La Vigésima Octava Conferencia de las Partes (COP28) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) se desarrolló desde el 30 de noviembre hasta el 13 de diciembre en Dubai, Emiratos Árabes Unidos (EAU).

En esta COP se concretó un paquete de decisiones y declaraciones conocido como el Consenso de los Emiratos Árabes Unidos, siendo sus principales resultados: la operacionalización del Fondo para Pérdidas y Daños acordado en la COP27, el cierre del primer ciclo del Balance Mundial (GST); la adopción de un marco para la Meta Global de Adaptación (GGA), así como un programa de trabajo sobre Transición Justa.

También se adoptaron algunas declaraciones como el Compromiso Global de Energías Renovables y Eficiencia Energética; la Declaración sobre agricultura sostenible, sistemas alimentarios resilientes y acción climática; la Declaración sobre Clima y Salud; la Declaración de los Líderes de los EAU sobre un Marco Global de Financiación Climática; entre otras.

En esta oportunidad me referiré a dos procesos y temas de agenda de las negociaciones climáticas que culminaron en la COP28: la adopción de un marco para la GGA y la finalización del primer ciclo del GST, que resultan de suma relevancia para el camino a seguir en términos de acción climática global.

La Meta Global de Adaptación nace con el Acuerdo de París (AP). En su artículo 2.b, establece que el AP tiene por objeto “aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos”. A su vez, el art. 7.1, fija el objetivo mundial relativo a la adaptación, con sus tres componentes: “aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible y lograr una respuesta de adaptación adecuada en el contexto del objetivo referente a la temperatura que se menciona en el artículo 2”.

En este sentido, uno de los grandes desafíos sigue siendo encontrar una manera adecuada de medir el progreso global de los esfuerzos en adaptación a la luz de las circunstancias nacionales y las diferentes capacidades de los Estados. Esta tarea, iniciada en 2016 con la adopción del AP, esperaba ser resuelta este año, pero quedó inconclusa.

Un primer obstáculo tiene que ver con la misma esencia de lo que implica pensar e implementar la adaptación, es decir, es una dimensión del cambio climático que depende de múltiples factores, algunos de ellos a escala local y sobre la cual no existe una métrica universal, como sí sucede en el caso de la mitigación, cuya base para la acción climática se estructura en torno a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs). Por otro lado, la vulnerabilidad también constituye un aspecto diferencial entre los Estados, así como los recursos y capacidades que ellos poseen para hacer frente al cambio climático. En consecuencia, se complejiza la definición de un único indicador para cuantificar el progreso de los esfuerzos de adaptación a nivel global[1]. Además de que es necesario un diálogo entre escalas y entre múltiples indicadores para alcanzar una dimensión real de la adaptación.

Una herramienta clave fue la adopción del Programa de Trabajo Bienal de Glasgow-Sharm El Sheikh sobre el Objetivo Mundial de Adaptación (GlaSS) cuyo objetivo consistía en mejorar el entendimiento, conceptualizar y en última instancia alcanzar la meta del Acuerdo de París sobre la GGA. En la COP27 Argentina, en nombre de ABU (grupo de negociación que nuclea a Argentina, Brasil y Uruguay), propuso la elaboración de un marco para la GGA, el cual luego de los ocho talleres técnicos del GlaSS, adquirió una estructurada mejorada. A esta propuesta se sumó posteriormente AILAC y, luego, el G77 más China[2].

En las negociaciones de la COP28, el borrador de la propuesta que debía adoptarse al interior del G77 más China, estaba conformado por una serie de apartados como: propósito; principios; overarching layer; dimensiones, temas, consideraciones transversales, fuentes y targets; indicadores; medios de implementación; enablers; further work; vínculo con el GST; cooperación internacional y rol de las partes interesadas y; provisiones presupuestarias.

Durante los trece días de negociaciones no fue posible acordar un borrador de texto de decisión lo suficientemente sólido en cuanto a targets, ya que solo se incluyeron aquellos asociados al ciclo iterativo de política de adaptación y no a los temas como agua, agricultura, salud, biodiversidad y ecosistemas, entre otros. Asimismo, los principios que forman parte de la arquitectura climática desde 1992 como el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR) no aparece en la decisión final de la GGA. La elaboración de los indicadores no pudo terminarse durante los dos años de duración del GlaSS, dando lugar a la adopción de una decisión en esta COP para la creación de un programa de trabajo que se hiciera cargo de esta tarea.

En general, las discusiones estuvieron mayormente centradas en cuestiones procedimentales atinentes a las negociaciones per se en detrimento de las cuestiones sustantivas del borrador de la decisión. Particularmente, la falta de una posición común del G77 más China frente a lo que debía contener el marco y el lenguaje de éste, dificultó el proceso negociador durante la fase de Alto Nivel. Si bien esta COP resultó en una decisión sobre la GGA, bajo el nombre de Marco de los Emiratos para la Resiliencia Climática Global, la misma estuvo por debajo de las expectativas y de lo que realmente se requiere para alcanzar los objetivos del AP.

Otro de los procesos más relevantes para esta COP fue el cierre del primer ciclo del Balance Mundial, el cual está establecido en el AP en su artículo 14, siendo el año 2019 el punto de partida del proceso del GST a partir de la decisión 19/CMA.1. Esta decisión establece que el Balance tiene como principal objetivo la evaluación del progreso colectivo para mejorar la ambición climática global, que deberá realizarse de manera facilitadora cada cinco años y que cada ciclo tiene una duración de dos años. A su vez, consta de tres fases: recopilación de la información, evaluación técnica y examen de los productos.

Es importante que el ciclo del GST esté alineado con el ciclo de informes del IPCC – que es una de sus principales fuentes de información- y con el ciclo de presentaciones de las Contribuciones Determinadas Nacionalmente (NDCs), para garantizar un mayor compromiso climático de cada uno de los Estados. Este Balance se realiza teniendo en cuenta Mitigación, Adaptación y Medios de Implementación – que incluye financiamiento, transferencia de tecnología y construcción de capacidades-.

En estos años de trabajo sobre el GST pudieron concretarse las diferentes fases, dando como resultado una decisión final en esta COP. Un tópico que se negoció en paralelo al GST fue la adopción de la GGA, ante lo cual se dificultó tener claridad sobre este último tópico en el texto final de la decisión del GST. Durante las negociaciones en Dubai, las Partes y los grupos de negociación presentaron sus posiciones y aportes para mejorar el texto borrador. Sin embargo, algunos debates no cerrados volvían a resurgir, como la necesidad de equiparar adaptación con mitigación en términos de financiamiento y acción climática; por otro lado, las circunstancias nacionales de cada uno de los Estados y las posiciones tradicionales de los grupos sobre ciertas cuestiones transversales como género o derechos humanos. Una gran dificultad estuvo relacionada a la falta de claridad en el trabajo de los Co-Facilitadores, quienes no pudieron integrar las diversas posiciones y miradas de las Partes y los grupos. Esto fue un reclamo constante de las Partes y Grupos durante los plenarios de esta COP.

Aunque la decisión final del GST incluye secciones relativas a mitigación, adaptación, medios de implementación, medidas de respuesta, pérdidas y daños, cooperación internacional, entre otras; aún resta avanzar en el consenso sobre aspectos fundamentales si se quiere cumplir con el Acuerdo de París. En este sentido, otra cuestión que no alcanzó las expectativas fue la inclusión de una cláusula de phase out, es decir, de eliminación total de los combustibles fósiles. Lo que se pudo incorporar fue la eliminación gradual de los mismos, que no es consistente con lo que se requiere para alcanzar los escenarios más benignos propuestos por el IPCC.

La COP28 nos presentó una serie de desafíos de los cuales salimos airosos en cierta medida. El primer día de negociación se adoptó la decisión que operacionalizaba el Fondo específico para Pérdidas y Daños. También se hizo eco de una serie de declaraciones muy relevantes y decisiones que eran necesarias para continuar con el proceso negociador y el fortalecimiento de la arquitectura climática. No obstante, la ambición y la calidad de los acuerdos que se esperaban no estuvieron a la altura de la urgencia que nos presenta el cambio climático. La ventana de oportunidad se está cerrando con rapidez, y la calidad de los compromisos de cada uno de los gobiernos del mundo se dirigen en sentido opuesto.

Susana Beatriz Zazzarini
Departamento de Ambiente y Desarrollo
IRI-UNLP

Referencias

[1] En Argentina 1.5 se puede consultar toda una serie de informes técnicos y de política sobre la Meta Global de Adaptación: https://arg1punto5.com/

[2] Ver Informe Técnico N°2 de Argentina 1.5 en https://arg1punto5.com/index.php/2023/07/28/el-marco-del-objetivo-mundial-de-adaptacion-como-modo-de-evaluar-el-progreso-y-de-promover-accion-y-apoyo-a-largo-plazo/