El ingreso de Argentina al BRICS[1]

Por Mario Guerrero[2]

Comentarios sobre las membresías BRICS, lo bueno, lo malo y por qué no lo vimos venir.

¿Cuáles son los criterios para ser miembro del BRICS? ¿Cómo se identifica o diferencia un país con cualidades BRICS del resto de países emergentes? Lo cierto es que mi respuesta a esta pregunta siempre fue depende. Si lo vemos desde la perspectiva de Ji O’Neill, padre y creador del acrónimo en el año 2001, este identificó, en su primer informe y trabajo escrito para la Goldman Sachs, que los BRIC eran aquellos países que presentarían un destacadísimo desempeño económico de cara al 2050, consolidándose no sólo como el tractor económico que impulsaría a la economía mundial sino que también superaría en peso relativo la presencia que tiene el G7 dentro de la economía mundial. Sus predicciones efectivamente se dieron tal y como él lo pronosticó, con la particularidad de que ello aconteció en un lapso temporal muchísimo más corto del proyectado y que el BRIC llegó a declarar su independencia política en el año 2009.

En el año 2011, con la independencia vino el segundo depende: Sudáfrica, primera nueva incorporación de la institución . Para ese entonces, como bien lo destacara O’Neill había candidatos tales como Vietnam, Indonesia, México o incluso Nigeria los cuales tenían credenciales económicas más pertinentes a los fines de ser la nueva letra en el acrónimo. Sin embargo, la elegida por los fundadores fue Sudáfrica. Si bien el peso relativo que tiene dicho país en el continente africano no puede ser discutido, lo cierto es que sus características tanto económicas como poblacionales presentaban diferencias de escala bastante marcadas si se las comparaba con las de los cuatro miembros originarios: para 2011, el producto bruto interno de Sudáfrica solo suponía una decimosexta parte de la producción total de China, su tamaño poblacional representaba un cuarto de la brasilera y un tercio de la rusa, siendo que su crecimiento económico apenas superaba el 3 % anual, el cual se encontraba, para 2010, muy por detrás de las tasas chinas (10,6 %), brasileras (7,5 %) o indias (8,5 %). Entonces, ¿por qué Sudáfrica?

Lo cierto es que terminaron imperando factores políticos más que económicos en la incorporación de dicho país. En primer lugar, antecedentes como el IBSA sirvieron de plataforma de cooperación en la que países como India, Brasil y Sudáfrica pudieron ver con anterioridad los efectos de cooperar en relación con las problemáticas consideradas comunes y compartidas. En segundo lugar, Jacob Zuma, presidente sudafricano de ese entonces desplegó, en el año 2010, lo que ha sido hasta el momento la campaña de convencimiento más activa que se ha tenido en el BRICS ; todo ello con el objetivo de convencer a los cuatro países fundadores de que Sudáfrica era el país emergente que faltaba incorporar.

Esto último nos lleva a la tercera razón: a los fines de que el BRIC se constituyera efectivamente como una institución que representaba los intereses agregados de los países emergentes, los países fundadores entendían que a la institución le faltaba una pata africana y Sudáfrica contribuía claramente a ello. En suma, con la incorporación de Sudáfrica quedó demostrado que el BRICS ya nada tenía que ver con O’Neill o lo que es lo mismo, y parafraseando a la novela de Mary Shelley, el BRICS ya no le pertenecía al Prometeo de los emergentes.

Si bien con la incorporación de Sudáfrica se cerró por mucho tiempo la discusión sobre ampliar el acrónimo e incorporar nuevos socios plenos, lo cierto es que quedó abierta la posibilidad del tercer y cuarto depende: el BRICS plus y el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD). Más allá de que el BRICS plus no provee una membresía al BRICS como tal, lo cierto es que desde el año 2013 se constituyó en un tipo de reunión que le permitía, tanto a los países BRICS como a los invitados coyunturales, conversar sobre diversas agendas emergentes al tiempo que se fortalecía relaciones bilaterales y multilaterales entre ellos al tiempo que se sentían BRICS. En primera instancia comenzó siendo un proceso denominado outreach al que se invitaban a países de la región a la que pertenecía el país que tenía la presidencia pro tempore para pasar a constituirse, en el año 2017, en el principal foro en el que se reunían todas las organizaciones regionales emergentes como así también los países emergentes que se encontraban en ejercicio de alguna presidencia pro tempore de importancia (ej. Argentina en el año 2018 cuando era presidenta pro tempore del G20).

Tal vez la clave para interpretar la actual incorporación de miembros plenos se encuentre en el cuarto depende, siendo que fue en el NBD donde se incorporaron efectivamente por primera vez nuevos países al espacio BRICS. En el 2014, durante la firma de su Estatuto, el NBD había dejado establecida tanto la posibilidad de incorporar nuevos miembros como así también un mecanismo formal para hacerlo. De aquí que siempre estuviera latente dicha opción, opción la cual no se terminó de activar hasta el período 2018/2019 cuando ya se creía que el banco había logrado cumplir con su primer ciclo de desarrollo asociado este a lograr la consolidación y reconocimiento del banco como entidad financiera internacional sólida. En consecuencia, con la iniciación del segundo ciclo de desarrollo del banco, se estableció como necesaria la incorporación de nuevos accionistas al NBD, siendo que los únicos habilitados para serlo son aquellos países que forman parte de la Organización de Naciones Unidas (ONU). En consecuencia, y procurando siempre mantener el criterio de representación regional, a partir del año 2021 se dio comienzo a la incorporación de los primeros nuevos miembros extra BRICS: Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Bangladesh y Uruguay.

Hasta el año 2023, los depende tres y cuatro fueron las principales formas utilizadas por el BRICS a los fines de ampliar el área de influencia del BRICS sobre otros países emergentes. Esto nos lleva a preguntarnos respecto a por qué los países fundadores querrían contar con nuevos miembros. Para los países BRICS se torna vital continuar expresando sus propias demandas y salvaguardar colectivamente sus intereses comunes en la arena internacional. En este sentido:

Los países BRICS aspiran a seguir potenciando sus fortalezas económicas, factor central dado que fue este el que hizo que el acrónimo fuera pensado en una primera instancia.
Los países BRICS tienen intereses compartidos para abordar los desafíos encontrados en el proceso de globalización económica, principalmente producto de que como varios de ellos aún cuentan con sistemas económicos endebles, son, por ende, más vulnerables a la influencia y el impacto de las dinámicas de la economía mundial.
Los países BRICS tienen el deseo común de continuar mejorando su estatus internacional y avanzar en la gobernanza global por un camino más multipolar, deliberativo y representativo.

Para todo ello, es necesario fortalecer la legitimidad internacional que tiene actualmente la institución, principalmente de cara a los países desarrollados. Si bien el BRICS como institución y colectivo se ha expresado en varias oportunidades, y de manera sostenida, que su objetivo no es crear un nuevo orden internacional, ello no significa que los demás países del escenario internacional lo perciban en la misma manera. De aquí que adquiera para la institución un papel clave el no ser vista por los países desarrollados como una amenaza sino, más bien, como actores que buscan negociar y jugar según las reglas de la gobernanza global actual.

En lo que a los países emergentes respecta, es clave para la legitimidad de la institución el hecho de que esta no sea comprendida por sus pares como una élite de países emergentes que sugiera una división y jerarquía entre ellos. En consecuencia, para el BRICS es central aumentar el peso de las demandas colectivas dado que la incorporación de nuevos miembros surge como una estrategia atractiva en este sentido. Además, tanto el sello BRICS como el mostrarse abiertos a todos los países emergentes, pueden ser utilizados para legitimar proyectos, públicos y/o privados, en otros países en vías de desarrollo, mitigando así las críticas que generan tales iniciativas; acciones las cuales son tildadas normalmente como neocoloniales.

En lo que respecta a los demás países emergentes, ¿por qué querrían ser parte del BRICS? En esencia, las razones pueden identificarse en torno a lo que he dado a llamar como capabilities simbólicas e institucionales. Desde el punto de vista de las primeras, se debe reconocer la fuerza del símbolo BRICS como un instrumento a utilizar por parte de sus miembros en la consecución de sus objetivos en el ámbito internacional. Como tal, el BRICS representa al fenómeno de mayor dinamismo entre los países emergentes, especialmente si se lo considera en relación con experiencias similares encabezadas con anterioridad por potencias del Norte Global. Para la dirigencia política de los miembros, la etiqueta BRICS ofrece la posibilidad de fortalecer el estatus de cada país como una potencia dinámica y emergente con un papel creciente en los asuntos globales; al tiempo que proporciona legitimidad y autoridad adicionales de cara a la política internacional actual. En este sentido, ser miembro del BRICS implica un grado considerable de reconocimiento internacional, por lo menos entre los emergentes, en parte proporcionado internamente por todos los miembros, pero también por otros actores internacionales tales como bancos internacionales, financieras, países desarrollados u organizaciones internacionales.

En lo que a capabilities institucionales se refiere, el BRICS se ha mostrado como un mecanismo cooperativo. En este sentido, el BRICS se presenta como una fuerza relevante para impulsar reformas en la gobernanza mundial y, así, representar los intereses de los países en desarrollo. Para sus miembros, el mecanismo cooperativo BRICS proporciona no solo una plataforma para la cooperación económica y comercial entre los mercados emergentes, sino también un escenario en el que los países en desarrollo hablan con una misma voz, mejorando con ello su voz (colectiva e individual) en la gobernanza global. El fortalecimiento y desarrollo del BRICS como un mecanismo cooperativo significa que los miembros ya no buscan ser espectadores en la gobernanza global sino que, más bien, buscan convertirse en participantes activos y constructores de nuevas reglas internacionales.

Con todo, siempre he considerado que el ingreso de Argentina al BRICS era un hecho poco probable de acontecer. Desde una perspectiva que considere a los países fundadores del BRICS, y más allá del principio de acuerdo mencionado anteriormente respecto a la necesidad de ampliar el BRICS para poder así aumentar la legitimidad internacional de la institución, dicho escepticismo estaba alimentado por el hecho de que los mismos han tenido, históricamente, diferencias a la hora de definir la ampliación de la institución hacia nuevos miembros plenos. Si bien los países han sido capaces de utilizar la plataforma a los fines de limar o controlar las asperezas existentes entre sus miembros (particularmente, China e India), lo cierto es que hacia el interior de la institución siempre sus miembros han procurado mantener un equilibrio de poder que los mantenga en igualdad de posiciones a la hora de tener que tomar decisiones colectivas . De esta manera, la incorporación de nuevos miembros plenos era percibida intra-BRICS como una potencial instancia en la que se podía inclinar la balanza hacia uno u otro de los miembros, generando, así, asimetrías que podían romper con la paridad de poder pretendida desde un comienzo. De aquí que resulte curioso el hecho de que en la cumbre de Johannesburgo se afirme que los países miembros llegaron a un acuerdo respecto a “los principios rectores, estándares, criterios y procedimientos del proceso de expansión de los BRICS” (BRICS, 2023, pto. 90), pero que en ningún lugar se explicitan. Esto da cuenta de que, aún, hay procesos de negociación que todavía siguen abiertos.

Lo que se puede deducir, a la luz de las experiencias mencionadas anteriormente, es que existen factores políticos fácticos y materiales, más que institucionales del BRICS, que nada tienen que ver con los criterios económicos originales y que podrían ser susceptibles de explicar la actual incorporación de miembros. Al observar los países incorporados, tanto al NBD como plenos, podemos observar que:

Existe un principio de representación e incorporación de países pertenecientes a los tres continentes.
Existen coincidencias ideológicas o alineamientos históricos y anteriores entre los nuevos miembros y determinados países fundadores.
Todos los nuevos miembros tienen al menos dos de los países fundadores del BRICS como sus principales socios comerciales.
Se observa un sostenimiento en los procesos de negociaciones entre el BRICS y algunos miembros plenos, siendo que varios de ellos pasaron a ser plenos a pesar de que ya eran accionistas del NBD o ya habían sido invitados a formar parte.
Relevancia estratégica de varios de los nuevos miembros plenos, principalmente dentro del rubro energético y petrolero.

En conjunto, estos criterios permiten inferir en cierta medida quiénes son los países que esponsorearon cada candidatura como así también el por qué no fueron considerados otros candidatos.

Ahora bien, desde el punto de vista de la Argentina, mi escepticismo se veía asociado al hecho de que el ser incorporado como miembro pleno no era un objetivo directo de la política exterior de la actual administración. Si bien Argentina ya había sido invitada a diversas cumbres, en ninguna de ellas lo hizo a nombre propio sino más bien por pertenecer a alguna organización (ej. 2014, como parte de UNASUR) o por estar ejerciendo alguna presidencia pro tempore (ej. 2018, G2O y Mercosur). Lo cierto es que las conversaciones con el BRICS se vieron aceleradas en el último tiempo por causa de la búsqueda por parte de la Argentina de alcanzar mayores niveles de financiamiento extranjera, situación la cual ha contado en el último tiempo con el apoyo del presidente Lula Da Silva luego de su vuelta a Planalto. De aquí en el reciente viaje realizado por el ministro de economía, Sergio Massa, el mismo se encontrará con el ofrecimiento de incorporarse al NBD como una potencial forma de adquirir el financiamiento a las importaciones brasileras que venía buscando, infructuosamente, a partir de financiamiento brasilero desde hacía tiempo. En consecuencia, su incorporación se explica más por la combinación de dichas circunstancias más que por la búsqueda deliberada del país por ser miembro.

Sea cual fuera el caso, lo cierto es que Argentina ha sido invitada a formar parte del BRICS a partir del 1 de enero del año 2024. Si bien su incorporación se presenta como una nueva oportunidad para el desarrollo de dinámicas comerciales y de inversión que ya vienen teniendo lugar entre nuestro país y varios de los países fundadores, lo cierto es que esta nueva membresía deja abiertas una serie de preguntas. A partir del 10 de diciembre, ¿qué va a hacer el nuevo gobierno? ¿Sergio Massa seguiría por el mismo camino transitado hasta el momento? Patricia Bullrich, ¿realmente rompería con una institución la cual tiene por socios fundadores a los dos principales socios comerciales del país o seguirá en la misma línea de conversación y trabajo que mantuvo el expresidente Mauricio Macri durante su mandato? Javier Milei, ¿realmente seguirá sosteniendo su discurso programático de romper con un socio comercial como China o demostrará un comportamiento cooperativo como el demostrado por Bolsonaro para con el BRICS? O, lo que parece estar siendo hasta el momento el mayor desafío para nuestro país, ¿cómo manejará Argentina el hecho de tener que compartir una institución con un país como Irán, en donde autoridades de dicho país tienen pedido de captura ante la INTERPOL por causa de los atentados terroristas de los años 1992 y 1994? Preguntas para las cuales, si bien, difícilmente tengamos respuesta en el actual contexto electoral y de fuerte polarización político-social interna, sin duda marcaran la agenda de discusión de la política exterior argentina que se viene.

Referencias bibliográficas

BRICS (2023) Declaración final de la XV Cumbre del BRICS, Johannesburgo, 23 de agosto del 2023.

Guerrero, M. (2022a) Historia y lecciones del BRICS. Países emergentes e instituciones internacionales. Mendoza: EDIUNC.

Guerrero, M. (2022b) A neoinstitutionalist proposal to study the BRICS. Contexto Internacional, 44 (2), pp. 1-24.

O’Neill, J. (2012). SA’s BRICS score not all doom and gloom – 30 marzo 2012. Mail Guardian, https://mg.co.za/article/2012-03-30-sas-bric-score-not-all-doom-and-gloom/.

[1] Publicado en Opiniones IRI el 29/8/2023. Obtenido de: https://www.iri.edu.ar/index.php/2023/08/29/el-ingreso-de-argentina-al-brics/

[2] Profesor de la Universidad Nacional de Cuyo
Becario doctoral del CONICET-Universidad Nacional de San Luis. Académico invitado por el Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP)