La reunión extraordinaria del Consejo Europeo, celebrada entre los días 17 y 21 de julio de 2020, fue convocada para afrontar la crisis generada por el COVID-19; una pandemia que está afectando, de manera diferenciada, a distintas partes de la Unión Europea. Países como Dinamarca, Finlandia o Estonia, apenas han contabilizado casos positivos y sus economías han sufrido una contracción menor. Mientras que la otra cara de la moneda, Italia y España, han sufrido considerablemente, tanto a nivel social, como humano y económico. Entre estos dos extremos, una gran variedad de Estados miembros se mueven en una zona gris, con impactos dispares.
La situación precedente a la pandemia reflejaba grandes diferencias entre los socios europeos a nivel estructural y económico: países con un alto nivel de deuda pública y políticas menos productivas, miembros con niveles aceptables de endeudamiento con una razonable tendencia a la optimización de recursos y Estados con cuentas públicas saneadas. Todos ellos contribuyentes al presupuesto de la Unión Europea de acuerdo con su potencia económica y receptores según dicha lógica.
Por tanto, la postura inicial de los asistentes al Consejo era muy disímil, con circunstancias diferenciadoras, pero con un objetivo común: la supervivencia de la Unión Europea. Por un lado, como proyecto político, de paz y convivencia, por otro económico con un mercado único integrado y, en muchos casos, con alto nivel de interconexión entre las economías nacionales. La postura inicial de los asistentes, pese al consenso en cuanto al objetivo, variaba de acuerdo con su situación particular, sus prioridades políticas, y las necesidades de sus economías. No hay que olvidar que los asistentes al Consejo son los presidentes o primeros ministros de los Estados miembros de la Unión, y, por tanto, su objetivo primigenio es defender sus intereses nacionales dentro del marco de convivencia socioeconómica marcado por su membresía en el proyecto europeo.
El éxito del Consejo ha sido rotundo, aprobando grandes paquetes de ayuda,; los mayores jamás implementados por Europa, en un contexto de crisis que dificulta aún más el acceso a capitales. Los dirigentes de la UE han alcanzado un acuerdo sobre un paquete global de 1,82 billones de euros que abarca el marco financiero plurianual (MFP), incluyendo más de 1,07 billones de euros. Se trata de una iniciativa que se enmarca en un proceso a largo plazo en razón que su génesis antecede a la actual pandemia.
El plan de acción incluye un segundo pilar referido a medidas extraordinarias de recuperación en el marco del instrumento “Next Generation UE” intrínsecamente unido a la crisis generada por el COVID-19 por un monto máximo de 750.000 millones de euros. Sin embargo la negociación más dura en el seno del Consejo no se centró en el monto máximo del fondo, sino en la cantidad de ayudas o transferencias a fondo perdido (y de libre disposición por parte de los Estados receptores) dentro de este último paquete de asistencia financiera. Inicialmente, la propuesta de la Comisión Europea incluía 500.000 millones de euros en este capítulo. No obstante, tras la negociación, el Consejo la ha reducido a 390.000 millones de euros, una cantidad todavía considerable, capaz de marcar la diferencia en un periodo de crisis, pero sensiblemente inferior a la propuesta original de la Comisión. El resto del capital, 360.000 millones se invertirá en proyectos europeos, razón por la cual escapan del control de los Estados miembros, y en créditos con condiciones inmejorables para invertirlos en paliar los efectos de la crisis.
El éxito de la reunión ha sido pregonado a los cuatro vientos por una élite europea necesitada de unidad en momentos de incertidumbre. Muchos gobernantes lo han utilizado para apuntalar sus posiciones domésticas, heridas por el impacto de la crisis. Por su parte, las instituciones europeas exhiben el acuerdo como el triunfo de Europa sobre el nacionalismo y las respuestas parciales a una crisis global. A pesar de lo señalado, hay ideas subyacentes al acuerdo que requieren un análisis más pausado y profundo por su potencial significado en el proceso de construcción europea.
Un paso más hacia los Estados Unidos de Europa: Condicionalidad y autonomía financiera.
Las ideas federalistas, han estado presentes en la Unión Europea desde la fase preliminar a la implementación del proyecto. Cuando aún se debatía conceptualmente entre intelectuales europeos la forma de unir a Europa y evitar más confrontaciones fratricidas, Altiero Spinelli presentó su manifiesto abogando por una federación europea. Asimismo, el particular desarrollo híbrido de la propia Unión, incluye aspectos significativos de otros arquetipos, como el Neo-funcionalismo o la Cooperación. No obstante, existe una tendencia sostenida, pero con altibajos, hacia el federalismo. A modo de ejemplo, el papel del Parlamento Europeo se ha incrementado exponencialmente tras la aprobación de cada nuevo tratado europeo, pasando de una mera Asamblea Común sin poderes relevantes y completamente subyugada a los gobiernos de los Estados miembros, a representar una de las instituciones centrales de la actual Unión Europea, relativamente independiente.
El acuerdo del Consejo de julio de 2020 puede suponer un paso más en el proceso de federalización de la Unión Europea al permitir, por primera vez, que la Comisión Europea, órgano ejecutivo de la organización e independiente de los Estados miembros, pueda contraer créditos y preste esos capitales a los Estados miembros de la organización. Esa capacidad y autonomía financiera suponen un gran paso para la independencia financiera de la UE, y, por tanto, un avance (aun por consolidar) hacia un presupuesto europeo más independiente de las contribuciones de sus miembros; un paso más hacia la Europa federal.
Del mismo modo, la condicionalidad incluida en el acuerdo, otorga un gran poder a las instituciones europeas frente a los gobiernos estatales ya que transfiere el control último del gasto a la Unión Europea, que deberá supervisar las actuaciones de los Estados miembros. Por consiguiente, una clara transferencia de soberanía del nivel estatal al europeo, un paso más hacia un sistema federal donde los Estados no tienen control sobre los fondos que reciben más allá de la gestión del gasto, pero no su aprobación final. El principio de condicionalidad no es nuevo en la Unión Europea, pero se ha aplicado primordialmente en la ampliación a los Balcanes, con un sistema de recompensa a las reformas estructurales de los candidatos a la membresía europea. Pero en el caso del control financiero, es una novedad relativa en la UE. Se puede aducir que el rescate a Grecia o Irlanda estaba vinculado a ciertas reformas estructurales incluyendo el control del gasto para evitar despilfarros, asegurarse la correcta utilización de los fondos, focalizándolos en paliar la crisis económica y potenciar las economías en crisis. Pero el origen de dichos fondos y su control dependía de los gobiernos de los Estados miembros, no de la Unión Europea. Por el contrario, el acuerdo actual supone fondos europeos propios recabados por la propia Comisión Europea en el mercado de capitales y control europeo del gasto para evitar la malversación del esfuerzo común en políticas estériles y populistas por parte de los gobiernos.
Solidaridad federal
La idea de solidaridad es parte intrínseca de la construcción social de Occidente; es uno de los pilares básicos sobre los que se asienta la sociedad europea. No obstante, este concepto de solidaridad se ha imbricado con el concepto de nación. El sentimiento de pertenencia grupal a la nación (entendida la misma como una idea cultural basada en premisas básicas comunes como el idioma, la percepción histórica, las costumbres, etc.) ha sido un catalizador efectivo para implementar la solidaridad en las sociedades europeas. El desarrollo del Estado-nación, uniendo la estratificación política y la cultural, facilitó la implementación de acciones encaminadas a ayudar a los menos favorecidos o asediados por crisis asimétricas. La efectividad de la solidaridad nacional es indudable, porque se basa en la solidaridad grupal donde los miembros menos favorecidos reciben ayudas del conjunto, donde los miembros más favorecidos contribuyen para ayudar al resto del grupo. Cualquier miembro puede sufrir un imprevisto, como los efectos negativos de una catástrofe natural, y estar protegido por su pertenencia al grupo, a la nación.
Pese a su efectividad, ha supuesto un obstáculo para la implementación de una solidaridad europea al no existir una nación europea. Un sistema solidario para paliar los efectos negativos de la integración, o responder ante crisis imprevisibles, supone un pilar básico para cualquier organización política. De esta forma se mitigarían los efectos negativos de la pérdida de autonomía al compartir la soberanía nacional a nivel europeo
La solidaridad entre los países miembros de la UE ha sido una constante desde su creación, pero en numerosas ocasiones ha generado obstáculos difícilmente salvables debido a la actitud nacionalista de algunos agentes involucrados en el proceso de construcción europea. Las acciones del presidente De Gaulle surgen en el imaginario popular como un resorte nacionalista ante un proceso de integración, en cierta manera, iniciado por la propia Francia.
El actual acuerdo del Consejo supone un gran avance en términos de solidaridad europea, dado que la UE ha actuado de manera unida ante una crisis global que ha afectado a toda Europa y cuyo origen se sitúa fuera del continente, muy probablemente, en China. Significa el asentamiento de la necesidad de ayudar a otros europeos y consolida una tendencia, iniciada con el BREXIT, hacia una unión más fuerte, cohesionada y solidaria en Europa. Es un paso más hacia una solidaridad que desborda los antiguos límites nacionales y se asienta en conceptos relacionados con la organización política y económica territorial o incluso con la idea de ciudadanía europea.
Evidentemente, la ayuda a los países más afectados, Italia y España, no tiene su origen únicamente en la solidaridad europea. Las razones económicas, como evitar el colapso de sus mercados, afectarían al resto de los socios de la Unión y expandiría la crisis a todo el sistema. Es más efectivo solucionar el problema en su origen y evitar su propagación. Por tanto, existen razones prácticas para la ayuda europea. En definitiva, se busca apuntalar un sistema de ayudas comunes en un espacio integrado, rompiendo el concepto de solidaridad nacional y avanzando en la idea de una solidaridad europea, progresando en la integración y acercando la federalización del sistema.
El resurgir del motor de la integración
El proceso de integración europea originariamente fue diseñado para integrar a Francia y a la República Federal Alemana de manera tal que imposibilitara el surgimiento de cualquier conflicto armado entre ambos países. El carácter dominante de los mismos, y su capacidad de arrastrar a otros Estados en sus confrontaciones tienen mucho que ver con las dos guerras mundiales. Por lo tanto, el papel central de ambos países en la Unión Europea ha sido una constante que se ha enfrentado a vicisitudes y ha atravesado diversas fases. La bicefalía europea, como motor de la integración, había sufrido cierta parálisis tras la reasignación de roles que trajo consigo la reunificación alemana, el reparto diferencial de poder en las instituciones europeas y la expansión de la organización hacia el centro y este de Europa.
La idea de comunalizar las ayudas a nivel europeo, aprobada en el Consejo de Julio de 2020, surgió de Alemania y Francia, con el apoyo incuestionable de la Comisión Europea, los tres principales hacedores del histórico acuerdo. Ángela Merkel y Emmanuel Macron son los verdaderos arquitectos intelectuales del acuerdo y de su dimensión europea. La reactivación del eje franco-alemán es una buena noticia para toda Europa ya que su liderazgo conjunto (no dominio) tiene el potencial necesario para profundizar la integración europea, mejorando el actual funcionamiento de la organización e incrementando las expectativas futuras.
Es evidente que el acuerdo firmado por el Consejo aún se enfrenta a algunas vicisitudes y su implementación puede sufrir contratiempos hasta tanto se formalice el Marco Financiero Plurianual como posibles vetos, retrasos o inacción cuando se presenten los planes y proyectos específicos incluidos en cada una de las acciones prioritarias contempladas en el acuerdo. En síntesis, parece que estamos ante un buen acuerdo para los países más afectados por la crisis, para las economías más saludables que escapan de un contagio previsible, y para la Unión Europea, que refuerza sus mecanismos y avanza en el proceso de construcción europea.
David Ramiro Troitino
Profesor titular de Relaciones Internacionales. Universidad Tecnológica de Tallin (Estonia).
Tanel Kerikmäe
Catedrático Jean Monnet y decano de la facultad de derecho. Universidad Tecnológica de Tallin (Estonia).
Invitados por el Director del Instituto y Juan Carlos Persico, Coordinador de la Cátedra Unión Europea del Departamento Europa del IRI, a expresar su opinión sobre el reciente acuerdo de la Unión Europea.
