Introducción

Las características de una crisis ambiental generada por el capitalismo y sus modelos de producción, consumo y comercio se vienen manifestando desde hace más de 60 años. Esta situación se visibiliza en la destrucción e imposibilidad de recuperación de los ecosistemas, en el agotamiento de los recursos, en el aumento de la temperatura, el incremento de las desigualdades humanas, entre otros.

Sin embargo, el reconocimiento de que esta crisis es inducida por los seres humanos recién se produce en la década del 90. En 1997, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), en su cuarto informe confirmó con alto grado de certeza que existe una relación directa entre el cambio ambiental global^[3] y la actividad humana (Wells, Gunther, Gutierrez y Gonzaga Valencia, 2017). Recientemente, tras presentarse los documentos correspondientes a los grupos de trabajo, en agosto del 2021, febrero de 2022 y abril del 2022, el IPCC manifestó que existen suficientes evidencias científicas para afirmar lo que ya había anunciado en 1997, es decir, el vínculo causal entre la acción humana y el cambio ambiental global.

La multiplicidad de convenciones y cumbres internacionales sobre el clima sumadas a los acuerdos y protocolos demuestran que el cambio ambiental global es uno de los tópicos más importantes de la agenda de la comunidad internacional. Fue en 2015 cuando las negociaciones multilaterales alcanzaron su punto más alto con la adopción, por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y con el Acuerdo Climático de París en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP21).

Los países deben dar respuesta a los objetivos de estos compromisos no solo en la arena internacional sino también a nivel nacional. Desde el 2015 a la actualidad, han actuado de forma diversa ante las indicaciones de dichos mandatos. Sin embargo, uno de los puntos críticos del debate internacional en esta temática ha sido el accionar pendular, en los últimos siete años, de los Estados Unidos, el mayor productor de gases de efecto invernadero en términos absolutos después de China.

La naturaleza y características del cambio ambiental global requiere de respuestas sistémicas, que incluyan el accionar internacional y local de parte de todos los Estados pero sobre todo de aquellos que tienen más responsabilidades sobre las emisiones de GEI. Desde la llegada de Joe Biden y Kamala Harris a la presidencia de Estados Unidos se observa el retorno de dicha potencia al multilateralismo y un liderazgo activo en el sistema internacional. Esto genera oportunidades para fortalecer lazos de cooperación y avanzar en los objetivos del Acuerdo de París (Ayuso, 2021), así como también, de la Agenda 2030 en su conjunto.

El presente artículo revisa, en el marco del cambio ambiental global, las propuestas de campaña de la fórmula presidencial Biden-Harris durante el 2020. Luego, se realiza un breve repaso de las principales acciones y políticas vinculadas a la agenda verde del presidente electo una vez en el poder, desde enero del año 2021 hasta la fecha de elaboración de este artículo en julio del 2022. Además, se aborda el vínculo de la administración Biden-Harris con América Latina y el Caribe haciendo foco en las iniciativas para la protección del ambiente. Finalmente, se exponen algunas reflexiones.

La selección temporal del presente artículo se enmarca en la producción anual (julio 2021-julio 2022) del Departamento de América del Norte del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata. En cuanto al recorte temático, el tópico desarrollado resulta muy relevante en la agenda internacional actual y, debido que hasta el momento no se le ha dado un seguimiento sistemático en los anuarios del mencionado Departamento, se considera oportuna su inclusión.

La agenda ambiental en la campaña presidencial de Joe Biden

La llegada de Joe Biden funge como el 46° presidente en la historia de Estados Unidos. Tras las favorables elecciones de noviembre del año 2020, el binomio Biden-Harris se presentó como una oportunidad para cambiar el rumbo de la política ambiental del país. En tal sentido, se postulaba que el manejo de la problemática ambiental debía tratarse con un enfoque interdependiente que requeriría una respuesta amplia, integral, estratégica y coordinada, entre sus diferentes aristas. Esta concepción contrastaba con el negacionismo de Trump y el retroceso en esta materia en la agenda, políticas y acciones de los Estados Unidos durante su gobierno.

Durante el mandato de Donald Trump, que se extendió del 20 de enero de 2017 hasta el 20 de enero de 2021, no sólo no existió una estrategia para afrontar la cambio ambiental global sino que revirtió más de 100 regulaciones en torno al control directo o indirecto de las emisiones de GEI que habían sido establecidas por su predecersor, Barack Obama (Lavelle, 2020). Dichas acciones se dieron en un momento en que tanto la ciencia como los organismos multilaterales clamaban por la neutralidad climática^[4].

En el transcurso de las campañas presidenciales quedaron plasmados los profundos contrastes ideológicos entre los candidatos de los principales partidos en cuanto a las temáticas ambientales (Friedman y Glueck, 17 de julio del 2020). Por un lado, el partido demócrata apostó por el cuidado del ambiente a través de la promoción de la transición energética, la creación de empleos verdes y la justicia climática, al mismo tiempo que manifestaba la necesidad de controlar la pandemia, abordar la inmigración y fortalecer el sistema de salud. Por otro lado, el partido republicano con una retórica dura frente a la inmigración y las revueltas sociales, se centró especialmente en reactivar la economía estadounidense luego de la crisis que generó la pandemia.

Joe Biden pregonó un conjunto muy ambicioso de políticas climáticas, e incluso el cambio climático se establecía en su sitio web como una de sus cuatro prioridades fundamentales (Battistoni, 2020). Además, sostuvo que la salida de la crisis ambiental no podría alcanzarse solamente con la sustitución tecnológica en materia de transporte y energía sino que también debía considerarse la producción de alimentos, el fomento a la investigación, el uso de la tierra, las finanzas y la diplomacia (Aizen, s.f) para alcanzar una respuesta integral a la problemática.

Durante su campaña, Biden no dio lugar a dudas de que el cambio ambiental global era considerado uno de los problemas más importantes de Estados Unidos, incluso «redobló la apuesta» al afirmar que se trata del problema número uno de la humanidad. Producto de ello, recibió múltiples donaciones de personas preocupadas por la crisis climática para su campaña (Stokes, 2020). Clean Energy for Biden y Climate Leaders for Biden son ejemplos de redes de líderes empresariales y defensores de la economía limpia, que buscaban que Biden fuera elegido para impulsar políticas, tecnologías e inversiones que aborden el desafío climático. En este sentido, algunos sectores plantean que la agenda de Biden puede haberse visto condicionada por la presión de sus donantes, que esperaban que esas contribuciones tengan un retorno significativo en los planes de inversión del gobierno, llevándolo a colocar un mayor énfasis en la agenda ambiental. Sin embargo, la decisión de poner el cuidado del ambiente en el centro, ha permitido que aquellas redes y personas preocupadas por el ambiente, apoyen con donaciones a Biden frente a otras alternativas (Blitzer, 1 de febrero de 2021).

Biden se posicionó así como el primer candidato presidencial de Estados Unidos en llevar la bandera de las políticas climáticas como línea central de su campaña. Un ejemplo de ello se observa en el discurso llamado «A Global Crisis that Requires American Leadership» que brindó en Wilmington, Delaware (Estado que representó como Senador desde 1973 hasta 2009) sobre cambio climático el 14 de septiembre de 2020, en el marco de los incendios forestales en California, Oregon y Washington. Entre los principales mensajes se destacan el que el cambio ambiental global no es la sumatoria de una serie de sucesos aislados sino que está estrechamente vinculado a la crisis generada por la pandemia del COVID-19, las crisis económicas y las deficiencias en la justicia racial y social en Estados Unidos. Además, resaltó que la solución de la crisis climática va a impactar positivamente en la generación de empleo y el crecimiento económico (Fodróczy, 2021), ya que entiende a la crisis ecológica como una oportunidad para disminuir las desigualdades en los ingresos, buscar una mayor equidad de género y de raza, es decir, para alcanzar lo que denomina «justicia climática» (Aizen, s.f).

El candidato demócrata presentó el marco de acción Build Back Better (Reconstruir mejor) al que le asignaría dos billones de dólares a lo largo de los cuatro años de gobierno. La iniciativa anunciaba una gran inversión en infancia y cuidados, la expansión de la atención de la salud y un esfuerzo muy significativo en la reducción de costos y fortalecimiento de la clase media (White House, s.f.).

Las mencionadas inversiones para paliar la crisis ambiental abarcarían sectores de infraestructura, industria automotriz, transporte, energía, construcción, vivienda, innovación, agricultura, conservación y justicia ambiental; a la vez que se aseguraría la creación de empleos que permitan expandir la clase media del país (Fodróczy, 2021).

Biden y Harris pregonaron el retorno al Acuerdo de París y el restablecimiento de las regulaciones climáticas derogadas por Trump. A dichas propuestas de campaña, Trump respondía afirmando que la vuelta a la regulación de la energía y el retorno al Acuerdo de París acabaría con la industria energética de Estados Unidos, obligando al cierre del 25% de las empresas y menoscabando la industria del petróleo y el gas. Estas declaraciones fueron hechas tras anunciar también revisiones a la Ley de Política Ambiental Nacional de 1969 (Friedman y Glueck, 17 de julio del 2020), la cual fue la culminación de un ataque implacable contra las protecciones estipuladas por dicha Ley para trabajadores, comunidades locales y el ambiente. Asimismo, abría la posibilidad de que el gobierno federal pueda eximir de revisión ambiental a oleoductos, operaciones de tala, incineradores de desechos y rutas además de limitar de forma drástica la participación de las comunidades locales en el proceso de toma de decisiones ambientales (Valencia, 15 de julio de 2020).

Los anuncios y la retórica utilizada en la campaña por ambos candidatos los posicionó en extremos opuestos ante la crisis ambiental global. Como se mencionó, para el demócrata esta resultó una oportunidad para promover la protección del ambiente y de las personas, así como posicionar al país a nivel internacional en esta temática. Sin embargo, desde la óptica de Trump, las políticas ambientales resultan una amenaza para la economía y la industria estadounidense. Cabe destacar que los anuncios realizados en campaña en esta temática fueron sustanciales al momento de las elecciones dado que según las encuestas el cambio climático ha sido el asunto principal para votantes demócratas (Stokes, 2020).

En este contexto, el plan climático de Biden reflejó un intento de atraer a los votantes de izquierda, que exigían mayor acción climática, pero sin perder los votos de los moderados. El Green New Deal^[5] es también una referencia crucial para abordar los desafíos climáticos que enfrenta Estados Unidos. Biden retoma dos postulados básicos que están en el centro de este plan, por un lado, que Estados Unidos necesita adoptar políticas más ambiciosas de manera urgente para alcanzar estos desafíos, y por otro lado, que el ambiente y la economía están completamente conectados (Biden, s.f.).

Sin embargo, el posicionamiento de Biden durante la campaña en relación a la pandemia del COVID-19 mostró ciertas dinámicas que pueden resultar preocupantes de repetirse a futuro, sobre todo para quienes defienden el cuidado del ambiente. En lugar de generar argumentos y proponer soluciones al mal manejo de la salud pública y al fracaso de las ayudas económicas para personas que perdían el empleo durante la pandemia, Biden hizo que esos aspectos de la crisis fuesen vistos como contrapuestos, es decir: «el COVID-19 se volvió un tema de seguridad versus economía». Esto generó una determinada respuesta en las intenciones de voto ya que las encuestas mostraban que quienes estaban preocupados por la respuesta frente a la pandemia votaron por Biden, mientras que quienes lo estaban por «la economía» escogieron a Trump. Problemático sería que pasara lo mismo con la crisis ambiental, lo que significaría que los republicanos repetirían el eslogan que irrumpió durante las protestas anti cuarentena: «el remedio es peor que la enfermedad» (Battistoni, 2020).

Acciones y políticas ambientales en la primera etapa de la administración Biden-Harris

Desde su asunción Biden además de incluir nuevos programas en materia ambiental en su agenda ha retomado y profundizado algunos lineamientos ya presentes en el gobierno de Barack Obama. Ejemplo de ello fue el fortalecimiento de la cooperación internacional y la gobernanza global, así como el regreso a organismos internacionales y alianzas con actores estratégicos (Zepeda Martínez, 2021). Durante la administración de Trump se ejerció la autoridad presidencial bajo las leyes existentes en lugar de aprobar nuevas, aplicando modificaciones a través de órdenes ejecutivas. Esta situación se debe a que la mayor parte de los proyectos de ley deben aprobarse con una mayoría de 60 votos en el Senado. Lo mismo ocurre con la administración Biden-Harris, debido a que el partido demócrata sólo controla 50 votos, por lo que la agenda se hubiera visto limitada a áreas de consenso con los republicanos en caso de requerir nuevas legislaciones. Sin embargo, volver a las regulaciones de la era Obama tampoco es suficiente, por lo que es necesario que se desarrollen acciones de mayor impacto (Stevens, 2021).

En este sentido, la administración demócrata restableció la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), revertida durante el gobierno de Trump, la cual determina estándares contra la contaminación para las centrales eléctricas. Como se mencionó previamente, se restableció también la Ley de Política Ambiental Nacional de 1969, reformada por Trump en 2020. Con ella se retoma la obligatoriedad de que las agencias federales evalúen las consecuencias ambientales de los proyectos de infraestructura. Mediante una orden ejecutiva se instruyó a las agencias de inteligencia a que evalúen los riesgos mundiales del calentamiento global. Asimismo, se ordenó a las agencias gubernamentales que averigüen cómo pueden incluirse los aspectos climáticos en sus prioridades internacionales (Somini Sengupta, 1 de febrero de 2021). Por otro lado, se pusieron en pausa los subsidios al sector petróleo y demás combustibles fósiles, así como también se detuvieron los arrendamientos de tierras y aguas públicas para explotaciones de gas y petróleo en tierras federales (Pagura, 2021).

Entre las órdenes ejecutivas revocadas se encuentra también la de regulación del metano, la de eficiencia energética de electrodomésticos, la de estándares para automóviles, la cancelación de la construcción del oleoducto Keystone XL, un proyecto muy cuestionado tanto por ambientalistas, como por comunidades rurales y originarias, y la de prohibir perforaciones en el Refugio Nacional de Vida Silvestre en el Ártico. Además, se ordenó que las agencias federales sólo podrán adquirir electricidad proveniente de energías limpias y utilizar vehículos cero emisiones (Fodróczy, 2021).

Una de las primeras acciones del gobierno de Biden y Harris fue la reincorporación de Estados Unidos al Acuerdo de París a través de una orden ejecutiva en enero del año 2021. Esta acción ha permitido recuperar cierto prestigio internacional al enviar un mensaje contundente de su compromiso con la preservación del ambiente e incluso colocar a Biden entre los líderes globales en esta materia. Ejemplo de ello ha sido la presión que ejerció a otros países para que aumenten la ambición de sus objetivos climáticos nacionales, las llamadas Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDCs por sus siglas en inglés). Sin embargo, la administración de Biden-Harris deberá tener objetivos y resultados domésticos sólidos para ejercer liderazgo fuera de sus fronteras, comenzando por incrementar la ambición de sus NDCs (Stevens, 2021).

Otra acción relevante fue la organización de la Cumbre de Líderes sobre el Clima, el 22 de abril del 2021, a la cual asistieron más de 40 líderes mundiales. La cumbre le permitió a Biden seguir consolidando su imagen y la postura de su gobierno colocando al tema ambiental en lo más alto de su agenda internacional y nacional. Durante el encuentro, el presidente anunció una nueva meta para Estados Unidos: reducir sus emisiones entre el 50 y 52 por ciento para el 2030 tomando como referencia el año 2005 (Irfan, 22 de abril de 2021; Planelles, 23 de abril de 2021).

Los nombramientos a cargos claves, también fueron una señal importante del compromiso del presidente con el tema ambiental. Se designó un equipo interdisciplinario para que la política de descarbonización de la economía esté integrada en todas las áreas del gobierno y sea tenida en cuenta como un eje central en la recuperación tras la crisis devenida con la pandemia (Aizen, s.f). John Kerry, uno de los diplomáticos esenciales para que se concretará el Acuerdo en París en 2015, fue designado como el enviado presidencial especial para el cambio climático, un nuevo cargo dentro del Consejo de Seguridad de la Casa Blanca (Fodróczy, 2021).

Por otro lado, regresan representantes del equipo climático de Barak Obama, entre ellos: Gina McCarthy designada por Biden como Asesora Nacional sobre el Clima, David Hayes como ayudante del presidente en cuestiones climáticas, Tarak Shah jefe de equipo del Departamento de Energía, Jahi Wise, el cerebro financiero de la transformación verde y Jennifer Granholm, ex gobernadora de Michigan, como secretaria de Energía del gabinete de Biden. La actual administración también retoma a figuras claves del Acuerdo de París como Jonathan Pershing y Sue Biniaz (Ligero, 22 enero de 2021).

En relación a la transición energética, el sector del transporte fue históricamente una de las fuentes de GEI con el crecimiento más acelerado en Estados Unidos (Stevens, 2021). Por ello, es uno de los principales sectores donde se deben crear rigurosos estándares que impacten simultáneamente en el sector energético y de transporte. En este sentido, una de las medidas tomadas por Biden consiste en la aceleración de la electrificación de los vehículos. Para ello firmó, a mediados del año 2021, una orden ejecutiva que indicaba que la mitad de los vehículos nuevos vendidos en Estados Unidos debían ser eléctricos para el año 2030. Esta iniciativa obtuvo el respaldo de los tres fabricantes de automóviles más grandes del país, General Motors (GM), Ford, Stellantis, además del sindicato de trabajadores de la industria United Auto Workers (UAW) (Agencia EFE, 2021).

Se reconocen también como fundamentales en esta transición los programas de créditos federales para proyectos y negocios de energía limpia y los que buscan hacer más estrictos los estándares de eficiencia energética para electrodomésticos. California, el estado más poblado de Estados Unidos, es un caso de éxito en energía limpia, reconocido mundialmente por transicionar hacia un sistema eléctrico que depende cada vez más de fuentes de energía renovable como son la solar, la eólica o la geotérmica. El estado californiano planifica consumir energía 100% libre de carbono para el año 2045, por ello ha buscado fomentar los mercados de este tipo de fuentes energéticas. Por ejemplo, desde el año 2006, como parte de la Iniciativa de Energía Solar de California, la nueva asociación para hogares con energía solar brinda incentivos financieros y apoyo a los constructores para alentarlos a instalar sistemas de energía solar durante la ejecución de la obra. Como consecuencia de estas políticas, a finales de abril de 2022, California consiguió cubrir casi el 100% de la demanda eléctrica con renovables por primera vez en su historia (Beauregard, 3 de mayo de 2022).

A nivel nacional, la Administración Biden-Harris ha puesto en marcha un nuevo plan de ayuda económica, de 6.000 millones de dólares, para facilitar la renovación técnica y la seguridad de las centrales nucleares del país. Estas subvenciones y créditos buscan prolongar la vida útil de aquellas que se encuentran en funcionamiento, debido a que las consideran necesarias en el actual proceso de transición energética y la reducción de emisiones de GEI. Sin embargo, producto de la peligrosidad para la salud y el medio ambiente generada por los residuos nucleares, diversas organizaciones ecologistas de Estados Unidos han mostrado su oposición a dicho plan de ayudas (La Vanguardia, 20 de abril de 2022).

Por otro lado, a través del Departamento de Energía de los Estados Unidos (DOE), se promovió un programa de subvenciones de aproximadamente 2.300 millones de dólares para reforzar y modernizar la red eléctrica del país, prevenir los incendios forestales, las condiciones meteorológicas extremas y otros desastres naturales intensificados por la crisis climática. Estas subvenciones surgen de la Ley Bipartidista de Infraestructuras del presidente Biden, las cuales serán administradas a través de la nueva Iniciativa Building a Better Grid del DOE (World Energy Trade, 29 de abril del 2022).

En la agenda comercial también se menciona al ambiente como tema imprescindible. El país trabaja, ya sea en ámbitos multilaterales como bilaterales, para llevar la lucha contra el cambio ambiental global como bandera, innovando en cadenas globales de valor sostenibles para alcanzar la neutralidad climática en 2050 (Ciliberto y Foglia, 2021).

En relación a las medidas adoptadas se destaca la declaración de la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR por sus siglas en inglés) que planteó la necesidad de negociar compromisos exigibles y firmes en los capítulos relacionados al medioambiente en los próximos acuerdos comerciales que se firmen. Además, se resalta la importancia de combatir la pesca y la tala ilegal, así como el tráfico de vida silvestre. En cuanto a los acuerdos comerciales ya negociados, se hace hincapié en la necesidad de dar seguimiento y hacer cumplir los compromisos ambientales adquiridos por las partes signatarias, y las leyes ambientales, al mismo tiempo que se promueve la participación pública en asuntos ambientales (Office of the United States Trade Representative, 2021).

Se manifiesta entonces una nueva forma de abordar los intercambios económicos con otros países, transversalizando la protección del ambiente y la lucha contra el cambio climático a todas las áreas de acción del Estado. Sin embargo, internamente estos cambios no serán fáciles de alcanzar, debido a que la economía norteamericana recibe grandes ingresos provenientes de la exportación de petróleo. La política económica de Biden deberá sortear los obstáculos que los grandes sectores ligados al petróleo pudieran imponer en un futuro (Ciliberto y Foglia, 2021).

Otras de las grandes preocupaciones es el impacto del cambio ambiental global en las migraciones y en la seguridad norteamericana. Si bien la idea de que la crisis climática es una amenaza a la seguridad nacional se remonta al gobierno de Obama, el conjunto de informes publicados en octubre del 2021, por diferentes instancias del gobierno estadounidense, acerca de las consecuencias inequívocas que tiene el cambio climático para la estabilidad mundial, son otra de las muestras de como se ha ido colocando el tema en el centro de muchas políticas.

Las advertencias de las autoridades de seguridad nacional calificaron al cambio ambiental global como «una amenaza emergente» para la economía estadounidense. Esto se debe a que los desastres naturales provocados por huracanes, inundaciones e incendios forestales están causando daños materiales y pérdida de ingresos que amenazan con cambiar la manera en que se valúan los bienes inmuebles y otros activos. Según la Oficina Nacional de Administración Oceánica y Atmosférica, se han registrado 18 eventos meteorológicos o desastres climáticos con costos mayores a 1000 millones de dólares cada uno (Flavelle, Barnes, Sullivan y Steinhauer, 25 de octubre de 2021).

De igual manera, el informe de Inteligencia Nacional reveló que los riesgos para la seguridad nacional de Estados Unidos crecerán en los próximos años ante los efectos del cambio ambiental global, lo cual se agrava debido a la proximidad con naciones de Centroamérica y el Caribe que tienen menos recursos para afrontar las consecuencias de fenómenos, cada vez más frecuentes, como los huracanes. Estos sucesos, que fuerzan a muchas personas a abandonar sus hogares, puede que para el 2050 generen decenas de millones de desplazamientos, incluyendo hasta 143 millones de personas en América Latina, el sur de Asia y África subsahariana (Flavelle, Barnes, Sullivan y Steinhauer, 25 de octubre de 2021). A este respecto, en febrero de 2021, Biden firmó una orden ejecutiva sobre la «Reconstrucción y mejora de los Programas para Reasentar a las personas Refugiadas y la Planificación para el Impacto del Cambio Climático en las Migraciones» para que el Consejo de Seguridad Nacional brinde opciones para proteger y reasentar a las personas desplazadas por el cambio climático (White House, 4 de febrero 2021).

Por otro lado, el Pentágono mencionó que el ejército empezará a dedicar una porción significativa de su presupuesto para incorporar en su planificación las amenazas relacionadas con el clima. En línea con esto, desde el Departamento de Seguridad Nacional, que incluye a la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias, se anunció que se dará prioridad al cambio climático en los programas de preparación para emergencias que ofrece a los gobiernos estatales y locales (Flavelle, Barnes, Sullivan y Steinhauer, 25 de octubre de 2021). Además, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) adoptó el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres: 2015-2030, con el objetivo de salvar vidas y proteger los medios de subsistencia. De esta manera, busca implementar medidas de inclusión e integración económica, estructural, social, cultural, educacional, ambiental, entre otras, que prevengan y reduzcan la exposición a los peligros y aumenten la preparación para dar respuesta y recuperación a los desastres climáticos (USAID, 7 de mayo de 2019).

Es importante mencionar que no todas las promesas de campaña en la lucha contra el cambio ambiental global se han cumplido tal y como fueron anunciadas. La iniciativa Build Back Better, que implicaba una ambiciosa reforma social no logró la aprobación en el Senado, por lo que Biden ha decidido desmontar el plan y aprovechar aún así ciertas partes del paquete destinadas a inversiones en energía limpia y ambiente (Batista Cabanas, 24 de enero de 2022). Este bloqueo político podría incrementarse en la segunda parte del gobierno de Biden, ya que en noviembre de 2022 hay elecciones de medio mandato para renovar las dos cámaras del Congreso. Según indican algunas encuestas, los demócratas no lograrán controlar 60 escaños en el Senado y el control de esa cámara puede quedar para el Partido Republicano. De ser así, Biden concluirá sus primeros cuatro años de mandato sin poder aprobar ninguna ley ambiental (Ruiz Rico, 16 de junio de 2022).

Los contratiempos no se han limitado solamente a la legislación, sino que la Casa Blanca ha ordenado la liberación de 180 millones de barriles de crudo de la reserva estratégica, para enfrentar los precios altísimos del combustible a medida que avanza la guerra en Ucrania (Kaufman, Dlouhy y Natter, 1 de mayo de 2022). En este sentido, medidas contra la crisis económica o para el combate de la inflación van en la dirección contraria a las promesas verdes. Claro está que la guerra entre Rusia y Ucrania ha provocado un enorme retroceso en la política energética de Estados Unidos, cuando podría haber sido una oportunidad para acelerar la transición hacia energía limpia. En lugar de ello, el gobierno de Biden ha duplicado la producción y exportación de gas procedente del fracking, poniendo en peligro la salud de las comunidades indígenas, negras y latinas de la costa del Golfo de Estados Unidos (Ruiz Rico, 16 de junio de 2022).

Asimismo, la producción de GEI durante el año 2021 ha aumentado un seis por ciento sobre los niveles estimados de 2020. Esto se debe especialmente a la recuperación de la economía luego de la pandemia de COVID-19 (Kaufman, Dlouhy y Natter, 1 de mayo de 2022). De hecho, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas señaló en su último informe, publicado el 28 de febrero, que la temperatura del planeta ya ha subido 1,1 grados centígrados, casi en la cota máximo de los 1,5 grados de aumento que los países se comprometieron a tener para 2100 (Ruiz Rico, 16 de junio de 2022).

En este contexto, un fallo histórico de la Corte Suprema provocó que la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA por sus siglas en inglés) pierda parte de sus poderes para reducir las emisiones de GEI de las centrales eléctricas. Esto representa un obstáculo para los planes de Biden en la protección del ambiente (Stallard, 1 de julio de 2022).

De esta manera, en los diferentes ejes analizados se puede observar que la primera etapa de la administración Biden-Harris trajo aparejado un conjunto de grandes cambios, entre los cuales se destacan los avances positivos por el regreso de Estados Unidos al Acuerdo de París y la recuperación del liderazgo estadounidense en el sistema internacional, la organización de la Cumbre de Líderes sobre el Clima, la regresión de medidas negativas para el ambiente implementadas durante la administración de Trump y los nombramientos en puestos de gobierno claves en temáticas ambientales. A su vez, se debe reconocer la promoción de acciones para alcanzar el objetivo de la neutralidad de carbono mediante la transición energética, el apoyo a la generación de una agenda comercial verde y la asistencia a migraciones producidas por desastres climáticos. Sin embargo, el gobierno demócrata también ha sufrido reveses producto de la falta de apoyo para aprobar sus iniciativas, la pérdida de poder de agencias claves como la EPA, el aumento del GEI y el contexto internacional de guerra que provocó la suba del precio del combustible.

Relaciones con América Latina y el Caribe en torno a la temática

América Latina fue una de las regiones que más se vio afectada por la falta de interés de la administración de Trump, producto de políticas unilaterales y amenazas, incluso hacia países considerados aliados tradicionales, como Colombia o Chile. Esto es resultado también de la lógica nacionalista y electoralista de Trump, la cual erosionó instituciones hemisféricas, como la Organización de Estados Americanos (OEA), incapaz de llegar a consensos para responder a crisis políticas como la de Venezuela o Nicaragua, o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde impuso su candidato para la presidencia, Mauricio Claver-Carone, rompiendo la tradición presente desde su fundación de liderazgo latinoamericano (Ayuso, 2021).

Con la llegada al poder de Biden y Harris, se esperaba un impulso renovado a las relaciones con Latinoamérica y un tratamiento diferenciado para cada país a partir de los temas tradicionales de la política exterior. Esta idea se sustenta en que Biden, a lo largo de su carrera como Senador norteamericano y vicepresidente, le otorgó superlativa importancia a la inmigración indocumentada, al narcotráfico, a la corrupción generalizada y a las instituciones democráticas frágiles de América Latina. Además de estos temas tradicionales de la agenda con la región, Biden sumó un tema que ha adquirido especial relevancia: el cambio climático. Sobre todo, fruto de la revolución de energías limpias y justicia ambiental que impulsará decididamente el gobierno estadounidense en la cooperación hemisférica (Morales Ruvalcaba, 2021).

Las primeras medidas que ha tomado Biden hacia América Latina y el Caribe muestran una gran ambición en cuanto a los objetivos esperados, pero también surgen importantes obstáculos y constreñimientos respecto a los recursos comprometidos (Ayuso, 2021).

Como se mencionó anteriormente, una de las promesas de campaña de Biden ha sido apostar por un país que alcance las cero emisiones netas de GEI para el año 2050 y, en su afán de asumir con mayor liderazgo la lucha contra el cambio ambiental global, esta iniciativa se convertiría también en una herramienta política para presionar a los gobiernos del mundo, incluidos los latinoamericanos. En su plan de gobierno, Biden asegura que su país impondrá «aranceles o cuotas de ajuste de carbono a los bienes que consumen mucho carbono [provenientes] de los países que no cumplan con sus obligaciones climáticas y ambientales», presionando por la vía comercial a que los Estados tomen acciones concretas. Además, los compromisos para luchar contra el cambio ambiental global son cada vez mayores condicionantes para acceder a créditos internacionales del BID o Banco Mundial. Por otro lado, los países latinoamericanos que pertenecen al G20 (Brasil, Argentina y México) serán los que tengan mayores presiones de Biden para adoptar compromisos ambientales con reducciones de emisiones más allá del Acuerdo de París. En su plan de gobierno Biden también habla de «una red energética más integrada desde México a través de Centroamérica y Colombia, abastecida por energía cada vez más limpia» (Calle, 18 de noviembre de 2020). Por ello, a principios de año, la Secretaría de Energía de Estados Unidos, Jennifer Granholm, se reunió con su homóloga mexicana para promover una agenda bilateral de energía limpia y apoyar la inversión en esta área (Expansión Política, 19 de enero de 2022).

Además, para reducir las emisiones, Biden fomenta energías alternativas a los combustibles fósiles, como por ejemplo, a través del uso de transporte eléctrico. En este escenario, Sudamérica adquiere una relevancia estratégica, ya que la región fronteriza que abarca el sur de Bolivia, el noroeste de Argentina y el norte de Chile conforma el «triángulo del litio», un territorio que concentra el 68% de las reservas de litio del mundo (Soares, 18 de noviembre de 2020). Este elemento es un componente crítico en las transiciones energéticas o verdes, ya que es la materia prima principal para la fabricación de baterías.

La riqueza presente en esta zona ha introducido una disputa geopolítica debido al interés que suscitan sus recursos no solo para Estados Unidos sino también para China y Rusia, entre otros países. Una declaración de la jefa del Comando Sur, Laura Richardson, expresa el posicionamiento de Estados Unidos ante esta situación. En la Sexta Cumbre Concordia de las Américas del presente año, Richarson puso de manifiesto su preocupación por las actividades de China y Rusia en la región y afirmó que estos países están socavando las democracias latinoamericanas (Concordia, s.f.).

Al promover el cambio climático como uno de sus temas prioritarios, Biden también abordó el problema de la deforestación en la región. En este sentido, propuso la creación de un fondo internacional para preservar la Amazonía en Brasil y, al mismo tiempo, advirtió que «el presidente Bolsonaro debe saber que, si Brasil no es un custodio responsable de la selva amazónica, entonces mi administración unirá al mundo para garantizar que el medio ambiente esté protegido». Esto generó una situación de tensión con el presidente brasileño quien declaró que su soberanía era innegociable (Morales Ruvalcaba, 2021).

A diferencia de ello, con el entonces presidente chileno Sebastián Piñera, Biden expresó su deseo de «trabajar en estrecha colaboración para ayudar a las Américas a recuperarse de los desafíos económicos y de salud pública planteados por la pandemia COVID-19, fortalecer las instituciones hemisféricas, gestionar la migración regional y reconstruir la cooperación para abordar el cambio climático». La agenda ambiental es clave entre ambos líderes debido a que Piñera fue coanfitrión de la Cumbre de Ambición Climática 2020, ocasión que aprovechó para invitar a Biden a «sumarse a Climate Ambition Alliance y alcanzar juntos la carbono neutralidad antes del 2050″ (Morales Ruvalcaba, 2021). Asimismo, el recientemente electo presidente chileno, Gabriel Boric Font, continuó en la misma línea que su antecesor. Ejemplo de ello fue su participación en el Foro de las Principales Economías sobre Energía y Clima, liderado por Biden para impulsar las acciones globales sobre el clima, la energía y la seguridad alimentaria (The Times en Español, 17 de junio de 2022). En este sentido, un pilar fundamental en la política exterior y ambiental del nuevo gobierno es la «diplomacia turquesa»^[6] que busca abordar de manera interconectada los problemas ambientales tanto en la tierra como en el mar, un sello distintivo con el que Boric busca relevar la contribución de Chile en la protección de los ecosistemas (Mur, 8 de junio de 2022).

En junio del 2022, tuvo lugar la IX Cumbre de las Américas en Los Ángeles, bajo el lema «Construyendo un futuro sostenible, resiliente y equitativo». Estados Unidos ha aprovechado esta oportunidad para influir en el tablero geopolítico de la región, ya que necesita recuperar la centralidad en el continente americano. El «futuro sostenible», como el lema de la Cumbre lo indica, ha sido una de las temáticas protagonistas. Estados Unidos pretende impulsar la economía de la energía limpia en el continente, promoviendo el comercio y la inversión en esa área y fomentando la colaboración regional a través de la iniciativa de Energía Renovable para América Latina y el Caribe (RELAC). Cinco nuevos países (Guyana, Jamaica y Barbados asumieron sus objetivos y Brasil y Argentina apoyan la colaboración a través de esa plataforma) trabajarán junto con los 15 miembros actuales de la RELAC para alcanzar el objetivo de tener un 70% de capacidad instalada que permita la generación de energía renovable en el sector eléctrico de la región para el 2030. Además, los bancos de desarrollo regionales tendrán un papel protagonista en la financiación de las ingentes inversiones necesarias para hacer frente al desafío climático (Beauregard y Jimenez, 9 de junio de 2022).

Por otro lado, Biden lanzó la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas, un nuevo acuerdo para impulsar la recuperación y el crecimiento de la economía de nuestro hemisferio. Uno de sus objetivos contempla abordar la crisis climática mediante el crecimiento de las industrias relacionadas con el clima que podrían generar nuevos empleos. Además, se busca fomentar el desarrollo de tecnología de energías limpias, la conservación de la biodiversidad, la gestión sostenible de bosques y prácticas agrícolas resilientes y de bajas emisiones (White House, 8 de junio del 2022). A pesar de los anuncios, la Alianza no posee financiamientos definidos para llevar adelante las propuestas ni planes de acción concretos. Por ende, abundan los compromisos genéricos y a largo plazo.

A su vez, durante la Cumbre de las Américas, Estados Unidos anunció que asumirá un compromiso contra la deforestación en la Amazonia en Brasil, Colombia y Perú, con un aporte, modesto pero concreto de 12 millones de dólares. El mismo tiene como objetivo reducir la deforestación asociada a la explotación maderera y de materias primas y las emisiones de GEI relacionadas con las cadenas de suministro agrícola, conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia climática (Beauregard y Jimenez, 9 de junio de 2022). En este contexto, Biden y Bolsonaro mantuvieron una primera reunión bilateral en el marco de la Cumbre que resultó muy tensa. Allí expusieron sus posturas divergentes en torno a la preservación de la Amazonía y al abordaje de la deforestación. Esta última, ha alcanzado niveles récord durante el gobierno de Bolsonaro, quien ha recortado sucesivamente el presupuesto de los órganos que fiscalizan los delitos ecológicos. Como respuesta a las iniciativas de Biden el presidente brasileño, ferviente defensor de la explotación de los recursos en dicho territorio, sostuvo que rechaza la ayuda de otros países para la protección de la Amazonía, porque la considera una amenaza a su soberanía (Meneses, 10 de junio del 2022).

De esta manera, el impulso que buscaba reactivar las relaciones con América Latina, especialmente en la agenda ambiental, se tradujo en iniciativas de protección de la deforestación del Amazonas, el fortalecimiento de la alianza de Energía Renovable para América Latina y el Caribe (RELAC) para promover energías limpias en la región y la creación de la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas, que a pesar de sus compromisos genéricos, busca abordar la crisis climática.

Sin embargo, uno de los temas más discutidos en América Latina no está en la agenda de Biden, por ser netamente latinoamericano. Este es el Acuerdo de Escazú, un instrumento regional para que la sociedad tenga acceso libre a la información sobre asuntos ambientales, participe más activamente en la vigilancia a ciertas empresas, y se den garantías reales de protección para los líderes ambientales (Calle, 18 de noviembre de 2020).

Algunos análisis sostienen que el apoyo de Estados Unidos en la región podría ayudar a modificar la postura energética de latinoamérica. De todas formas, si bien existen roces con algunos líderes regionales, otros reconocen que cooperar en materia ambiental con Estados Unidos es una manera de fortalecer los lazos con la administración Biden. Por ejemplo, los presidentes de Argentina, México y Colombia, así como la ministra chilena de Medio Ambiente ya han mantenido conversaciones con el enviado presidencial especial para el cambio climático, John Kerry (Edwards y Gedan, 16 de abril del 2021).

En cuánto a la Cumbre de las Américas, a pesar de que se vio obstaculizada desde el principio por el boicot al evento que realizó Andrés Manuel López Obrador, como medida de protesta debido a que no fueron invitados los mandatarios de Cuba, Venezuela y Nicaragua, el encuentro ofreció una oportunidad para evaluar los lazos entre las naciones americanas y reportó algunos éxitos modestos. Ejemplo de ello fue la iniciativa de protección de los océanos del presidente chileno. Sin embargo, algunos líderes latinoamericanos se vieron decepcionados por los modestos compromisos del sector privado para fomentar el desarrollo económico y la deforestación del Amazonas (Bnamericas, 11 junio de 2022).

En el contexto planteado, queda claro que para que las respuestas al cambio climático en el continente sean adecuadas y se sostengan en el tiempo, deben considerarse las características territoriales, climáticas, políticas, económicas y sociales de cada uno de los países de manera conjunta. Es por ello que resulta clave que las soluciones al cambio ambiental global se formulen incluyendo la perspectiva latinoamericana.

Reflexiones finales

En primer lugar, en las propuestas ambientales de la fórmula Biden-Harris aparecen elementos centrales para abordar uno de los problemas más importantes a nivel mundial, así como también, una oportunidad para cambiar el rumbo de la política ambiental de Estados Unidos. En este sentido, existió un consenso sobre el rol de Biden como el «presidente del clima», ya que anunció en reiteradas oportunidades que utilizaría el poder presidencial para establecer estándares en problemáticas como las emisiones de carbono en el sector energético y las de metano resultantes de la extracción de petróleo y gas. Además, también exigiría divulgación de información sobre riesgo climático (Battistoni, 2020).

Como se mencionó a lo largo del artículo, Biden entiende a la problemática ambiental como una crisis interdependiente que requiere una respuesta amplia, integral, estratégica y coordinada. Además, la considera una oportunidad para disminuir las desigualdades y alcanzar la justicia climática a través de la generación de empleos verdes y crecimiento económico. De esta manera, se posicionó como el primer candidato presidencial de Estados Unidos en llevar la bandera de las políticas climáticas como línea central de su campaña.

En relación con ello, en el artículo, se describieron las acciones y políticas ambientales implementadas durante la primera etapa en el poder de Biden y Harris, quienes además de promover políticas y programas inéditos, retomaron algunas iniciativas aplicadas durante el gobierno de Barack Obama y dieron marcha atrás a ciertas medidas negativas para el ambiente impulsadas por Trump. La primera muestra de ello fue la reincorporación de Estados Unidos al Acuerdo de París para intentar promover una nueva ola de diplomacia climática. En esta línea, para recuperar el liderazgo activo de Estados Unidos en el sistema internacional organizaron la Cumbre de Líderes sobre el Clima.

Asimismo, con el objetivo de lograr la neutralidad en carbono de la economía estadounidense para 2050, se han promovido acciones para una transición energética limpia. Claro está que son necesarias grandes inversiones y cambios para eliminar gradualmente el carbón, fomentar el uso del transporte eléctrico, restaurar ecosistemas que puedan secuestrar carbono, financiar investigación y desarrollo para resolver estos problemas y establecer nuevos estándares de eficiencia. A su vez, se ha propuesto una agenda comercial verde y abordar las migraciones producidas por desastres climáticos.

Las acciones mencionadas pueden tener efectos reales tanto en la reducción de las emisiones de GEI como en el campo de juego de la política climática. Sin embargo, es fundamental que estos lineamientos duren más de una presidencia, y que además impliquen medidas para construir una base popular para la acción climática y mejoras concretas en la vida de la gente. Sin embargo, algunos sectores cuestionan a la administración demócrata por implementar programas limitados e insuficientes, así como también por no promover el apoyo entre quienes son escépticos o directamente hostiles hacia la política verde (Battistoni, 2020).

Aunque la administración Biden comenzó tomando el timón y cambiando ostensiblemente el rumbo de lo hecho (y no hecho) por la de su predecesor (Ruiz Rico, 16 de junio de 2022), ha tropezado con algunas limitaciones. Esto es consecuencia de la falta de apoyo legislativo para aprobar iniciativas que involucran altos niveles de inversión, la pérdida de poder de agencias claves como la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, el aumento de los GEI durante el último año y el contexto internacional de guerra que provocó la suba del precio del combustible.

Biden llega con un índice de aprobación del 40% al primer aniversario de su Gobierno. Un número demasiado bajo si se lo compara con otros presidentes a estas alturas del mandato, lo cual se debe principalmente a la alta inflación, la crisis energética y ciertas decisiones en política exterior (Mars, 20 de enero de 2022). En cuanto al primer aspecto, la gestión de la crisis está afectando la imagen de la administración Biden, y los demócratas son conscientes de que la lucha contra el cambio climático no genera apoyos transversales y masivos en la población americana. En este contexto, el presidente está priorizando la gestión económica frente a los ambiciosos programas climáticos, ya que no centrarse en ello le puede generar problemas en las elecciones de medio mandato. Algunas de sus medidas contra la crisis económica o para combatir la inflación van en la dirección contraria a sus promesas verdes, como la decisión de liberar barriles de Reserva Estratégica de Petróleo del país (Ruiz Rico, 16 de junio de 2022).

Finalmente, se analizaron las vinculaciones con la región de América Latina y el Caribe en lo que respecta a la agenda ambiental. El binomio Biden-Harris tuvo como objetivo reactivar las relaciones con estos países, especialmente en la agenda ambiental, para revertir el cambio de dirección que imprimió durante su administración Donald Trump. Como resultado de ello, hasta el momento, se han lanzado iniciativas para promover la protección del Amazonas y evitar el avance de la deforestación. A su vez, en el marco de la IX Cumbre de las Américas, se estimuló el fortalecimiento de la alianza de Energía Renovable para América Latina y el Caribe (RELAC) para promover energías limpias en la región y la creación de la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas, que a pesar de sus compromisos genéricos y a largo plazo, ha planteado como uno de sus objetivos abordar la crisis climática.

No caben dudas de que la agenda climática ha avanzado con la administración Biden-Harris. A su vez, los activistas climáticos no solo han cambiado la forma de presentar la discusión y han establecido un nuevo estándar para una política climática progresista, sino que también han puesto la justicia en el centro de la escena y han contribuido a la elección de representantes comprometidos con la protección del ambiente (Battistoni, 2020).

Para este gobierno el cambio ambiental global es una oportunidad de resolver de manera simultánea diversas problemáticas, no solo ambientales, de recursos o energéticas sino también de empleo, desigualdad y justicia social. El concebir las soluciones y políticas con este carácter transversal puede que le permita a la administración Biden-Harris conseguir más apoyos para su proyecto climático. De todas maneras, para poder seguir adelante con las políticas verdes deberán trabajar en la búsqueda de equilibrios dentro del propio partido, entre quienes se encuentran a la izquierda y exigen cambios más radicales y los que se posicionan más al centro y reclaman sobre todo respuestas a la crisis económica y de salud. En paralelo, es importante que se construyan consensos bipartidistas teniendo en cuenta que aún muchos republicanos se posicionan como negacionistas ante las consecuencias del cambio ambiental global.