociación de la deuda externa argentina;

c) la reanudación de programas de cooperación en el área de defensa;

d) el renacer, luego de cuatro años de postergaciones, de la disposición de ambos gobiernos para iniciar nuevamente las reuniones de planeamiento político para intercambiar opinión sobre temas regionales, internacionales y de interés común;

e) y las señales positivas de empresas estadounidenses ante la posibilidad de inversiones en el país tal como lo demostraron la misión de empresarios organizadas por la OPIC (Overseas Private Investment Corporation) que visitó el país en abril de 1991 y la delegación de hombres de negocios que acompañó al Vicepresidente Quayle en agosto del mismo año5. Los frutos económicos más destacados del viaje fueron el apoyo norteamericano para conseguir el crédito de facilidades extendidas del FMI, la firma del Acuerdo de Garantía de Inversiones, la reunión con los petroleros de Houston quienes prometieron invertir en Argentina y el anuncio de directivos del Eximbank adelantando la reapertura de una línea de créditos para nuestro país.

* Luego de haber generado una fluida y personalizada relación política con la administración Bush, el gobierno de Carlos Menem debió realizar a fines de 1992 y principios de 1993 una nutrida acción diplomática destinada a generar lazos con Bill Clinton.

En este marco se desató una disputa entre la Cancillería y Diputados de la provincia de Buenos Aires para concretar el encuentro. Independientemente de quienes hayan logrado la entrevista, lo cierto es que el contacto con la nueva administración norteamericana, concretado entre los días 28 y 30 de junio de 1993, se logró de forma menos traumática de lo esperado y Menem se convirtió de esta forma en el primer mandatario latinoamericano recibido en reunión privada por Clinton desde su asunción.

El sesgo económico perfiló las horas iniciales de Menem en Washington pero esencialmente fue apoyo político lo que el gobierno argentino recogió en este viaje.

En este marco, el Presidente Menem manifestó nuevamente su posición ante la situación en Haití y su rechazo al régimen de gobierno cubano, mientras que Clinton, por su parte, aprovechó la oportunidad para plantear un tema que sería caballito de batalla del Embajador James Cheek: el aumento de las frecuencias de vuelos entre Argentina y Estados Unidos para las aerolíneas estadounidenses 6.

En cuanto a las cuestiones centrales de la agenda bilateral se destacan, por un lado, el interés norteamericano para una pronta aprobación de la Ley de Patentes y, por el otro, un tradicional interés argentino, la desaparición de los subsidios agrícolas.

En el área de defensa Camilión insistió con las virtudes del Pampa 2000, tratando de incentivar la compra de dicho avión por parte del gobierno norteamericano7. Finalmente, el presidente argentino también aprovechó la oportunidad para reclamar por el retraso en la venta de los aviones Skyhawk y se quejó de la injustificada oposición de Inglaterra a esta operación8.

Desde una perspectiva política el viaje tuvo como rédito que el nuevo presidente demócrata ungiera a Menem, tal como lo había hecho George Bush, como "un líder en la región". Posteriormente

Christopher afirmó "Hoy el cambio en América Latina frecuentemente proviene de líderes inspirados: de hombres como los presidentes Salinas y Menem, quienes han dirigido las reformas económicas más drásticas que sus sociedades jamás hayan visto..."9.

c- En la arena estrictamente política las relaciones del actual gobierno con la Embajada norteamericana en Buenos Aires cuentan con algunas asignaturas pendientes. En este sentido, la corrupción -tema que Washington ha puesto en la mira-, los problemas en torno a la seguridad jurídica y la aparición de ciertas tendencias a la consolidación de un modelo político hegemónico, han provocado una cuidadosa cautela en la declaraciones tanto de Todman como de Cheek, referidas al tema de la reforma constitucional y la reelección presidencial. Dicha actitud parece revertirse en el marco del acuerdo alcanzado entre el oficialismo y la oposición pero, sin duda, la ausencia de un apoyo definido por parte de las autoridades de Estados Unidos constituyó una importante decepción para el gobierno nacional y fue, entre otras, una de las causas que puede haber impulsado a Menem a buscar un consenso entre los dos partidos mayoritarios.

2- LA DIMENSION ECONOMICA. EJE ESTRUCTURADOR DEL NUEVO VINCULO CON ESTADOS UNIDOS.

La búsqueda de una sólida relación económica entre Argentina y los Estados Unidos que involucre comercio, finanzas, inversiones y renegociación de la deuda externa constituye, sin dudas, el principal de los impulsos para la política de alineamiento.

Desde una perspectiva general el apoyo político para ingresar al Plan Brady y los votos positivos de los representantes norteamericanos ante las solicitudes argentinas en los organismos multilaterales de crédito son la muestra más concreta de apoyo económico. Los acuerdos "Cuatro más Uno" y el de "Garantía de Inversiones" firmados en 1991 son evaluados como los primeros pasos para avanzar tanto en el área de las inversiones como en la promoción del libre comercio. Sin embargo las inversiones, la política de subsidios agrícolas y las posibles sanciones comerciales en caso que no se apruebe una nueva ley de patentes constituyen las asignaturas económicas pendientes en la política de entendimiento entre Argentina y Estados Unidos.

* Las relaciones comerciales de Argentina con Estados Unidos no han escapado a las generalidades que caracterizan el comercio entre países desarrollados y en desarrollo. Barreras arancelarias y para-arancelarias, así como la venta de productos agrícolas a precios subsidiados a países clientes de Argentina por parte de los Estados Unidos, problemas de calidad (fundamentalmente fito y zoosanitarios) y prácticas comerciales desleales por parte de Argentina, han provocado desencuentros que pretenden solucionarse, o al menos encaminarse, a través de la política de alineamiento.

A lo largo de los últimos años el balance de las cifras del comercio exterior fue más beneficioso para los norteamericanos que para nosotros. Entre 1980 y 1988, tuvimos un saldo negativo promedio para la Argentina de U$S 275 millones anuales. A finales de 1989 la situación se revirtió obteniendo un saldo positivo en nuestra balanza comercial bilateral (U$S 1.148 millones de exportaciones contra U$S 878 millones de importaciones). Finalizado el primer año del gobierno de Menem se había logrado aumentar las exportaciones por un valor de U$S 520 millones más que el año anterior y la balanza volvió a dar positivo con U$S 806 millones a favor10.

En abril de 1991 con el establecimiento de la ley de convertibilidad, y a pesar de las especulaciones sobre que el comercio con los norteamericanos sería una de las bases para el crecimiento, se produjo el desencanto. Las exportaciones cayeron considerablemente, las importaciones se duplicaron y la balanza volvió a inclinarse para el lado norteamericano por un valor de U$S 624 millones. En 1992 la Argentina exportó U$S 1.388 millones -cifra sólo superada por la de 1990- pero las importaciones, con un peso decisivo de bienes de capital, ascendieron a U$S 3.205 millones. El saldo negativo -U$S 1.817 millones- fue el más alto de los últimos 13 años11.

Durante 1993 el creciente saldo comercial negativo (se calcula 1600 millones de U$S) se convirtió en uno de los principales temas de agenda. Por tal motivo, la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales ha elaborado el "Plan de Promoción de Comercio e Inversión. Estados Unidos 1994" que tiene como objetivo revertir el déficit comercial en el corto plazo, a través del aumento de las exportaciones12.

* Un aspecto negativo en la relación bilateral comercial es que Argentina no aprovecha adecuadamente el Sistema General de Preferencias (SGP) de los Estados Unidos. Para 1991 de los 4000 productos que integraban la lista incluida en SGP, nuestro país sólo utilizaba 300. Por tal motivo se inició una tarea conjunta de difusión entre la Embajada de los Estados Unidos, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la Secretaría de Industria y Comercio de la Nación que, a través de sus representantes, organizaron encuentros con distintos centros productivos del país13.

* Por otra parte, en septiembre de 1993 la Embajada de los Estados Unidos inició una serie de visitas a distintas provincias argentinas presididas por el Director Regional para Argentina y el Cono Sur del Departamento de Comercio de Estados Unidos, Randolph Mye, con el objetivo de contactarse con distintos sectores empresariales y fomentar el intercambio comercial14.

* Uno de los desacuerdos más importantes en el ámbito comercial entre ambos países lo constituye la práctica de subsidios agrícolas implementada por sucesivos gobiernos norteamericanos. Las consecuencias más importantes de esta política para nuestro país son la disminución de los precios internacionales de los granos y la pérdida de mercados que, anteriormente, eran clientes tradicionales de la Argentina.

Las expectativas de la administración Menem, generadas en torno a la política de alineamiento con los Estados Unidos, no fueron alcanzadas en su plenitud en el plano de la participación de empresas norteamericanas en el proceso de privatizaciones.

* Las inversiones norteamericanas se dirigieron, principalmente, hacia las áreas de petróleo y gas, pero las grandes empresas como Bell en teléfonos y American Airlines en aeronavegación comercial se retiraron o faltaron a la cita de las privatizaciones.

De acuerdo a cifras provenientes de la Subsecretaría de Privatizaciones, hasta julio de 1993, el total invertido por capitales de Estados Unidos asciende a U$S 967,47 millones de los U$S 7.627 millones que se han recaudado por empresas públicas privatizadas, esta cifra significa el 12% del total15.

Por otra parte, nuestro país ha promovido reuniones con la OPIC (Overseas Private Investment Corporation), declarándose abierto para la inversión norteamericana garantizada contra riesgos cambiarios y cambios bruscos en los parámetros macroeconómicos.

* Si orientamos el análisis hacia las inversiones de menor monto, según fuentes de la Cámara de Comercio Argentino-Norteamericana, existe actualmente un considerable número de pedidos de informe sobre el mercado argentino que están siendo solicitados por pequeñas y medianas empresas de los Estados Unidos. Estas comenzarían a tener una importancia considerable dentro de las inversiones extranjeras como en el pasado tuvieron las multinacionales.

Por su parte los gerentes de las empresas multinacionales plantean que están apostando al futuro en el marco de las reformas económicas implementadas por el gobierno nacional, que continúan invirtiendo y que, de ninguna manera, van a perder el liderazgo. A modo de ejemplo señalan: COCA-COLA invirtió en los últimos 4 años 110 millones de dólares en promedio anual; CARGILL 70 millones de dólares desde 1989; SWIFT ARMOUR 125 millones de dólares en la Planta de Rosario16.

* En el ámbito de la cooperación bilateral para promover inversiones recíprocas se firmó el "Acuerdo de Protección y Garantía de Inversiones" que fue negociado por Menem y Bush en ocasión del viaje del presidente argentino a los Estados Unidos en noviembre de 1991. En este marco Argentina ha eliminado discriminaciones para las inversiones extranjeras, otorgándoles un trato igualitario con las nacionales. Además se establece que las inversiones y las actividades vinculadas a ellas estarán sujetas al derecho de cada una de las partes. De acuerdo a informaciones oficiales, el mencionado Acuerdo es el primero en su género que los Estados Unidos concluyen con un país latinoamericano, y representa un hito fundamental para impulsar las inversiones norteamericanas hacia la Argentina17.

* Por otra parte, la Iniciativa para las Américas -anunciada por Bush en junio de 1990- incluía la posibilidad de negociar acuerdos de libre comercio con países o grupo de países. En este marco se firmó en junio de 1991 el "Acuerdo Relativo a un Consejo sobre Comercio e Inversión" entre los Estados signatarios del MERCOSUR y el gobierno de los Estados Unidos conocido públicamente como "Cuatro más Uno" o "Acuerdo del Jardín de las Rosas".

* También corresponde hacer una referencia al rol político asumido por los Estados Unidos en el marco de las negociaciones argentinas para el ingreso al Plan Brady. La administración Bush colaboró activamente en el proceso de negociaciones apoyando a la Argentina frente al FMI. El apoyo público otorgado por Nicholas Brady al Plan Cavallo, en noviembre de 1991 hizo que el FMI otorgue el crédito de facilidades extendidas que actúa como la llave para el tan buscado ingreso al Brady.

* La discusión en torno al patentamiento de productos medicinales constituye un tema conflictivo en las relaciones bilaterales con los Estados Unidos, independientemente que al reclamo de patentamiento se sumen otros laboratorios extranjeros.

La Ley 111 de Derecho de Propiedad de Medicamentos vigente en nuestro país desde 1866 no prohíbe el patentamiento de los procedimientos, pero sí el de los productos18. En este marco aparecen crecientes demandas por parte de las corporaciones farmacéuticas norteamericanas sobre Washington para que defienda sus intereses. Ante esta realidad, el interés del gobierno de Estados Unidos para modificar la legislación argentina se incrementó en forma coincidente con la llegada de Menem al gobierno. Nace así un complejo proceso decisorio en el que intervienen múltiples actores con intereses contrapuestos.

Cabe destacar que la política norteamericana referente al tema que nos ocupa no fue elaborada especialmente para América Latina ni para Argentina, sino que tiene carácter global y responde a varias causas como: el lobby implementado por determinadas corporaciones norteamericanas, las preocupaciones por el creciente déficit comercial y el reconocimiento de que el desarrollo tecnológico y la capacidad de innovación norteamericana están en caída con respecto a Japón y Alemania, afectando sus posibilidades de consolidación hegemónica.

Dentro de un marco de políticas de presión de Estados Unidos han realizado importantes vinculaciones temáticas, entre otras, comercio internacional-propiedad intelectual, propiedad intelectual-deuda externa. En tal sentido, la Representante Comercial de la administración Bush, Embajadora Carla Hills, mencionó la posibilidad de condicionar las iniciativas sobre el alivio de la deuda de países del Tercer Mundo a la predisposición de los mismos para proteger las patentes y los derechos de autor de origen estadounidense19.

La posición de la administración Bush fue expresada y defendida ante el gobierno argentino a lo largo de toda la gestión del Embajador Todman y, puntualmente, en junio de 1990 en ocasión de la visita de Carla Hills20.

Las autoridades nacionales han dado muestra de estar dispuestas a cambiar la posición tradicional de Argentina frente al tema patentamiento. La prueba más contundente es el Proyecto de Ley que el PEN ha enviado al Congreso destinado a modificar la legislación vigente.

La situación actual podría caracterizarse como de estancamiento en tanto los Estados Unidos continúan presionando, mientras siguen existiendo dudas entre algunos legisladores argentinos, quienes tienen en sus manos la resolución del problema, aunque las crecientes presiones norteamericanas hacen presuponer que el tema deberá resolverse a lo largo de 1994.

3- LA DIMENSION ESTRATEGICO MILITAR: ESCENARIO DE IMPORTANTES CAMBIOS.

Las cuestiones estratégico-militares tampoco han escapado al influjo del alineamiento. El nivel de coincidencias entre los objetivos de seguridad internacional de los Estados Unidos y los cambios operados en este orden en Argentina, es bastante alto.

Entre los hechos más significativos del giro en las cuestiones estratégico-militares que s• derivan directa o indirectamente de la pol&iacutÊ;tica de alineamiento con los Estados Unidos se destacan:

* El levantamiento de la Enmienda Hu“phrey-Kennedy. La misma estaba en vigencia desde 1978, a raíz de las violaciones a los Derechos Humanos que se registraron durante el gobierno militar y que nos imposibilitaba el ingreso almercado norteamericano de armamentos. La suspensión de la enmiendaŽfue interpretada por el gobierno argentino cVmo una muestra del "excelente consenso" que tieneüArgentina en el exterior y como una demostr¼ción de confianza hacia nuestro país por parte de los Estados Unidos21.

* El 17 de septiembre de 1990 el Poder Ejecutivo Nacional anunció el envío de una fuÐrka nav³ø y tropas al G¬lfo P&e*Aute;rsico paraparticiÞr en el bloqded@contraîÜrak.