El 5 de abril pasado, el Presidente de Ucrania, Volodimir Zelensky, se dirigió al Consejo de Seguridad para denunciar la matanza de civiles en la ciudad de Bucha por parte de las tropas rusas. Zelenzky, al describir de forma pormenorizada los asesinatos, que involucrarían la mutilación de cuerpos y violaciones de mujeres, se hizo una pregunta esencial, que da el título a esta columna: «¿Dónde está el Consejo de Seguridad? Es obvio que la institución clave del mundo para proteger la paz no puede funcionar de manera efectiva«.

Como es sabido, la Federación de Rusia, como miembro permanente del Consejo de Seguridad, posee el poder de veto que le permite bloquear la acción de un órgano principal del sistema de Naciones Unidas. Junto con ello, cabe señalar que ese país no ha aceptado la competencia de la Corte Penal Internacional, razón por que sus líderes militares no pueden ser juzgados en el marco de dicha instancia. El Presidente Zelensky, que de comediante ha devenido en un notable líder político y estratégico, acierta en un asunto central de la gobernanza global, es decir, la acción multilateral ante situaciones graves en materia de paz y seguridad, máxime en contextos marcados por atroces situaciones de agresión y crisis humanitarias.

En la década de los noventa la comunidad internacional observaba impávida el desarrollo de una serie de sangrientos conflictos en los Balcanes y África, ante los cuales el Consejo de Seguridad respondía tarde y de mala manera. En el 2000 la comunidad internacional buscaba dar soluciones a esta situación mediante la constitución de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS, por su sigla en inglés –International Comissionon Intervention and State Sovereignty), liderada por el ex Canciller australiano, Gareth Evans, y el ex Asesor Especial del Secretario General de Naciones Unidas para África, Mahmoud Sahnoun, de la cual emanaría el concepto de la Responsabilidad de Proteger.

Entre otros elementos, el Informe elaborado por la Comisión -sustentado en la idea fundamental de que la comunidad de naciones no podía quedar impávida ante el sufrimiento humano- planteó que frente a la recurrente inacción del Consejo de Seguridad ante situaciones humanitarias graves, debido al poder de veto que poseen los miembros permanentes, era necesario establecer un código de conducta, mediante el cual tales miembros se comprometieran a no ejercer el veto en casos que involucren los crímenes que contempla este principio (genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad). Idea valiosa, pero con pocas oportunidades de operativizar, como se vislumbra estos días.

Al mismo tiempo, de la noción de la Responsabilidad de Proteger derivará la propuesta de que, ante la inercia del Consejo de Seguridad, se acuda al rol subsidiario de la Asamblea General de Naciones Unidas en materia de paz y seguridad, con arreglo al procedimiento de la Resolución Unión pro Paz de 1950, adoptada a raíz de la Guerra de Corea. En la práctica, justamente el 2 de marzo de 2022 se adoptó en la Asamblea General una Resolución que exige a la Federación de Rusia que “retire de inmediato, por completo y sin condiciones todas sus fuerzas militares del territorio de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente”. Si bien el documento dio cuenta de un apoyo político generalizado, con 141 votos a favor (más de los 2/3 requeridos) tiene pocos efectos en materia de seguridad, en tanto el documento no tiene un carácter vinculante, como sí es el caso de las resoluciones del Consejo de Seguridad, que pueden involucrar el uso de la fuerza, en virtud del capítulo VII de la Carta de San Francisco.

Como es posible apreciar, el Presidente Zelensky ha puesto el dedo en la llaga de uno de los temas fundamentales de la gobernanza global estos días, como es el caso de la reforma del Consejo de Seguridad, cuya necesidad imperativa parece un mal chiste, considerando que la última reforma al órgano se llevó a cabo en la década de los sesenta. La urgente necesidad de reformar y actualizar el Consejo de Seguridad se ha evidenciado en la última década ante su inmovilidad frente a las crisis en curso, la incapacidad de la Organización en su conjunto para desescalar los conflictos y la reaparición del veto como práctica corriente entre los miembros permanentes, con un uso promedio de 1 veto cada 6 meses desde 2011, lo que contrasta con las 9 veces que se utilizó durante toda la década del noventa. La incapacidad del Consejo de dar respuesta a graves crisis ha extendido la sensación de impunidad entre los perpetradores y de ausencia de legalidad en el actuar de algunos actores, llevando a un debate profundo sobre el pilar de seguridad de las Naciones Unidas.

El uso del veto en el Consejo de Seguridad frente a la comisión de delitos de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, llevó en diciembre de 2015 al Accountability, Coherence and Transparency Group (ACT) a proponer un Código de Conducta para la respuesta del Consejo de Seguridad, el cual busca que los miembros permanentes se comprometan a no votar en contra de resoluciones plausibles que tengan por fin generar una “medida oportuna y decisiva para poner fin al genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra, o prevenir este tipo de crímenes” (A/70/621, OP 2). Tanto Francia como Reino Unido son firmantes de este código, países que por lo demás no han utilizado su poder de veto en más de 30 años.

De forma paralela y por casi 30 años, un Grupo de Composición Abierta de la Asamblea General de las Naciones Unidas ha analizado el problema de la representatividad, el número de miembros y otros asuntos relacionados con el Consejo de Seguridad, con nulo o poco éxito. Por esto, en septiembre de 2008, la propia Asamblea General solicitó al Grupo iniciar un proceso de negociación intergubernamental (IGN por su sigla en inglés), con el fin de acercar posiciones y avanzar en acuerdos vinculantes concretos, lo que hasta la fecha no ha ocurrido. Los cinco elementos de discusión son la categoría de las nuevas membresías, la cuestión del veto, la representación regional, el tamaño del Consejo y los métodos de trabajo de éste. Las posiciones contrastadas entre los grupos de negociación han evidenciado un multilateralismo de trincheras, en particular respecto al establecimiento de nuevos miembros permanentes y la posibilidad de veto de éstos, estancando la negociación de forma aparentemente irremediable. Respecto a esto último, hay que recordar que la creación de un Consejo con miembros permanentes y el establecimiento del veto tiene su origen en el fin de la Segunda Guerra Mundial, donde emergía un mundo bipolar y la participación de estos actores claves parecía estar condicionada a estas prerrogativas. El mundo actual, con relaciones de geometría variable, emergencia de nuevas potencias de rango medio y una incertidumbre creciente, invita igualmente a reflexionar sobre este esquema de seguridad colectiva, particularmente respecto del eventual establecimiento de nuevos actores permanentes y con un poder de veto que multiplique la tenencia de una facultad que favorece la inmovilidad del sistema y atenta contra los principios democráticos y de igualdad detrás de la Organización en su conjunto.

El efecto del veto en el trabajo y la eficacia de la Organización llevó a 16 Estados Miembros a presentar a comienzos de marzo un proyecto de Resolución para crear un mandato permanente para un debate en la Asamblea General cuando se emite un veto en el Consejo de Seguridad, argumentando que ésta tiene un interés legítimo y una responsabilidad política ineludible para abordar situaciones en las que el uso del veto conduce a la parálisis en la toma de decisiones del Consejo. La propuesta implica que el asunto vetado sea visto por la Asamblea en los 10 días siguientes, sin la necesidad de convocar a una Sesión Especial de Emergencia. Una propuesta interesante en el proceso de democratización de la Organización, pero que, debido al carácter no vinculante de las decisiones de la Asamblea, no parece que fuese a tener un efecto transformador eficaz en la paz y seguridad internacionales.

Ante este conjunto de propuestas reformadoras surge nuevamente la pregunta a que hacíamos alusión al inicio de este texto ¿Dónde está el Consejo de Seguridad?, definitivamente no lo ha estado en las últimas semanas en Bucha, Irpin, Borodyanka o Kramatorsk, como tampoco en una serie de conflictos en curso, donde las potencias con poder de veto tienen intereses por todos conocidos. Sólo un multilateralismo pragmático y tendiente a los consensos puede generar acuerdos vinculantes y dotados de la legalidad necesaria para su durabilidad, pero para esto las grandes potencias deben ceder ante la tentación de un unilateralismo de dudosa legalidad, basado en la impunidad, y acercarse a la aceptación de las decisiones de mayoría, que revaloricen a una Organización que en más de 70 años ha sido fundamental en la democratización del mundo. No se trata de mero idealismo, sino de la constatación práctica de que un mundo pacífico es favorable para todos, y que la sola idea de un invierno nuclear debería hacer ceder las más macabras tentaciones.

Jorge Riquelme
Analista Político. Doctor en Relaciones Internacionales (IRI – UNLP)

Sebastián Osorio
Profesor de Historia, con estudios de especialización en Política Comercial e Historia Contemporánea.

*Académicos de Chile invitados por el Director del IRI