Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo
Artículos
Gobernanza climática en Argentina: la política climática argentina y la política climática subnacional de la provincia de Santa Fe, durante el período 2015 – 2019
Victoria R. Laguzzi
El desafío de gobernar lo complejo en un contexto de incertidumbre
La humanidad enfrenta una emergencia planetaria. El actual modelo expansivo de desarrollo degrada y supera la capacidad finita de la tierra para sustentar el bienestar humano. Como consecuencia de esto, los desafíos ambientales han ido en aumento tanto en número como en gravedad desde que la cuestión ambiental ingresó, hace 50 años, como tema de la agenda internacional y, en particular, de las Naciones Unidas (NU).
En un contexto marcado por la complejidad y la incertidumbre, así como por la multiplicidad de actores intervinientes en la gestión de los recursos naturales y la elaboración de políticas para hacer frente a la crisis climática, Elinor Ostrom propone su enfoque de gobernanza climática policéntrica. El mismo permite reconocer la existencia y superposición de múltiples esferas de poder y autoridad, donde lo global se encuentra con lo nacional y subnacional frente al desafío del cambio climático. El concepto de gobernanza policéntrica, propuesto por Ostrom (2010), hace referencia a múltiples centros de toma de decisión independientes unos de otros, y con la capacidad para establecer normas y reglas dentro de su dominio respecto a un mismo tema (p. 552).
Según lo establecido en el Acuerdo de París, resulta clave el compromiso por parte de los distintos niveles de gobierno y actores para hacer frente al desafío del cambio climático. En este sentido, y dadas las características federales de Argentina, resulta interesante abordar el caso de la provincia de Santa Fe.
Cabe destacar que la República Argentina, en cuanto a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel global, se encuentra en el vigésimo cuarto puesto, a valores 2019, del World Resources Institute (Climate Watch, 2022). Dentro de América Latina, Argentina se posiciona en tercer lugar, luego de Brasil (36%) y México (17%), representando el 9,9% de las emisiones de la región tomando como referencia 2019 (Climate Watch, 2022). En términos de vulnerabilidad[1] al cambio climático, de acuerdo con el Índice de Riesgo Climático Global de Germanwatch que considera el nivel de exposición y vulnerabilidad frente a eventos extremos, en 2019 Argentina tuvo 60 fatalidades por eventos extremos, 86 cada 100.000 habitantes y 28 millones de dólares en pérdidas económicas (Eckstein et al., 2021). Por otra parte, de acuerdo con el índice ND-GAIN de la Universidad de Notre Dame (que observa la vulnerabilidad de los países frente al cambio climático como a otros desafíos globales y disponibilidad de los países para mejorar su resiliencia y adaptación), la Argentina ocupa el lugar N°85 como resultado de un conjunto de variables ligadas a aspectos hídricos, alimentos, salud, servicios ecosistémicos, hábitat humano e infraestructura (Notre Dame Global Adaptation Initiative [ND-GAIN], 2020).
En cuanto a la provincia de Santa Fe, de acuerdo con el Inventario Provincial de GEI, correspondiente a 2016, elaborado por el Instituto de Mecánica Aplicada y Estructuras de la Universidad Nacional de Rosario, la Provincia emitió, en dicho año, 23,403 millones de toneladas de CO2eq[2], lo que equivale a 7 toneladas por habitante. Entre los sectores que más contribuyeron, se encuentra el sector energético (49,3%) y el sector de Agricultura, Ganadería, Silvicultura y Otros Usos de la Tierra (AGSOUT) (43%) (Universidad Nacional de Rosario [UNR], 2019). Por otro lado, el estudio de Variabilidad y cambio climático en la provincia de Santa Fe desarrollado por el Centro de Estudios de Variabilidad y Cambio Climático de la Universidad Nacional del Litoral establece que se ha producido un importante cambio climático en la Provincia desde mediados del siglo XX. Este cambio es producto de anomalías en las diferentes variables hidroclimáticas de la región producidas a lo largo del período comprendido entre 1901-2016. “La conjunción de estos factores hace que la región tenga una alta exposición y vulnerabilidad a los eventos hidroclimáticos extremos, tales como sequías e inundaciones” (Lovino et al., 2019, p.5).
Agenda de cambio climático de Argentina y de la provincia de Santa Fe
En Argentina, el cambio climático, desde su ingreso a la agenda nacional, ha sido un tema de escasa relevancia política, a excepción de contextos en los que conflictos ambientales han hecho que la cuestión fuera puesta en la agenda pública y gubernamental. En términos de política exterior y, en particular, con referencia al cambio climático, se destaca la caracterización del país como un actor de peso medio en el escenario internacional y la sensibilidad del gobierno argentino a las presiones externas para la inclusión y abordaje de la temática climática, así como la percepción de esta como una herramienta para construir poder blando en el marco del régimen climático internacional (Bueno, 2017).
Los temas de agenda, en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que la Delegación Argentina negociadora ha cubierto con relativa constancia en los últimos años (2012-2019) son: mitigación, agricultura, financiamiento, adaptación, pérdidas y daños, transparencia, metodología, medidas de respuesta y tecnología (Bueno et al., 2022).
Desde su asunción, el gobierno del presidente Macri se planteó como objetivo marcar un cambio con respecto a la posición climática de la anterior administración. En materia de Política Exterior, el nuevo gobierno buscó “reinsertar” a la Argentina en el mundo, ampliando y diversificando las relaciones con actores del sistema internacional y teniendo mayor participación en los principales foros y organizaciones internacionales. En este sentido, la administración del presidente Macri
“vinculó directamente el tema del cambio climático con el logro de un rol más protagónico del país a nivel internacional. […] De hecho, en sus discursos, el cambio climático se situó como una agenda a través de la cual el país podría vincularse con el mundo y, al mismo tiempo, jugar un rol protagónico en los debates internacionales” (Dussort y Falivene Fernández, 2021, p. 2).
Para ello, el gobierno se enfocó en generar “una nueva imagen climática internacional” para el país (Bueno, 2018, p. 137). El primer paso en ese sentido fue la rápida ratificación del Acuerdo de París, a lo cual el presidente hizo alusión en su primer discurso frente al Congreso Nacional.
Otros ejemplos del cambio en la posición climática argentina, introducido por la administración macrista son, por un lado, el abandono del discurso defensivo[3] y el paso a uno activo que demuestre las acciones que está llevando adelante el país en materia de cambio climático, sin perder de vista que el país sigue teniendo al sector agroexportador como eje central, así como la defensa de la posesión de los recursos naturales y su valor estratégico, como es el caso de las energías convencionales. La nueva administración, buscó reconciliar una política climática activa en el plano doméstico y externo, con la identidad agroexportadora y con el objetivo de modificar la matriz energética en el largo plazo (Bueno, 2018). Por otro lado, el gobierno se propuso mejorar el sistema de transparencia relativa a las emisiones y otros indicadores económicos y sociales a nivel nacional, y se promovió la presentación de una NDC[4] revisada (Bueno, 2018). En el marco de las negociaciones en la CMNUCC, para la Delegación Argentina este tema de transparencia fue uno de los más sustantivos política y técnicamente tratados durante 2016-2019 (Bueno et al., 2022, p. 27).
A su vez, la salida del grupo de negociación Like Minded Developing Countries (LMDC) considerado el representante del conservadurismo climático, no así del G-77+China[5], estuvo vinculada con el cambio de posición. Esto abrió la posibilidad para la creación junto a Uruguay y Brasil del Grupo ABU[6], donde se destacan los aspectos identitarios en común como la geografía y la historia, así como la defensa de los intereses productivos, en especial agrícolas y el debate sobre cómo se ponderan las emisiones en los distintos sectores (Bueno, 2018). En materia de adaptación, Argentina durante 2016-2018 volvió a liderar el tópico dentro del G77+China (Bueno et al., 2022, p. 26).
Cabe destacar que, a pesar de los cambios realizados por la nueva administración, la mitigación en materia de agricultura y ganadería siguió siendo una línea que no se atraviesa. Esto puede verse en que la NDC revisada no ha cambiado su perfil con respecto a la versión anterior, concentrando las reducciones de GEI en los mismos sectores: energía y forestación (bosques) (Testa, 2019).
En cuanto a la provincia de Santa Fe, la preocupación por la cuestión ambiental y en particular por el cambio climático, fue cobrando relevancia y un lugar en la agenda provincial de forma gradual. A lo largo de las cuatro aperturas de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa que el Gobernador encabezó, se hizo mención a la emergencia climática y a la necesidad de dar una respuesta urgente a la misma. Se identificó como “política jerarquizada la protección del ambiente, los recursos naturales y la mitigación de los impactos ambientales provocados por la actividad humana” (Lifschitz, 2016). Entre los temas que se destacan en los cuatro discursos del Gobernador, se encuentran: residuos, utilización de agroquímicos y fertilizantes, forestación urbana y rural, cuestión energética, cuestión hídrica e inundaciones, contar con un marco normativo adecuado para la protección del ambiente, entre otros.
Dentro de la agenda climática, la cuestión hídrica tan relevante en la provincia tuvo una alta prioridad pero no fue percibida y construida como tópico de adaptación al cambio climático. Este mismo comportamiento se reproduce en otros temas propios de la adaptación como la salud y la gestión de otros impactos. En contraste, la cuestión energética, enmarcada en la mitigación al cambio climático, tuvo un lugar destacado a lo largo de la gestión. Principalmente se hizo foco en impulsar la eficiencia energética y la generación de energías renovables, en particular biocombustibles.
En cuanto a la actividad internacional de la provincia en cuestiones vinculadas al cambio climático, se destaca la influencia en la temática, ejercida por la relación con el Estado de California, Estados Unidos, hermanado con la Provincia desde 2015. El Estado de California cuenta con una larga trayectoria en legislación y políticas vinculadas al cambio climático, en particular con energías renovables. Asimismo, por medio de la invitación de dicho Estado, la provincia de Santa Fe pudo ingresar en la Coalición de Estados Subnacionales Under2. Dicha Coalición, cuyo enfoque está principalmente puesto en temas de mitigación, le brindó a la Provincia una plataforma para su agenda y políticas en materia climática y, en particular, energética. Más tarde, en el marco de la reunión de la Asamblea General de la Coalición Under2[7], Santa Fe asumió la Co-Presidencia para América Latina de la Coalición.
Por otra parte, la Provincia tuvo presencia en eventos paralelos de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP), donde, de acuerdo a la Ex Secretaria del Estado de la Energía, “el objetivo era, en primer lugar, insertar a Santa Fe en la discusión internacional y fijar posición respecto de por dónde debe pasar la acción internacional sobre cambio climático, que para nosotros es por los estados subnacionales” (V. Gesse, comunicación personal, 17 de febrero de 2023).
Espacios de gobernanza climática policéntrica en Argentina y Santa Fe
A nivel nacional, en primer lugar, cabe mencionar que la Constitución Nacional, reformada en 1994, establece en los artículos N° 41 y 124 la base legal de la gobernanza climática policéntrica, dado que reconoce los respectivos ámbitos de competencia y acción del Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales con respecto al cuidado del ambiente y los recursos naturales. En el art. N° 41, se estipula que le “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección -del ambiente- y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. A su vez, el art. N°124 establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Como se puede observar, el rol otorgado a las provincias para la preservación del ambiente y la construcción de la política ambiental es central y requiere el accionar conjunto con el gobierno nacional. A partir de esto y la mayor importancia otorgada a la cuestión por parte de las provincias, es que en la década del ´90 se crea el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), el cual representa un espacio de articulación interjurisdiccional, constituido por todas las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y un representante del Gobierno Nacional. El COFEMA tiene por objetivo coadyuvar a la generación de una política ambiental de integración entre las provincias y el gobierno federal. Su acta constitutiva y el Pacto Federal del Ambiente se encuentran comprendidos en la Ley General del Ambiente N° 25.675, sancionada en 2002. A su vez, en 2014, en el ámbito del COFEMA, se creó la Coordinación Federal de Cambio Climático (Res. 300/2014); y en 2017, mediante la Resolución N° 342, se creó, entre otras, la Comisión de Cambio Climático.
No obstante, de acuerdo con Falivene Fernández (2021), a pesar del
“rol central de los gobiernos subnacionales en el sistema de gobierno federal a la hora de abordar los temas ambientales, y de cambio climático en particular, (…) éste ha sido desempeñado de manera desigual según cada provincia, y quizás de forma desarticulada con el Estado nacional” (p. 43).
Desde los inicios del tratamiento del tema ambiental y de cambio climático, la independencia e interdependencia entre el nivel nacional y subnacional ha estado en constante tensión. Esto puede observarse, por ejemplo, en el rol asignado a las provincias dentro de la Comisión Nacional Asesora sobre Cambio Climático (CNACC) (creada en 2003) que fue “más bien de asesoría y a un nivel de paridad con otros actores” (Falivene Fernández, 2021, p. 44).
Por otra parte, la administración del presidente Macri creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC) a través del Decreto 891/16. Dicho organismo agrupa a ministerios y secretarías nacionales involucrados en políticas climáticas bajo la órbita de la Jefatura de Gabinete de ministros y coordinado técnicamente por la Subsecretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable. A su vez, está compuesto por cuatro mesas de trabajo: Reunión de ministros, Mesa de Puntos Focales, Mesa de Articulación Provincial y Mesa Ampliada (espacio abierto a la participación de la sociedad civil). En particular, en el caso de la Mesa de Articulación Provincial,
“el objetivo es coordinar acciones entre Nación y las provincias, y retroalimentar el trabajo que se lleva a cabo en materia de adaptación y mitigación en cada jurisdicción. De esta manera, se aborda de forma conjunta, entre el Coordinador Técnico Administrativo, la Secretaría de Cambio Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación, y la Comisión de Cambio Climático del COFEMA, los planes de respuesta al cambio climático” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2021).
Coincidiendo con Falivene Fernández (2021), la creación del GNCC significó un verdadero avance en lo que respecta a la gobernanza climática policéntrica nacional, ya que estableció una dinámica de trabajo con diversos niveles de gobierno, actores y sectores, y resultó superadora, de otras instancias de articulación del pasado, al institucionalizar y distinguir el rol y la participación de los gobiernos subnacionales en lo que respecta al cambio climático, a través de la mesa de articulación provincial (p. 45). No obstante el avance que significó la creación del GNCC,
“no aseguró la participación virtuosa de las unidades subnacionales, cuestión que se refleja en la resolución N° 9/2017 del COFEMA, la cual dio cuenta de ciertas diferencias con el gobierno nacional y que sacó a la luz uno de los desafíos que se presentan en la gobernanza climática policéntrica y en la articulación de la política climática subnacional y nacional en Argentina” (Falivene Fernández, 2021, p. 46).
Mediante dicho documento, los representantes provinciales (entre los que se encontraba el representante de la provincia de Santa Fe) manifestaron su preocupación por la aplicación de programas, proyectos o planes sobre cambio climático en sus territorios sin información o comunicación previa a las autoridades ambientales locales. Además, mencionaron su inquietud respecto a la fuente y validación de los datos que los sustentan, corriendo el riesgo de que estos contrapongan o no representen las prioridades estratégicas subnacionales o las medidas del Acuerdo Federal de Cambio Climático firmado en 2016. Ante esta situación, los representantes de las provincias solicitaron reforzar los mecanismos que aseguren la intervención previa de los organismos ambientales provinciales, que integran la Comisión de Cambio Climático del COFEMA, respecto de los programas, proyectos, planes u otras iniciativas que contengan medidas de adaptación y/o mitigación al cambio climático (COFEMA, 2017).
Con respecto a lo anterior y al ser consultada sobre el vínculo del Estado Nacional con las provincias, Verónica Gesse mencionó: “(…) en los temas puntuales de la agenda climática desde el gobierno nacional no se le dio mucha participación a las provincias (…) no había una relación fuerte y de búsqueda de consensos con los estados subnacionales” (V. Gesse, comunicación personal, 17 de febrero de 2023).
Por último, en 2019, a partir del artículo N°7 de la Ley N° 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, se institucionaliza y amplían las funciones del GNCC y, además, se crea un Consejo Asesor Externo (CAE). La Ley le adjudica al Gabinete la función no sólo de articular entre las distintas carteras del gobierno, sino que también estará encargado de la implementación del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, y de todas aquellas políticas públicas relacionadas con la aplicación de las disposiciones establecidas de la Ley. Esta norma refuerza el rol del GNCC en el diseño de la política climática. Con respecto al Consejo Asesor Externo, su creación implica en términos de gobernanza, un espacio más de articulación, en este caso con actores no estatales. El mismo es de carácter consultivo y permanente.
En cuanto a los espacios de gobernanza climática policéntrica a nivel provincial, a diferencia de Nación, la Provincia “no contó con un gabinete de cambio climático con la participación de todos los Ministerios, lo cual reduce el margen de transversalidad de la política climática» (Bueno et al., 2021)[8]. No obstante, se pueden observar, como menciona Ostrom (2010), múltiples centros de toma de decisión, independientes unos de otros, y con la capacidad para establecer normas y reglas dentro de su dominio respecto a un mismo tema (p. 552). En este caso nos referimos al trabajo llevado a cabo por el Ministerio de Medio Ambiente, así como de otras carteras como la Secretaría del Estado de la Energía, la Secretaría de Relaciones Internacionales e Integración, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, el Ministerio de Producción, que han tenido un rol activo en cuanto a la política ambiental y de cambio climático.
Por otra parte, se destaca en 2017 la creación, mediante el Decreto N°371, de la Comisión Provincial de Expertos en Cambio Climático. La misma estaba integrada por científicos y académicos reconocidos del ámbito nacional y provincial y su objetivo era asesorar para la toma de decisiones en materia de cambio climático. Sin embargo, es importante destacar que “no se encontraron registros de su funcionamiento, ya que se disolvió a un año de su constitución” (Falivene Fernández, 2021, p. 97).
Por último, resulta importante destacar el rol desempeñado, desde el sector de la sociedad civil, de la Fundación Nueva Generación Argentina (FNGA). Dicha Fundación colaboró con la Secretaría del Estado de la Energía y la Secretaría de Relaciones Internacionales e Integración en cuanto a la internacionalización de la política climática de la Provincia, sobre todo a partir de la gestión del vínculo con el Estado de California (EE. UU.), y también en cuanto a la presencia y liderazgo de la provincia en la Coalición de Estados Subnacionales Under2. Asimismo, la FNGA colaboró en el proceso de elaboración de la Estrategia Provincial, y también participó activamente de la organización de la III Cumbre Climática de las Américas realizada en la Ciudad de Rosario en 2019.
A partir de lo mencionado, se desprende que al interior de la gestión provincial, si bien no se institucionalizaron, sí existieron prácticas informales de gobernanza policéntrica, en cuanto a la forma de llevar adelante la política climática provincial y en cuanto a cómo se daba la comunicación entre las distintas carteras involucradas en la temática. Asimismo, resulta interesante la participación de la FNGA en el esquema de gobernanza de la provincia, que desde su posición como parte de la sociedad civil, aportó asistencia técnica, contactos internacionales, gestiones de reuniones y misiones, sobre todo en cuanto al vínculo con California, evidenciando, de acuerdo a Betsill y Bulkeley (2006), cómo en el contexto de gobernanza global actual se reestructuran los roles de lo público y lo privado, y dónde los modos de gobernanza son múltiples e incluyen procesos e instituciones que van más allá de la dicotomía estatal/no estatal (p. 144).
Estructuras burocráticas en Argentina y Santa Fe
Siguiendo a Gutiérrez e Isuani (2014) y a Isuani (2019), se puede establecer que el diseño de la estructura burocrática ambiental nacional ha pasado por tres fases. La primera fase se desarrolla entre la década del ‘70 y ‘80, destacándose la creación de la primera Secretaría Ambiental Nacional en 1973. Luego, la segunda fase los autores la ubican a partir de 1991, con la creación, ese año, de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH) dependiente de la Presidencia con rango de ministerio. De acuerdo con los autores, la creación de esta Secretaría sería una respuesta ante los estímulos internacionales en la materia y, en especial, una forma de prepararse ante la Conferencia de Río de 1992. Durante esta etapa, se destaca el rol protagónico asumido por la Cancillería con el liderazgo del embajador Estrada Oyuela. Cabe destacar también, en esta segunda fase, la sanción de la Ley General del Ambiente y otras leyes subsidiarias en 2002-03. Por último, la tercera fase, según Gutiérrez e Isuani (2014), comienza en 2003 con el cambio de ubicación de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud a partir del Decreto 141/2003. Luego en 2006, la SAyDS vuelve a ser reubicada y pasa a formar parte de la Jefatura de Gabinete de ministros (Isuani, 2019, p.98). Entre el 2000 y el 2015, la SAyDS, de acuerdo con Isuani (2019), cambió de liderazgo en ocho oportunidades (p. 99).
Con la llegada del Gobierno de Macri, se podría decir que se inicia una nueva fase en el derrotero de la estructura burocrática ambiental argentina. Esto es así a partir de la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDS), a cargo del Rabino Sergio Bergman, del cual dependen la Secretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable y la Dirección Nacional de Cambio Climático (DNCC). Esta creación implicó la jerarquización de la cuestión ambiental, al elevar la SAyDS al rango de Ministerio. No obstante, en 2018, a partir de los decretos del Poder Ejecutivo Nacional N° 174/2018 y 802/2018, se modificó la estructura ministerial con el objetivo de “centralizar las competencias de los Ministerios” (Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sostenible [SGAyDS], 2019, p. 85). Con ello se produjo la degradación nuevamente del Ministerio al rango de SGAyDS, dentro de la Secretaría General de la Presidencia.
Por otro lado, dentro de Cancillería, se encuentra la Dirección de Asuntos Ambientales (dependiente de la Subsecretaría de Política Exterior de la Secretaría de Relaciones Internacionales), la cual contribuye a diseñar y llevar adelante la política climática exterior. Asimismo, se destaca el rol de Cancillería como punto focal ante la CMNUCC (junto con la cartera de Ambiente) y su conducción histórica en la Delegación Argentina negociadora ante dicho órgano (Bueno et al., 2022). Ahora bien, en cuanto a la articulación con los estados subnacionales para su participación internacional, por ejemplo, en ámbitos como la COP, no se encontró evidencia de asistencia y/o acompañamiento por parte de Cancillería. De hecho, esto se puede observar cuando la ex secretaria del Estado de la Energía de la provincia de Santa Fe – en la entrevista personal realizada – menciona que la primera participación en una COP fue a partir de la invitación realizada por California a la Provincia, y cuando luego afirma que en las COPs la Provincia no tenía contacto con miembros de la delegación nacional (V. Gesse, comunicación personal, 17 de febrero de 2023).
En cuanto a la estructura burocrática de la provincia de Santa Fe, es menester tener en consideración que durante dos períodos de gobierno consecutivos la administración provincial ha estado a cargo del Partido Socialista y con la asunción del Gobernador Lifschitz esto ha continuado. En este sentido, se observa un mismo diseño burocrático que ha tenido modificaciones, pero que en líneas generales se ha mantenido.
Con respecto al área de ambiente, durante las administraciones de Binner (2007-2011) y Bonfatti (2011-2015) la misma formó parte del Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente. Al interior de dicha cartera se encontraba la Secretaría de Medio Ambiente, que a su vez contaba con la Subsecretaría de Gestión Ambiental y la Subsecretaría de Recursos Naturales, junto con una serie de Direcciones y Direcciones Generales.
Con la asunción del Gobierno de Lifschitz, la Secretaría de Ambiente pasó a tener rango ministerial, al crearse el Ministerio de Medio Ambiente a partir del artículo N°30 de la Ley de Ministerios N° 13.509 sancionada en noviembre de 2015. Dicha cartera estuvo a cargo del Ing. Jacinto Speranza. Dentro de la estructura orgánica del Ministerio[9] se encuentra la Secretaría de Medio Ambiente, y la Dirección Provincial de Cambio Climático, la cual se encargó de elaborar los programas, proyectos y planes de acción de adaptación y mitigación a través de la Coordinación General de Adaptación y Mitigación a los Efectos del Cambio Climático, así como ser el punto focal provincial ante el COFEMA.
A su vez, resulta importante destacar dentro de la estructura burocrática provincial vinculada al cambio climático, a la Secretaría de Estado de la Energía, a cargo de Verónica Geese. La misma estuvo orientada, entre otras cosas, a la promoción de las energías renovables y la eficiencia energética. En función de esto, la Secretaría ha tenido un rol protagónico en el impulso de la temática, tanto a nivel local como a nivel internacional. De acuerdo con lo expresado por V. Gesse en la entrevista,
“el ministerio de ambiente se ocupó de los temas típicos como ser ordenamiento territorial, gestión de residuos, de la cuestión hídrica, estado del aire, áreas protegidas, entre otros (…) pero la Secretaría de Energía fue la que lideró en esta nueva agenda que estaba surgiendo porque entendíamos que era desde donde más podíamos aportar y donde más podíamos influir respecto al inventario de GEI” (V. Gesse, comunicación personal, 17 de febrero de 2023).
Por otra parte, con respecto a la formulación de la política internacional subnacional, dentro del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado se encontró a la Secretaría de Relaciones Internacionales e Integración. Resulta importante destacar que, la Secretaría en lo que respecta a la política climática, ha tenido un rol importante, sobre todo en el acompañamiento de la participación a nivel internacional de la Provincia en diferentes redes y foros vinculados al cambio climático, como Gobiernos Locales por la Sostenibilidad y Ciudades (ICLEI, por sus siglas en inglés) y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), así como asistiendo técnicamente a la Secretaría del Estado de la Energía y el Ministerio de Medio Ambiente en la organización y coordinación de misiones internacionales, e incluso la realización de la 3° Cumbre Climática de las Américas que tuvo lugar en la Ciudad de Rosario en agosto de 2019.
Herramientas legislativas en Argentina y Santa Fe
Como se mencionó, la protección del ambiente se encuentra garantizada en el artículo N°41 de la Constitución Nacional. El mencionado artículo hace referencia a normas de presupuestos mínimos, los cuales fueron definidos por la Ley General del Ambiente N° 25.675, sancionada en 2002, como
“toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” (artículo N° 6).
A su vez, es menester tomar en consideración el cuerpo normativo que convierte en derecho interno los acuerdos internacionales en materia de cambio climático que ha suscrito la Argentina. En función de esto, se identifica la Ley N° 24.295 que ratificó la CMNUCC, a partir de la cual la política pública argentina en materia de cambio climático comienza a alinearse con los compromisos derivados de dicha Convención, como ser la presentación de inventarios y comunicaciones nacionales. En el 2001 se ratificó, mediante la Ley N° 25.438, el Protocolo de Kioto. En el período estudiado, se encuentra la sanción, en 2015, de la Ley N° 27.137, la cual ratifica la Enmienda Doha al Protocolo de Kioto, y en 2016 se ratificó la aprobación del Acuerdo de París, mediante la Ley N° 27.270.
Por otra parte, se encuentran una serie de leyes sumamente relevantes para la gobernanza climática policéntrica nacional, a saber: la Ley N° 26.331 (2007) de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos; la Ley N° 27.191 (2015) que fomenta la utilización de fuentes renovables de energía destinadas a la producción de energía eléctrica; la Ley N° 27.279 (2016) de Presupuestos Mínimos sobre la gestión de envases fitosanitarios, entre otras.
Resulta importante destacar la sanción, en 2019, de la Ley N° 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, la cual establece “los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de adaptación y mitigación al cambio climático en todo el territorio nacional en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional” (art. N°1). Asimismo, la ley establece diferentes instrumentos para el abordaje del cambio climático en Argentina, entre ellos, la elaboración del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (art. N°19), el cual debe renovarse cada cinco años. La ley también incorpora lineamientos con respecto a la acción climática subnacional, este hecho resalta la importancia clave del involucramiento y accionar de estos actores en territorio en la lucha contra el cambio climático. En el artículo N°20 se establecen los “Planes de Respuesta”, que deben ser desarrollados a través de un proceso participativo establecido por cada jurisdicción, y deben contener componentes mínimos tanto de mitigación como de adaptación.
En cuanto a las herramientas legislativas de la provincia de Santa Fe, es menester mencionar que la misma cuenta con la Ley N° 11.717 de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, la cual fue sancionada en 1999 y promulgada en el año 2000. Por lo que la provincia al momento de sancionar la Ley General del Ambiente ya contaba con una legislación propia sobre la materia. Luego, la Ley 11.717 fue modificada en 2009 a través de la Ley N° 13.060.
En cuanto al cuerpo normativo que hace ley provincial las normas y tratados internacionales suscritos y ratificados a nivel nacional, se encuentra: la Ley N° 13.715 (2018) mediante la cual la Provincia adhiere al Acuerdo de París, aprobado por la Ley nacional N° 27.270.
Por otro lado, dentro del acervo normativo provincial, se destaca la legislación en materia de energía renovable (Ley N° 12.503/2005; Ley N°12.692/2006; Ley N° 13.808/2018; y la Ley N° 13.857/2018). También se destacan varias leyes vinculadas a la preservación de los recursos naturales, como ser Ley del Sistema Provincial de Áreas Naturales Protegidas N°12.174 (2003); y Ley del árbol N°13.836 (2018).
En materia institucional, es importante resaltar la Ley N° 13.240 (2011) mediante la cual se crea la Secretaría de Estado de la Energía, la Ley N° 13.723 (2017) que establece la Audiencia pública sobre Impacto ambiental. También se destacan los decretos provinciales que establecieron por un lado el Consejo de Asuntos Hídricos, Productivos y Ambientales (N°1029/17) y la Comisión Provincial de Expertos en Cambio Climático (N°371/17).
Por último, si bien queda por fuera del período de tiempo estudiado en el presente trabajo, a inicios de 2021 se sancionó la Ley Marco de Acción Climática Provincial N°14.019, la cual se complementa con la Ley de presupuestos mínimos N°27.520 en aspectos como la determinación de plazos concretos para avanzar en la lucha contra el cambio climático, y la gobernanza climática. Entre los aspectos novedosos y avances de la ley, se destaca la incorporación de la perspectiva de género, que la ley de presupuestos mínimos no regula expresamente, así como la coordinación territorial por parte de las provincias, municipios y comunas, y también la creación del Fondo de Acción Climática que estará destinado a financiar la implementación del Plan Provincial de Respuesta al Cambio Climático y las acciones provinciales complementarias en materia de mitigación y adaptación al cambio climático (Cundari et al., 2021). Cabe destacar que la ley surge de un proceso de trabajo previo, que involucró el aporte de diversos diputados y senadores, de la Universidad Nacional del Litoral y de la Universidad Nacional de Rosario, de organizaciones de la sociedad civil y del Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Provincia. El resultado final se alcanzó en el Senado, al unificar criterios en un dictamen que incluyó cuatro proyectos de ley y dos anteproyectos (Villares, s.f)
Conclusiones
A lo largo de este artículo, se buscó observar en profundidad los elementos que configuraron y determinaron la gobernanza climática policéntrica argentina y, en particular, de la provincia de Santa Fe, con el fin último de analizar la articulación entre la política climática subnacional de la Provincia y la política climática de Argentina, ambas en su dimensión exterior e interna.
En primer lugar, se describieron las agendas climáticas de ambos gobiernos. Del recorrido realizado, se desprende que hubo una sintonía discursiva entre el presidente Macri y el gobernador Lifschitz, sobre la importancia de la lucha contra el cambio climático. Particularmente, se destaca un marcado énfasis, en las respectivas agendas, sobre temáticas y acciones mayormente vinculadas a la mitigación que a la adaptación, siendo las energías renovables un punto en común.
Luego, el análisis de los espacios de gobernanza permitió observar cómo a nivel nacional el proceso de toma de decisión sobre el diseño e implementación de políticas climáticas se encuentra tensionado en su articulación con los gobiernos provinciales. Esta tensión puede rastrearse en distintas resoluciones del COFEMA en las que las provincias muestran su preocupación frente a avances unilaterales en la aplicación de planes y programas que el gobierno nacional llevó adelante en territorios provinciales sin una consulta o intervención previa de las autoridades ambientales locales y provinciales. Este hecho también es resaltado por V. Gesse en la entrevista realizada. Por otra parte, se desprende del análisis realizado, que si bien la creación de nuevos espacios de gobernanza, como el GNCC, significan un avance, resulta necesario que en la práctica se dé una verdadera articulación e intercambio. En contraste, en el caso particular de la provincia de Santa Fe, si bien no se constató la existencia de un gabinete interministerial, sí existió, de forma ad hoc o informal, una coordinación y participación activa de distintas carteras provinciales en la política climática así como de representantes de la sociedad civil como la FNGA.
Al profundizar en las estructuras burocráticas, se observó que a nivel nacional el ir y venir de la cartera de Ambiente, en lo que respecta a su denominación como a su posición y ubicación dentro del organigrama nacional, de alguna forma debilitó su poder relativo frente a otras carteras en el proceso de abordaje de los temas de la agenda climática a nivel doméstico. A nivel internacional, la conducción histórica de Cancillería y de Ambiente se mantuvo a la cabeza de las delegaciones argentinas en los distintos espacios de negociación. En el caso de la provincia de Santa Fe, si bien la cartera de Ambiente se mantuvo como Ministerio a lo largo de toda la gestión y se creó la Dirección Provincial de Cambio Climático, fue la Secretaría del Estado de la Energía la que lideró la política climática provincial debido al peso otorgado a la cuestión energética dentro de la agenda climática provincial.
Por último, el recorrido por las herramientas legislativas climáticas tanto nacionales como de la provincia de Santa Fe, evidencia que tanto a nivel nacional como provincial, los gobiernos han suscrito y se han adherido a lo establecido en el Acuerdo de París, lo cual marca un compromiso compartido con lo acordado a nivel internacional en materia de cambio climático, y establece una base común sobre la cual abordar la problemática a nivel doméstico. También se relevaron numerosos instrumentos normativos en el plano doméstico que sirven de marco para la implementación de las diferentes medidas y acciones de mitigación y adaptación. No obstante, no se registra en la práctica una efectiva articulación entre los instrumentos establecidos a partir de su implementación.
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[1] La vulnerabilidad puede ser analizada desde distintas perspectivas, por lo que existen diversos modos de medirla. En este caso se tomó como ejemplo el Índice de Riesgo Climático Global de Germanwatch o el ND-GAIN de la Universidad de Notre Dame, por mencionar algunos.
[2] De acuerdo con el IPCC (2018), la emisión de CO2 equivalente (CO2eq) hace referencia a la “cuantía de emisión de dióxido de carbono (CO2) que causaría el mismo forzamiento radiativo integrado o cambio de temperatura, en un plazo dado, que cierta cantidad emitida de un gas de efecto invernadero (GEI) o de una mezcla de GEI” (p.79).
[3] Durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, la posición argentina ante la CMNUCC ha estado condicionada por la percepción del cambio climático como rival del desarrollo económico que “coincidió con una visión extractivista anclada en la expansión de la frontera agrícola, la gran minería metalífera con fines de exportación y la explotación de fuentes de energía no renovables” (Bueno, 2018, p. 135). Estos aspectos llevaron al establecimiento de una posición internacional mayormente defensiva, cuya principal línea roja en París (COP21) fue la mitigación sectorial en agricultura, reforzada por la participación del país en el grupo de negociación Like Minded Developing Countries (LMDC), el G-77+ China y la defensa del principio responsabilidades comunes pero diferenciadas (Bueno, 2018).
[4] Las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés) son el núcleo del Acuerdo de París y de la consecución de esos objetivos a largo plazo. Las contribuciones determinadas a nivel nacional encarnan los esfuerzos de cada país para reducir las emisiones nacionales y adaptarse a los efectos del cambio climático. El Acuerdo de París (Artículo 4, párrafo 2) requiere que cada Parte prepare, comunique y mantenga las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que se proponga lograr. Las Partes adoptarán medidas nacionales de mitigación con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones (United Nations Framework Convention on Climate Change, [UNFCCC], s.f).
[5] “Cabe notar que los cambios en la posición climática argentina a partir de 2016 no contienden con la participación en el G77. El G77 tiene posición común en adaptación, financiamiento, tecnología y agricultura, temas que tienden a reforzar la posición nacional de Argentina, como se ha afirmado en el análisis identitario del Sur” (Bueno, 2018, p. 133-134).
[6] Grupo ABU: grupo de negociación climática conformado por Argentina, Brasil y Uruguay.
[7] La Asamblea General de la Coalición Under2 tuvo lugar en el marco del Global Climate Action Summit (GCAS) realizado en San Francisco, California, EE.UU, en septiembre de 2018.
[8] Por fuera del período de la investigación, cabe mencionar que a partir de la sanción de la Ley provincial N° 14.019 en enero de 2021, se creó una gobernanza climática provincial que a la fecha no se encuentra activa.
[9] Decreto N°449/2015
