*  Las divergencias de la Política Exterior Brasileña (PEB)

Por Samanta Solari

Según Santos (2015) los principios clásicos de la política exterior brasileña (PEB) se encuentran fijados por el Barón de Río Branco, desde principios del siglo XX, y se podrían resumir en una apuesta por la resolución pacífica y arbitrada de los conflictos, el establecimiento de relaciones de buena vecindad con los demás estados de la región, la salvaguarda del territorio brasileño y la no injerencia en los asuntos internos de otros estados. Así, los dos ejes neurálgicos de la política exterior serían un alcance universalista y una búsqueda de mayor autonomía.

Para el desenvolvimiento de la PEB existe un organismo altamente profesionalizado que permite proyectar una imagen de continuidad en la arena internacional, con una “supuesta” independencia de los diferentes gobiernos que ocupen el Planalto, se trata del Ministerio de Asuntos Exteriores, también conocido como Itamaraty.

Dentro del núcleo de Itamaraty conviven una versión más liberal e internacionalista y otra más nacional-desarrollista (Santos, 2015). Con estos lineamientos, el presente trabajo trata de evidenciar las divergencias de la PEB, durante los años 1995-2022, teniendo en consideración las diversas orientaciones políticas de sus mandatarios, las cuales fueron causantes de los desajustes ocasionados, como así también fueron ejerciendo poder en las decisiones tomadas en Itamaraty, por más que se considere un organismo independiente en su accionar.

Cabe mencionar para el desarrollo del presente que la constitución del Mercosur, en 1991, entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, renunció en sus orígenes a dotarse de una amplia institucionalización y prefirió apostar a una suerte de interpresidencialismo^[1], que dio aún más relevancia a los específicos diseños de política exterior de los gobiernos. De forma sintética, Santos (2015) afirma que una primera fase eminentemente comercial y de creciente interdependencia económica (1991-1997) generó grandes expectativas en este proyecto de integración regional.

Gobierno de Fernando Henrique Cardoso: 1995-1999/1999-2003

Cardoso asumió la presidencia con la intención de revitalizar la agenda Brasil. Bandeira (2005) señala que a lo largo de sus dos mandatos trató de sujetar los objetivos de Brasil a los intereses de los Estados Unidos, es decir, al nuevo orden internacional unipolar, para facilitar su inserción armoniosa en el proceso de globalización económica y permitirle obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU.

Actis (2014) menciona que durante el mandato de Cardoso, se caracterizó por una “autonomía por la participación”. Se refiere a que creía que con la adhesión a los regímenes internacionales, inclusive los de carácter liberal, no iba conllevar una pérdida en la capacidad de gestión del Estado, todo lo contrario, mantenía que se podía influenciar a la propia formulación de las reglas en el sistema internacional.

Sin embargo, la adopción de políticas económicas neoliberales, como consecuencia de la renegociación de la deuda externa y las condicionalidades establecidas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, tales como la reducción del estado a través de la privatización, desregulación y reforma institucional, así como el mantenimiento de un régimen de tipos de cambio fijos o semifijos, generalmente sobrevaluados, fueron incrementado enormemente la vulnerabilidad externa de Brasil, especialmente a partir de 1999.

La privatización, o mejor dicho, extranjerización de empresas estatales, sectores de telefonía, electricidad y otros; con la entrega de su control al capital extranjero, fue uno de los aspectos a enfatizar de las políticas neoliberales. Debido a esto, las empresas comenzaron a presionar la balanza de pagos, agravando el desequilibrio, con el traslado de utilidades a su sede en el exterior. Se evidenció un déficit comercial acumulado entre 1995 y 1999 de alrededor de US$ 24,9 mil millones, luego de años consecutivos de balance positivo, Brasil se enfrentaba a la necesidad de tener recaudando, anualmente, cerca de US$ 40/50 mil millones, en el mercado internacional, para atender compromisos con pago de intereses y transferencia de utilidades, fletes y regalías (Bandeira, 2005).

Durante este período, en el 98, Cardoso adhirió al Tratado de No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP), al Régimen de Control de Tecnología de Misiles (RCTM) y otros tratados asimétricos y discriminatorios, como la Organización Mundial de Comercio.

A pesar del fuerte apoyo dado a Brasil, directamente por el presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, cuando se produjo la crisis financiera de 1999, el proyecto ALCA^[2] continuó como el más sensible de los desacuerdos entre Brasil y los EE.UU; en la medida en que las condiciones económicas, políticas y los objetivos estratégicos de los dos países se contradecían, amparados por el conflicto de intereses comerciales.

Cardoso, tras la aprobación de la Autoridad de Promoción Comercial (TPA), por la Cámara de Representantes, a finales de 2001, afirmó que no habría ALCA si las condiciones no cambiaban, y que sólo sería aceptado dependiendo de los intereses de Brasil (Bandeira, 2005)

El ALCA, en realidad, no le convenía a Brasil, en varios aspectos. Debido a que se demostró que Estados Unidos, México y Canadá serían los países más beneficiados con su formación, ya que su comercio se concentraría en empresas multinacionales que la mayoría de las veces han distorsionado los precios, para transferir beneficios o pérdidas de un país a otro. Como así también, se aumentarían las importaciones de Brasil y, por otro lado, inhibirá sus exportaciones para los países latinoamericanos. Además de ahuyentar la inversión extranjera, promover la “desindustrialización y desnacionalización” de la economía, provocando un aumento del desempleo y la demanda de dólares. El área de libre comercio provocaría la destrucción, en buena parte, del parque industrial brasilero, en los que predominaba EE.UU.

Por otro lado, Bandeira (2005) manifiesta que Cardoso, prohibió el uso de su territorio para cualquier operación militar en Colombia, por ser contrario a los principios de no intervención y libre determinación, que tradicionalmente guió su política exterior. Y siguió sin aceptar que, bajo pretexto estratégico-militar o antidrogas, Estados Unidos extienda sus instalaciones militares a la Amazonía brasileña, cuya defensa siempre ha preocupado Fuerzas Armadas Brasileñas, que pasó a implementar la “estrategia de resistencia”, como hipótesis de guerra contra una potencia tecnológicamente superior.

En el 2000, Brasil organiza el Primer Encuentro de Presidentes de América del Sur en Brasilia. Fue el hito destacado que lanzó un proceso de integración y cooperación de múltiples ejes que integran a los doce países independientes de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela.^[3]

Un resultado concreto de esta reunión, fue la creación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), con el propósito de “impulsar la integración y modernización de la infraestructura física bajo una concepción regional del espacio suramericano” (IIRSA, 2023).

En el 2001, ante la caída de las torres gemelas, EEUU pide colaboración en materia militar a Brasil. En una primera instancia Brasil acepta colaborar, pero luego refuta su colaboración. Bush amparándose en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), quería que el país sudamericano participe en la guerra que pretendía declarar. Sin embargo, Brasil manifestó que EEUU no había sido atacado por ningún Estado Nación, si bien podía considerarse una acción bélica, no prevista en las reglas internacionales de la guerra, precedia de un enemigo difuso, disperso, que recurrió al terrorismo, incluso acosta del suicidio, porque no disponía de otras armas o misiles para atacar a Estados Unidos (Bandeira, 2005).

Gobierno de Lula da Silva: 2003-2007/2007-2011

Lula transformó a Brasil en un global player, y ejerció su soft power proyectando una imagen de país pacífico, respetuoso del derecho internacional, democracia multicultural y sensible a los problemas de desarrollo del tercer mundo. Brasil fue adquiriendo una importancia creciente la cooperación Sur-Sur, por ejemplo con países africanos lusófonos o desarrollando nuevas iniciativas como el foro IBSA^[4] (Santos, 2015). Hizo emerger una nación con un potencial económico y con un desarrollo social nunca visto en la historia del país.

Lula inició su mandato con una profunda devaluación de la moneda brasileña y un agravamiento de la crisis regional, con especial énfasis en el caso argentino. Desde el año 2003 y de la mano de nuevos proyectos políticos que compartían la visión de que la inserción internacional de los países sudamericanos pasaba necesariamente por actuar de manera conjunta, el Mercosur ampliaba sus ámbitos de actuación (desde lo educacional hasta lo social, pasando por el FOCEM). Al mismo tiempo que servía como trampolín para la creciente política exterior que comenzaba a ser desplegada por el gobierno de Lula. En este sentido, Santos (2015) manifiesta que el consenso que se generó entre Buenos Aires y Brasilia, constituía el eje central de la PEB para adquirir un mayor reconocimiento internacional y para frenar iniciativas que se percibían como perjudiciales, tales como el ALCA^[5]. Este último finalmente fue desechado en 2005, en virtud de esta posición común del Mercosur.

Actis (2014) manifiesta que desde el 2003 Brasil tuvo una “autonomía por la diversificación”, debido a la diversificación de las relaciones exteriores, acompañada por una estrategia de “unidad colectiva” y el “equilibrio blando o soft balancing”. La autonomía por diversificación, adhesión a las normas y principios internacionales estuvo dada por la alianza Sur-Sur y coaliciones con aliados no tradicionales, dado que de ello se redujo la asimetría con el tradicional mundo desarrollado.

Evidencia de ello fue su apuesta por tener un rol activo en los BRICS^[6],

el bloque geoestratégico que ejemplificaba un intento de multipolaridad frente a la supuesta hegemonía estadounidense que derivó del fin de la Guerra Fría. Así, Brasil, Rusia, India y China, aun siendo muy dispares (democracias junto a autocracias, emergentes frente a reemergentes, potencias nucleares y potencias pacíficas, etc.) comparten el hecho de ser grandes potencias regionales –e incluso globales, según cómo sea interpretado por su gran tamaño geográfico y económico, y por su creciente cuestionamiento del orden mundial imperante tras el fin de la Guerra Fría. (Santos, 2015:6)

También, durante su mandato, Lula ejerció resistencia a aceptar acuerdos incompatibles con sus intereses nacionales, sobre todo con EE.UU en temas relacionados con Venezuela, Irak y en la ONU. Esta resistencia llevó a Brasil y Estados Unidos a fricciones, con profundas repercusiones, en las negociaciones, durante la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en 2003. Brasil coordinó la formación de un bloque llamado G-21, liderando, dentro de la OMC, a los países emergentes como India, China, México, Sudáfrica e Indonesia, que no estaban dispuestos a seguir adelante con la agenda, que interesaba a las potencias industriales, después de haber reducido ya los aranceles sobre los bienes manufacturados y adoptó normas sobre patentes sin que se le concediera nada sobre la liberalización del comercio agrícola (Bandeira, 2005).

Algunos autores llamaron a la coordinación de la formación del G-21 (o G-plus, como Lula prefería llamarlo) “una obra de genio en la ingeniería política”. Estos países en desarrollo como China, India, Sudáfrica, Argentina, México, Chile, prácticamente toda América Latina, Tailandia, Filipinas, Pakistán, Egipto y otros, representaban más del 55% de la población mundial, casi el 69% de la producción agrícola y la mayoría de los pobres de todos los continentes. Este grupo ya no aceptaría una excepción para la agricultura a petición de EE.UU, como se estableció en el GATT a principios de la década de 1950. Es decir, ya no permitirían que a Estados Unidos, Francia, Alemania, Japón y otras potencias industriales, se les otorgaran subsidios anuales por valor de más de US $300 millones y exportarlos fuera de las normas del mercado (Bandeira, 2005).

El autor señala que, el gobierno de Lula apostó a la integración regional, evidencia de ello fue la visita en 2003 a La Habana, donde firmó con Fidel Castro 12 instrumentos de cooperación en materia financiera, turismo, salud, agricultura, pesca, medio ambiente, educación, siderurgia, y otros acuerdos comerciales, por importe de US$ 200 millones, una parte con financiamiento aprobado por el Banco Nacional de Fomento Económica y Social (BNDES), otra con recursos privados de empresas brasileñas, como el Grupo Brasilinvest y la constructora Casa Forma, con la intención de construir cuatro resorts en Cuba.

Continuando con esta línea de cooperación, a fin de ese mismo año, acompañado por el Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, Eduardo Duhalde, visitó cinco países árabes: Emiratos Árabes Unidos (EAU), Siria, Líbano, Egipto y Libia. Y, mostrando una vez más la intención de consolidar la integración con Argentina, en el Mercosur, visitó la India el 26 de enero de 2004 (Bandeira,2005).

La estrategia de política exterior del gobierno de Lula da Silva consistió en construir, principalmente, estrechos lazos de cooperación política y económica entre Brasil y Argentina, apuntando a forjar, en el mediano plazo, un polo de poder en América del Sur y buscar, al mismo tiempo, establecer una alianza, tanto económica y comercial como política, con la India y Sudáfrica, líderes de países en desarrollo, que articularon la G-21 para evitar que las potencias industriales siguieran aprovechándose. Este bloque de los países en desarrollo, posteriormente deberían incluir a China y Rusia, países con los que Brasil también pretendía profundizar las relaciones comerciales y políticas con el fin de conquistar nuevos mercados y diversificar sus exportaciones. No se trataba de hostilidad o desafiar a Estados Unidos, sino cambiar la geografía de la negociación comercial (Bandeira, 2005).

La problemática del Uranio enriquecido para Estados Unidos

Bandeira (2005) señala a qué principios del primer semestre de 2004, Estados Unidos intensificó la presión para que Brasil se adhiriera a un Protocolo Adicional al acuerdo de salvaguardias del TNP, que otorga a los inspectores del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) mayor autoridad para realizar controles intrusivos en su programa nuclear.

Según el autor, este Protocolo Adicional, que estuvo en negociación desde 1992, sería voluntario, pero el OIEA pretendía hacerlo obligatorio e ir más allá de la práctica regular. En este marco, exigió que Brasil suspenda todos los programas de enriquecimiento o reprocesamiento que ya habían comenzado, y lo obligaba a permitir tantas inspecciones como se arbitre, no solo en las instalaciones y armas nucleares, si no también en cualquier parte del territorio considerada sospechosa (que incluía residencias particulares, si así lo decidiera).

De acuerdo con la doctrina de George W. Bush, anunciada en 11 de febrero de 2004, los países que hasta entonces no producían uranio enriquecido no estarían autorizados para hacerlo. Sin embargo, Brasil se vería afectado y perjudicado con la adhesión al Protocolo Adicional, ya que fue, entre los signatarios del TNP^[7], el único país con una industria nuclear capaz de producir uranio enriquecido.

La resistencia de Brasil a las inspecciones intrusivas previstas por el OIEA generó intriga por parte del organismo, y a través de los medios de comunicación, sembró sospecha a nivel internacional de que el país tenía la intención de fabricar armas nucleares. El Washington Post publicó un artículo, en donde manifestaba que la actitud de Brasil, al no permitir el ingreso de los inspectores del OIEA a examinar las instalaciones nucleares de Resende, era de temer debido a que se estaba produciendo un desarrollo silencioso y legal de tecnología sofisticada para la producción de energía nuclear, que podrían convertirse en armas atómicas.^[8]

Detrás de esta campaña contra la actitud del gobierno de Lula da Silva había ciertamente tanto interés económico, como político y militar-estratégico. Brasil, con la sexta mayor reserva mundial de uranio y tecnología propia, comercialmente competitiva, demostró que podía alcanzar la autonomía en la producción de combustible nuclear, fuente de energía de suma importancia, dada la perspectiva de agotamiento de las reservas mundiales petroleras, en la primera mitad del siglo XXI (Bandeira, 2005).

En el 2004, continuaron aumentando las tensiones con EE.UU, cuando Bush instituyó US-VISIT (Tecnología indicadora del estado de los visitantes e inmigrantes de los Estados Unidos), el programa estableció control total del ingreso de visitantes, a través de fotografías y sistemas computarizados reconocimiento facial y digital, en los 115 puertos marítimos y aeropuertos de los Estados Unidos, de todos los extranjeros provenientes de países que necesitaban Visa para entrar a los Estados Unidos. La medida incluyó a Brasil, pero exceptuaba a 27 países, en su mayoría europeos. En consecuencia, Brasil otorgó una medida cautelar, determinó que Policía Federal imponga a turistas estadounidenses, el mismo trato al que serían sometidos los brasileños que viajaban a los Estados Unidos. Argumentando que si los americanos pueden asumir que todo extranjero es un terrorista, también Brasil está autorizado a hacer lo mismo. Para la determinación de la medida Brasil se amparó en el principio de reciprocidad, fundamentando que las relaciones entre los Estados no se deben de llevar a cabo de manera desigual, especialmente cuando se trata de la dignidad de la persona humana y para la protección y garantía de los derechos humanos (Bandeira, 2005).

A modo síntesis y en concordancia con Sanchez (2019) se puede inferir que durante los mandatos de Lula, la sociedad brasileña por primera vez vió a su patria convertirse en una potencia mundial con espacio, prestigio y admiración en el escenario global, debido a la combinación de políticas de inclusión social que lograron sacar a millones de la pobreza extrema. El mandatario durante su gobierno multiplicó el acceso a derechos fundamentales, históricamente negados, y generó una distribución de la riqueza sin precedentes en el continente. Como así también hizo valer su posición estratégica en un nuevo escenario mundial, sin repetir la histórica subordinación a los intereses intervencionistas norteamericanos, y amplió el horizonte del multilateralismo, apoyando un proceso de integración latinoamericano.

Gobierno de Dilma Rousseff: 2011-2015/2015-2016

El gobierno de Dilma, al inicio,

“mantuvo las líneas de política exterior de Lula y su canciller Amorim, en las que se priorizaban al Mercosur y la relación con Argentina como base para “estabilizar” la región sudamericana, al mismo tiempo que se usaba Unasur como trampolín para proyectarse en el mundo como un actor benévolo de la mano de la cooperación Sur-Sur y como un defensor de la multipolaridad a través de los BRICS; esto es, una inserción internacional marcada por una amplia diversificación de las relaciones” (Santos, 2015:6).

Muchos autores señalan que, durante sus mandatos, el grado de intensidad de su gestión se redujo, por un lado se evidenciaban las crecientes debilidades internas, debido a las protestas sociales de las clases medias e “indignados”. Por otro lado, hubo numerosos casos de corrupción: durante la Copa Confederaciones de fútbol (mediados de 2013), el escándalo de Petrobras que tuvo lugar desde 2014, la crisis económica de la mano del fin del ciclo de los precios altos de las commodities y la menor pujanza económica de China, principal importador de materias primas sudamericanas.

Santos (2015) señala que ante este adverso escenario doméstico e internacional, la política exterior brasileña, se redujo en su intensidad y despliegue. Hubo importantes reducciones presupuestarias como corroboró el cierre de muchas de las delegaciones diplomáticas que fueron abiertas en el continente africano durante el período de Lula, sumado al especial desinterés de Dilma por los viajes internacionales y la diplomacia presidencial. Ella prefirió centrarse en las tareas más propias de gestión, tales como el descontento social, corrupción, estancamiento económico, entre otros.

Asimismo el autor expresa que por todo ello, la política exterior de Dilma ha ido ligeramente girando hacia dos lógicas prioritarias: (i) resignación de las aspiraciones globales de Brasil , debido a que sus problemáticas internas quedaron por encima de sus consideraciones globales y (ii) pragmatismo económico, debido a que el foco de la política exterior estaba en la apertura de oportunidades comerciales y en la atracción de inversión.

El movimiento “hacia afuera” que manifiesta Sanchez (2019) fue el reflejo de las lógicas señaladas por Santos (2015). Este movimiento coincidió con un severo momento de crisis política y económica en Brasil. La búsqueda de legitimidad política y ganancias económicas explica el renovado interés internacional tras años de achicamiento diplomático-comercial. Hasta ese momento el gobierno brasilero había sido pragmático y resignado a lo internacional. Por lo que surgió la necesidad de ampliar los mercados brasileño, por lo que Itamaraty se vio forzado a redirigir sus prioridades a una lógica pragmática deudora de intereses y necesidades económico-comerciales (atraer inversiones, facilitar comercio, abrir nuevos mercados,…), por encima de otras consideraciones más geoestratégicas o aspiraciones globales.

“Durante el mandato de Rouseff sucedieron diversas irregularidades en el ámbito fiscal y económico. Fue acusada de alterar los presupuestos mediante tres decretos no autorizados por el parlamento brasileño y de usar préstamos de bancos públicos para ocultar un déficit en el presupuesto, cubriendo gastos en programas sociales” (Nota, 2016).

La autora manifiesta que el proceso de destitución de Rousseff se vió influenciado por el famoso caso “Lava Jato”, el cual fue investigado por presunto lavado de dinero en una red de lavaderos de autos. Una de las acusaciones contra Dilma fue por presuntos sobornos a la petrolera Petrobras, sumado a la malversación de fondos públicos en 2014, en el marco de la campaña presidencial para su reelección. La causa que encabezó este impeachment tuvo que ver con lo que se conoce como “pedaladas fiscales” o violación de normas fiscales. Se hablaba de un encubrimiento del déficit presupuestario.

“Finalmente, el 31 de agosto del año 2016 la Cámara de Senadores dio el dictamen final. Dilma Rousseff fue destituida de su cargo con 61 votos a favor y 20 en contra. Durante el proceso del juicio fue planteada la idea de inhabilitar a la ex mandataria por un periodo de ocho años para volver a ocupar funciones públicas, aún así no pudo concretarse por falta de votos a favor.” (Nota, 2016)

Luego de que el proceso de juicio político fue finalizado, inmediatamente Dilma deja su cargo para ser ocupado por su ex vicepresidente, Michel Temer.

Gobierno de Michel Temer: 2016-2018

El período Temer ha estado marcado por una constante incertidumbre que impregnó a toda la sociedad en relación a la solución de la situación de crisis económica y política que se arrastraba desde 2014. Brasil tenía un gobierno que se mantuvo debido a la ausencia de alternativas políticas viables, con solo un 4% de aprobación por parte de la población y un 79% de desaprobación según una encuesta de evaluación gubernamental realizada en el mes de junio de ese año (Passini, 2018).

El gobierno de Temer había prometido estabilizar la crisis económica y retomar el crecimiento, argumentando que para ello sería necesario realizar importantes reformas, como las laborales y de seguridad social, para devolverle la credibilidad al país. A pesar de la aprobación de la reforma laboral en julio de 2017, el gobierno no contó con las condiciones políticas para realizar negociaciones en el tema de la seguridad social, tanto por la falta de interés, por parte del legislativo de avanzar en esta discusión en medio de un año electoral, sino también por la fuerte impopularidad del gobierno, constantemente denunciado por prácticas corruptas (Passini, 2018).

En agosto de 2017, Mercosur decidió aplicar el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en relación con Venezuela, suspendiendo al país de sus obligaciones como Estado parte del bloque hasta que se reestableciera el orden democrático y, en el mismo mes, el Grupo de Lima fue creado, con el objetivo de generar presión colectiva en torno a la conducta política del gobierno de Nicolás Maduro para el restablecimiento de las condiciones democráticas y el respeto a los derechos humanos. El ápice de este cambio se produjo en abril de 2018 con el anuncio por parte de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú de su decisión de no participar, por tiempo indefinido, en las instancias de Unasur. El motivo alegado fue la falta de consenso y la consecuente parálisis decisional producto de las divisiones entre los países, principalmente en relación a Venezuela, y sumado que desde principios de 2017, en la Unasur no se ocupaba el cargo de secretario general (Bandeira, 2005).

La PEB del gobierno de Temer tuvo como principal objetivo buscar su legitimidad diferenciándose del gobierno anterior, ya que nació de un proceso de juicio político, que profundizó las divisiones en importantes sectores de la sociedad brasileña y, en cierta medida, dejó al país bajo sospecha por parte de la comunidad internacional. Para ello, favoreció la rearticulación con Argentina, endureció su posición frente al gobierno de Maduro en Venezuela, buscó priorizar los aspectos comerciales del Mercosur, acercándose a la Alianza del Pacífico y enfatizando la necesidad de concluir negociaciones con la Unión Europea, restó importancia a la Unasur, puso más énfasis en las llamadas alianzas tradicionales (EE.UU., países de Europa Occidental y Japón), solicitó la pertenencia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y continuó los compromisos anteriormente asumidos, como el establecimiento de alianzas con países emergentes y los BRICS (Passini, 2018).

Parte de esa estrategia contaba con la reactivación de la economía brasileña y la estabilización político- institucional. Se evidenció una pérdida de confianza en el orden internacional, pero mantuvo una actividad importante, en el sentido de operar las líneas ya trazadas. Los cambios más significativos en la orientación de la política exterior se dieron en el nivel regional, principalmente en relación con el desmantelamiento de lo que se conoció como los “círculos concéntricos” de la integración latinoamericana (Mercosur, UNASUR y CELAC). En ese sentido, coincidiendo con Passini (2018), fue visible que Unasur fue desacreditada y Mercosur fue reemplazado como eje de la relación del país con sus vecinos. Esta reorientación fue posible no solo porque así lo deseó el gobierno, sino también porque la situación de gran inestabilidad interna en Venezuela favoreció los argumentos del conjunto de países que habían cambiado su orientación política con el fin de la llamada “ola rosa” y el ascenso de gobiernos perfilados más a la derecha.

En cuanto al Mercosur, la suspensión de Venezuela y su consecuente pérdida del derecho a participar en el sistema de toma de decisiones, permitió a Brasil mayor libertad para impulsar la estrategia de reactivar el carácter comercial del bloque. Fue así que se produjo un fuerte intento de concluir las negociaciones del tratado de libre comercio Mercosur-Unión Europea, pero encontró dificultades para lograr consensos por parte de los europeos.

También hubo un acercamiento entre Mercosur y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la negociación de un acuerdo de servicios con Colombia. Cabe señalar que el 1 de septiembre de 2017 entró en vigencia el tratado de libre comercio entre Mercosur y Egipto, cuyas negociaciones habían iniciado durante el gobierno de Lula y durante el gobierno de Temer, abrieron nuevos frentes de negociación. Por otro lado, hubo un acercamiento con la Alianza del Pacífico y, en particular con Chile, para avanzar en las negociaciones para un tratado de libre comercio con Brasil.

En el ámbito extrarregional, Brasil se mantuvo con la intención de favorecer las alianzas tradicionales, sin embargo, el recrudecimiento de la guerra comercial entre Estados Unidos y China terminó por tornarse difícil, principalmente en relación a los Estados Unidos, ya que gran parte del esfuerzo diplomático brasileño fue contener los efectos negativos sobre sectores exportadores importantes para la economía brasileña, especialmente el acero y el aluminio. A pesar de esta preocupación en la agenda bilateral, se iniciaron negociaciones sobre cooperación espacial con los norteamericanos, en relación a posibles usos de la base de lanzamiento de cohetes de la Fuerza Aérea Brasileña en Alcântara, Estado de Maranhão.

En el 2018, hubo una intervención federal en Río de Janeiro, con el objetivo de restablecer las condiciones de seguridad pública en el Estado. Era la primera vez que se utilizaba este dispositivo, creado en la Constitución de 1988. Cuestionada desde el principio y con resultados hasta ahora dudosos, la intervención dejó clara la intención del gobierno de ganar algo de protagonismo en este año de elecciones y frenó la tendencia de desgaste político, ya que una de las consecuencias inmediatas de la aplicación de esta decisión es que no se permite, mientras se produce la intervención federal, realizar reformas a la Constitución, lo que hace inviable cualquier intento de reforma (Passini, 2018).

Passini (2018) menciona que en muy poco tiempo, se hizo evidente la fragilidad de esta estrategia política. En marzo, al inicio de la intervención federal, se produjo el asesinato de Marielle Franco^[9], concejala de la ciudad de Río de Janeiro, conocida por su postura en defensa de derechos humanos y sus denuncias de abusos por parte de las autoridades policiales. Además ella poseía una posición crítica hacia la intervención. Este crimen terminó con una intensa repercusión nacional e internacional, dañando aún más la imagen del gobierno ante la población y del país ante la comunidad internacional. Hasta el momento, las investigaciones sobre la autoría del crimen no han concluido, lo que reforzó el sentimiento de desconfianza en relación a la efectividad de la política.

Este contexto de incertidumbre se vio agravado por la condena en segunda instancia y encarcelamiento del expresidente Lula da Silva a principios de abril. El proceso dividió opiniones no solo en la sociedad, sino que también expuso inconsistencias en el poder judicial brasileño. Por este motivo las relaciones con los países de europa occidental se mostraron con un clima de desconfianza, cuando los ex líderes firmaron un Manifiesto cuestionando los principios de la democracia en Brasil, debido a la pronta detención del exmandatario, y solicitaban que se le dé la oportunidad, a Lula, de participar en las elecciones (Passini, 2018).

Vidigal (2019) señala que durante el gobierno de Temer hubo un estancamiento económico con una profunda recesión con la quiebra generalizada de numerosas empresas y gobiernos estatales y municipales, sumado a una crisis social con 12,5 millones de desempleados.

A modo de reflexión se puede manifestar que en este periodo hubo una tendencia a profundizar la recesión provocada por el neoliberalismo, lo que permite rastrear la conexión causal entre estancamiento, crisis social, conflictos sociales y erosión de la democracia que fueron en aumento debido a la incapacidad del gobierno para ofrecer respuestas a la crisis económica y social que acarreaba.

Gobierno de Jair Bolsonaro: 2018-2022

Al asumir Bolsonaro una de sus primeras acciones fue realizar una “limpieza ideológica” de los ministerios, despidiendo a autoridades con experiencia para sustituirlas por diplomáticos de su generación y confianza personal. Un claro ejemplo de ello, es la asunción de Paulo Guedes como ministro de Economía. Guedes se convirtió en el colaborador más importante de Bolsonaro durante su campaña presidencial (Rodrigues, 2019). Fue el principal ministro del presidente y era el garante de las reformas económicas ultraliberales que había prometido Bolsonaro^[10].

Seguidamente, Bolsonaro escogió a Estados Unidos, Chile e Israel —países liderados por políticos conservadores— como prioridades de su PEB. Argentina, principal socia de Brasil, quedó excluida de la agenda (Rodrigues, 2019).

Jair declaró que adoptaría medidas para expulsar a los médicos cubanos del programa Mais Médicos,  una  exitosa  política  de  salud  de  cooperación  triangular  Sur-Sur (Brasil-Cuba-OPS). Las autoridades cubanas decidieron retirar a sus médicos del país antes de que Bolsonaro tomara posesión de su cargo. Por otro lado, Brasil era candidato a acoger la Conferencia de Cambio Climático-COP25 en noviembre de 2019, pero Bolsonaro solicitó al presidente Temer que retirase la candidatura. En esta misma línea de acción, dió un paso atrás en la adopción del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular de Naciones Unidas (Rodrigues, 2019).

Bolsonaro demostró sumisión a Estados Unidos firmando un acuerdo para usar la base de Alcántara, en Maranhão, para el lanzamiento de cohetes; anunció el fin de los visados de turistas para estadounidenses a partir de junio de 2019, sin reciprocidad, y renunció al estatus especial de país en desarrollo en la Organización Mundial del Comercio. A cambio, Estados Unidos declaró que apoyaría a Brasil para ingresar en la OCDE y para obtener el estatus de aliado extra-OTAN. Mientras Bolsonaro asumió compromisos onerosos para la soberanía nacional, Trump prometió apoyos fáciles que pudieron no concretarse (Rodrigues, 2019). Sin embargo, Jair parecía haber asimilado superficialmente algunas de las directivas de la administración de Trump en la guerra comercial y tecnológica con China, ya que mantenía diálogo con Taiwán y sintonía con Israel (Vidigal, 2019).

Los dos gobiernos (Temer-Bolsonaro) estuvieron unidos por políticas económicas liberales, la apertura de las inversiones extranjeras, supuestamente con un cambio de énfasis de China a Estados Unidos, la priorización de los lazos bilaterales, en detrimento del multilateralismo, el desprecio por la integración Sudamericana, y la condena al régimen y al gobierno venezolano. La convergencia de las políticas de los gobiernos Temer y Bolsonaro en relación a las negociaciones y venta de Embraer a Boeing fue un hecho que reveló los valores que guiaron a ambos gobiernos^[11].

Trump parecía haber encontrado un aliado en su disputa global con China,el bilateralismo suele ser utilizado como una vía para obtener relaciones “especiales” con las potencias.

Bolsonaro cuestionó abiertamente la política china hacia América Latina, centrado en lo político-ideológico más que en la asimetría que caracteriza los vínculos económicos. Hay, sin embargo, factores a destacar, durante su mandato China era el principal destino de las exportaciones brasileñas. La balanza comercial fue, además, superavitaria para el país sudamericano, y sus principales beneficiarios fueron sectores económicos que conformaban el núcleo duro del bolsonarismo, como el agronegocio y la minería (Frenkel,2018).

En el gobierno de Bolsonaro la economía brasileña fue perdiendo competitividad ante países como India, China y el bloque de la Unión Europea.

“Y para recuperar esa competitividad, Jair planteaba que era necesario abrir y desregular la economía, eliminar subsidios proteccionistas, liberalizar el comercio exterior, flexibilizar el mercado de trabajo e insertarse en las cadenas globales de valor. Este paquete de medidas implicaba que no habría lugar para todos, solo sobrevivirán quienes se puedan adaptar a una competencia sin tutelajes estatales. En palabras del propio Guedes: «vamos salvar a la industria brasileña, a pesar de los industriales brasileños que se atrincheran en el proteccionismo estatal».” (Frenkel, 2018).

En este esquema, el Mercosur dejó de ser visto como el hábitat más propicio para el crecimiento de Brasil. La preferencia, era suscribir tratados bilaterales con países extrarregionales. En la práctica, significaba dinamitar la unión aduanera y retrotraer el bloque a una mera zona de libre comercio. Por otro lado, la elección de Chile como el primer destino internacional de Bolsonaro debe interpretarse como consecuencia de esta visión “flexibilizadora” del Mercosur. Según Frenkel (2018) Bolsonaro argumentaba que “el país trasandino es un claro exponente de una estrategia internacional más orientada a insertarse en los mercados globales que a fortalecer el mercado regional, como proponía la Alianza del Pacífico.”

En este marco, junto a Chile creó el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) —un conjunto de 12 países que representa al Grupo de Lima—, dio origen a un organismo excluyente y con poco interés en promover la integración. Con ello, dió inicio oficial al desmantelamiento de Unasur (Rodrigues, 2019).

Según Rodrigues (2019) la PEB de ultraderecha ejercida por Bolsonaro puso en jaque todo el legado de liderazgo regional e internacional. El cambio radical fue calificado como “diplomacia de ruptura” y “diplomacia de servidumbre” (Spektor, 2019), erosionando la herencia de las relaciones internacionales de los gobiernos democráticos posteriores a la dictadura militar.

Coincidiendo con el autor, cabe señalar que el principal eje retórico del presidente Bolsonaro fue su obsesión por “desideologizar” las relaciones del país con sus socios. La contraposición con la ideología de sus antecesores vino de mano de una adhesión a un credo de ultraderecha, ultraliberal en el plano económico, ultraconservador en el ámbito de las costumbres y alineado unilateralmente al trumpismo.

Conclusión

Como se mencionó con anterioridad el núcleo dominante del Itamaraty se puede dividir entre una versión más liberal e internacionalista y otra más nacional-desarrollista. La primera se destacaría por una mayor proyección económica en la esfera global y fue especialmente característica durante los mandatos de Fernando Henrique Cardoso la línea más nacional-desarrollista. Y la segunda, puso el énfasis en fortalecer la industria nacional y tendría algunos sesgos de carácter más proteccionista. Esta última tuvo un peso específico en las presidencias de Lula y personificada en el asesor presidencial para asuntos internacionales, Marco Aurelio Garcia.

Este subgrupo introdujo una especial preponderancia por el ámbito regional y por consolidar y fortalecer los vínculos con los vecinos. “Esta corriente prioriozó la sintonía con los demás estados de la región sudamericana, dando una especial relevancia a la integración regional y a la dimensión identitaria de la misma por encima de las posibilidades que pudiera ofrecer la categoría de global player.” (Caballero Santos, 2011: 159). A su vez, tuvo una especial importancia para entender la global apuesta brasileña por la integración regional con posterioridad a la crisis del Mercosur de 1999-2002 (Caballero Santos, 2015).

Dentro de Itamaraty, pareciera que hay una constante, el universalismo y la autonomía.La lógica de la autonomía, según Actis (2014) derivó de cuatro opciones estratégicas principales a las que recurrieron los países latinoamericanos durante mucho tiempo: el equilibrio blando o soft balancing, la diversificación de las relaciones exteriores, la unidad colectiva y el repliegue. Salvo la cuarta opción, el accionar externo de Brasil entre 2003 y 2010 utilizó las tres primeras estrategias para intentar ganar mayores márgenes de maniobra en el escenario internacional.

El soft balancing consistió en la utilización de las instituciones internacionales y de instrumentos legales y diplomáticos para frustrar o restringir el uso abusivo del poder y las acciones agresivas de las grandes potencias, así como para defender o hacer valer intereses propios. La unidad colectiva se basó en buscar aumentar la integración, cooperación y concertación entre los países latinoamericanos con el propósito de aunar fuerzas y robustecer la capacidad de negociación individual y grupal. Por último, “la diversificación procuró multiplicar los lazos externos con el objeto de contrarrestar y compensar la dependencia de una sola contraparte altamente dotada de recursos y con gran capacidad de influencia” (Russell & Tokatlian, 2013:162).

La puesta en práctica de estas tres estrategias posibilitaron que Brasil haya alcanzado, durante el 2003 y 2013, un mayor nivel de responsabilidad, presencia y participación en el plano global y haya elevado su estatus a global player (Actis, 2014).

Estas estrategias se mantuvieron durante los primeros años del gobierno de Dilma, posteriormente con su “destrato” hacia la PEB generó un decaimiento de las relaciones exteriores que se habían logrado construir. Su posterior impeachment, ocasionó controversias en el orden regional e internacional. Al respecto, algunos autores señalan que se trató de un “golpe blando”, ya que parlamentarios, diputados y senadores –masivamente comprometidos en casos de corrupción (alrededor de un 60%) -, instauraron un proceso de destitución contra la presidenta, bajo el pretexto de irregularidades contables, de “deslices fiscales” para ocultar las lagunas de las cuentas públicas una práctica cotidiana en todos los gobiernos brasileños anteriores.

Si bien varios países latinoamericanos estuvieron en contra y brindaron su apoyo a Dilma, como así también lo hicieron organismos internacionales, Rousseff no respondió a ninguna de las investigaciones judiciales que tuvo (de las cuales muchos de sus responsables y cómplices continuaron en las bancas legislativas) asumió su proceso de destitución.

Seguidamente, al asumir Temer y designar un gabinete de extrema derecha, dió inicio a un programa de ajuste macroeconómico de tendencia neoliberal. Retrotrayendo, de esta manera, la política exterior autónoma que Brasil venía ejerciendo.

El corolario del golpe parlamentario a Dilma y el arresto contra Lula, fue la elección como presidente de un neofascista como Jair Bolsonaro, donde Brasil retrocedía 50 años desde el punto de vista institucional. Los ministros del presidente Temer salieron a hacer campaña por el excapitán nostálgico de la dictadura brasileña.

Coincidiendo con Vidigal (2019) la política exterior brasileña bajo el gobierno de Bolsonaro tuvo como principal directriz el lineamiento con la política exterior de la administración de Trump. Se concluye que la PEB de Bolsonaro representó un abandono de las tradiciones de autonomía y desarrollo de la diplomacia brasileña, con una grave vulneración de los intereses nacionales, basado en una motivación esencialmente ideológica o política.

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^[1] Es un tipo extremo de intergubernamentalismo, “este mecanismo combina una estructura institucional doméstica, la democracia presidencial, con una estrategia de política externa, la diplomacia presidencial. Opera mediante la negociación directa entre los presidentes, que hacen uso de sus competencias políticas e institucionales para tomar decisiones y resolver conflictos.” (Malamud,2013:279)

^[2] El alcance del ALCA consistió en revivir la Doctrina Monroe, en su dimensión económica y comercial, y permitir a Estados Unidos no sólo restablecer su hegemonía sobre América Latina si no también hacer frente a la Unión Europea.

^[3] Página oficial IIRSA: https://www.iirsa.org/Page/Detail?menuItemId=121 (Visitada en Mayo 2023).

^[4] Este foro aspira a aglutinar a las tres grandes democracias multiculturales del Sur (India, Brasil y Sudáfrica), potencias regionales pacíficas y con problemáticas semejantes (desigualdades, altos índices de HIV/Sida, problemas de violencia…) y, por tanto, con agendas convergentes (políticas de desarrollo y cohesión social, seguridad ciudadana, entre otros).(Santos, 2015:7)

^[5] Con respecto a la formación del ALCA, Lula no mantuvo a Brasil fuera de las negociaciones, si bien previo a ser presidente evidenció su postura en contra declarando que el ALCA no era una propuesta de integración sino una política de anexión, y Brasil no iba a ser anexionado, demostró que buscaría una asociación madura con EEUU, basada en el interés mutuo.

^[6] En economía internacional, se emplea la sigla BRIC para referirse conjuntamente a Brasil, Rusia, India y China. Si bien este acrónimo fue originado por un economista, posteriormente estos países se unieron y formalizaron en 2008 declaraciones conjuntas que reflejaban puntos de vista comunes sobre problemas económicos mundiales. Sudáfrica se anexó a los BRIC en el 2011, modificando el acrónimo a BRICS.

^[7] Esta adhesión se concretó en el gobierno de Cardoso.

^[8] Artículo Washington Post: “ Brazil Shielding Uranium Facility” Abril, 2004: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/2004/04/04/brazil-shielding-uranium-facility/4d1cc5d8-f43f-4ee5-9410-c4ed75 28cc4d/

^[9]  Página Oficial Instituto Mirielle Franco: https://www.institutomariellefranco.org/

^[10] Diario el País: “Guedes da un giro de 180 grados a la economía de Brasil”,Noviembre 2021: https://elpais.com/economia/negocios/2021-11-07/guedes-da-un-giro-de-180-grados-a-la-economia-de-brasil.html

^[11] Diario Iprofesional: “ Aprobaron la venta de la aeronáutica brasileña Embraer a Boeing”, Enero 2020: https://www.iprofesional.com/negocios/308285-estado-brasil-empresa-Se-aprobo-la-VENTA-DE-EMBRAER-a-Boeing