Departamento de África
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África en la política exterior de Argentina ante el cambio de gobierno
Carla Morasso[1]
Las relaciones entre Argentina y los estados africanos han estado caracterizadas por “impulsos”, es decir “acciones externas, generalmente discontinuas, que explicitaron momentos de acercamiento a los estados del continente africano, por períodos cortos” y de acuerdo a diferentes intereses y oportunidades, ya fuera en la dimensión económica, política o ideológica (Lechini, 2006: 46). De este modo, en las últimas dos décadas fue posible observar momentos de acercamiento bilateral e interregional bajo las políticas de cooperación Sur-Sur desplegadas durante los gobiernos Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2008-2015) y de relativo alejamiento durante la administración de Mauricio Macri (2016-2020), cuya política exterior estuvo principalmente orientada a fortalecer los lazos con países desarrollados. Sin embargo, se mantuvieron hilos conductores vinculados a los intereses en materia agroindustrial, a la cooperación científica-tecnológica y a la agenda comercial y a la búsqueda de apoyos en torno al reclamo de soberanía en Malvinas.
En este contexto, el presente trabajo indaga en las vinculaciones argentino-africanas en el período comprendido entre julio de 2023 y junio de 2024[2] desde una perspectiva cualitativa y en base a bibliografía especializada, documentos oficiales, discursos y material periodístico[3]. En el primer apartado se presenta un recorrido por lo actuado por el gobierno de Alberto Fernández en su último semestre, en el segundo se ensaya una lectura temprana sobre el lugar que estos países podrían tener en la política exterior de la administración del presidente Javier Milei y se comparten al final algunas reflexiones de cierre.
El final de mandato de Alberto Fernández
Entre los hechos de política exterior de los últimos meses del gobierno de Fernández se destacó la incorporación de Argentina a los BRICS en la cumbre de Cape Town, Sudáfrica, el 24 de agosto. La incorporación a los BRICS+ fue un tema central de la política exterior de Fernández, que como ejes destacó el multilateralismo, la necesidad de avanzar en una nueva arquitectura internacional que permita a los países en desarrollo defender posiciones comunes en torno a las problemáticas globales, en línea con lo planteado en el G20. Durante su intervención virtual en la cumbre, el presidente Fernández señaló que “es una gran alegría compartir este espacio que sin duda fortalece y crea nuevos puentes entre nuestros países y regiones”, el cual permitirá “continuar ampliando los esfuerzos para dar un nuevo impulso a las asociaciones sur-sur y a la voz del Sur Global” (Casa Rosada, 2023).
Vale indicar que junto con Argentina fueron admitidos Egipto y Etiopía, dos emergentes africanos que han sido etiquetados como “Big Five”. Esta denominación, que alude al quinteto de los grandes animales africanos -el león, el leopardo, el rinoceronte, el elefante y el búfalo- se utiliza para describir el lugar de Sudáfrica, Nigeria, Argelia, Egipto y Etiopía en el continente dadas sus capacidades demográficas, económicas, militares e institucionales. Se calcula que estos países representan el 60% de la economía del continente, el 40% de la población y el 58% del gasto militar y que tienen roles de líderes regionales en materia de desarrollo, paz y cooperación (Cilliers et. Al., 2015).
Cabe señalar, que posteriormente, durante la reunión de consultas políticas bilateral sostenida en Pretoria en septiembre, el vicecanciller Pablo Tettamanti le agradeció a su par Alvin Botes por la labor desempeñada por Sudáfrica para lograr un consenso respecto de la ampliación del grupo y la invitación a la Argentina a formar parte del mismo. Asimismo, se realizó el repaso de los asuntos de interés, tales como los vínculos comerciales, la cooperación agrícola, científica, cultural y cuestiones de defensa y asuntos oceánicos, entre otros puntos.
A nivel multilateral también ameritan una mención los espacios de diálogo del G77 y el G20 en septiembre. En el caso del G77+China -conformado por casi media centena de países africanos- en la declaración final se resaltó el derecho de Argentina de a tomar medidas judiciales, respetando plenamente el derecho internacional y las resoluciones pertinentes, contra las actividades no autorizadas de prospección y explotación de hidrocarburos en la zona en disputa y la necesidad de que las partes no tomen decisiones unilaterales que modifiquen la situación (MRECIC, 2023b).
En el caso del G20, es importante subrayar que además de Sudáfrica, en la cumbre de Nueva Delhi, India, se incorporó como miembro la Unión Africana y fueron invitados especiales Nigeria, Mauricio y Egipto. En este ámbito fue posible acercar las agendas de desarrollo de Argentina y Sudamérica con sus pares africanos en el marco de la búsqueda de soluciones equitativas e inclusivas. En esta oportunidad, el presidente de la Nación señaló que “el Sur Global existe” y que “muchos de los países que lo conforman padecen economías endeudadas que acaban afectadas por los condicionamientos impuestos por el sistema financiero internacional que tantas veces criticamos” (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2024, p. 136).
En otro orden, cabe señalar que en este período tuvieron lugar hechos significativos en materia de cooperación en educación superior. En el mes de junio, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) alcanzó un acuerdo de cooperación con la Asociación Africana de Universidades y en el mes de julio, representantes del CIN y del Ministerio de Educación participaron en Namibia de la Conferencia de Rectores, Vicerrectores y Presidentes de Universidades Africanas (COREVIP). En dicha oportunidad el secretario de Políticas Universitarias, Oscar Alpa, señaló que “la presencia de la delegación argentina es una muestra del compromiso con la colaboración interregional y de apoyo a la construcción de una relación sostenible con el sistema universitario africano” (Ministerio de Educación, 2023). Estas acciones estuvieron en línea con lo acontecido previamente en marzo durante el encuentro “Diálogo Interregional Educación y Desarrollo en América Latina, el Caribe y África” realizado en Buenos Aires, en el marco del cual el ministro de Educación, Jaime Perczyk, y el comisario de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación de la UA, Mohamed Belhocine, firmaron un convenio de cooperación para fortalecer proyectos de investigación e intercambio educativo.
Junto a la firma de estos acuerdos, también hay que considerar aportes de universidades, organizaciones de la sociedad civil y organismos públicos que fomentaron los acercamientos argentino-africanos y el conocimiento mutuo de las problemáticas regionales y nacionales. Como ejemplos pueden indicarse la realización de la VII edición del Curso Internacional de Derechos Humanos “Democracia, transiciones y género en África, América Latina y el Caribe”, organizado por el Centro Internacional para la Promoción de los Derechos Humanos con el auspicio de la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)[4]; las actividades organizadas por la Mesa Afro Córdoba cada 8 de noviembre en el marco del Día Nacional de los Afroargentinos y de la Cultura Afro[5]; y las actividades académicas que se realizan en la Universidad Nacional de La Plata, en la Universidad Nacional de Córdoba, en la Universidad Nacional de Rosario[6] y en el Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI), donde se llevan adelante proyectos de investigación y acciones de divulgación e intercambio con pares africanos.
Por último, en lo que respecta al intercambio comercial de bienes, se indica que la balanza externa argentina mantuvo el superávit comercial (usd 2.078.268) que representó para el período enero-octubre un monto similar al déficit que se tuvo con Europa (usd -2.520.231), si bien se observó una caída de los niveles de exportaciones en relación al año previo. Los principales socios fueron nuevamente Argelia, Egipto, Marruecos, Sudáfrica, Senegal y Mozambique (INDEC, 2023).
A modo de síntesis sobre el mandato de Alberto Fernández (2016-2023), es posible señalar que procuró desplegar una política exterior de orientación “autonomista” que tuvo como objetivo articular el desarrollo nacional con una inserción internacional equidistante de los polos de poder, acentuando la integración regional, buscando en el diálogo con el Sur Global y llevando al tope de la agenda nacional la Cuestión Malvinas. Sin embargo, fue una política que estuvo fuertemente condicionada a lo largo de todo el gobierno por el endeudamiento externo, por la pandemia en el primer bienio y por la guerra en Ucrania después (Busso, 2023; Míguez, 2024).
En dicho marco, los vínculos con África tuvieron un rol en la política exterior, que si bien puede decirse que secundario, estuvo articulado con los ejes de la inserción internacional. En esta clave es que puede leerse la reactivación de la de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZOPACAS), donde Malvinas fue un tema central para la representación argentina; las misiones comerciales a Sudáfrica, Angola, Egipto y Argelia; la participación en reuniones de la Unión Africana y la firma del primer memorándum de entendimiento en materia científico-tecnológica con esta organización; la aceptación para el ingreso a los BRICS; la donación de vacunas contra el COVID a Mozambique, Angola, Kenia y Egipto como parte de una estrategia de reciprocidad internacional y de solidaridad orientada al acceso equitativo de las vacunas; o la venta de radares de INVAP a Nigeria[7].
Los inicios de la administración de Javier Milei
En diciembre de 2023 asumió la presidencia Javier Milei tras ser electo en segunda vuelta con el 56% de los votos y un programa de gobierno ultra liberal centrado en aspectos económico- financieros. Si bien la plataforma electoral de la Libertad Avanza no explicitaba su propuesta de política exterior[8], las declaraciones públicas de Milei hacían prever un cambio rotundo en el rumbo de la inserción internacional argentina. Estas fueron desde el anuncio de que no iba a adherir a la Agenda 2030, pasando por el rechazo a ingresar a los BRICS, aseverando que «Nuestro alineamiento de geopolítica es Estados Unidos e Israel. Nosotros no nos vamos a alinear con comunistas» (El Cronista, 2023), hasta la hipótesis de romper las relaciones con China por ser comunista y reemplazar el comercio con este país con Occidente, señalando que «podríamos hacer transacciones con el lado civilizado de la vida» (Página 12, 2021) o el anuncio de que “.
En efecto, apenas asumió en el mes de diciembre, el presidente declinó la invitación a formar parte de los BRICS a través de cartas que envió a cada uno de los presidentes del foro en las cuales indicaba que no era oportuna el ingreso como miembro pleno y posteriormente se inició el proceso formal para incorporar el país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE). Estos hechos, sumado a los viajes presidenciales a Estados Unidos, Israel y Europa antes que a Sudamérica[9], fueron claras muestras del nuevo eje de la política internacional, lo cual también se explicitó en la narrativa en los discursos y pronunciamientos donde se subrayó el alineamiento con Occidente en detrimento del multilateralismo y la cooperación Sur-Sur.
Así, en esta fase de aquiescencia profunda de la política exterior, marcada por el “hiperoccidentalismo” (Tokatlián, 2024), la “occidentalización dogmática y desnacionalización estratégica” (Anzelini, 2024) y los exabruptos presidenciales en sus alusiones a los mandatarios de Colombia, Chile, Brasil o España, el Sur Global y África en particular se encuentran ausentes de las líneas de acción internacional. No obstante, la remanencia de los impulsos previos y la continuidad diplomática se plasmaron en las primeras reuniones bilaterales.
En efecto, a fines de enero, la canciller Diana Mondino mantuvo una reunión con el Embajador del Reino de Marruecos, Fares Yassir, para conversar sobre la relación bilateral y las posibilidades de estrechar los vínculos comerciales, culturales y de cooperación entre ambos países (MRECIC, 2024a). En abril, la ministra recibió en el Palacio San Martín a los Embajadores del Grupo de Países Africanos acreditados ante la República Argentina y en mayo, en tanto, tuvo lugar la segunda reunión de consultas políticas con Angola. La misma fue encabezada por la Subsecretaria de Política Exterior, Marcia Levaggi y por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y de las Comunidades Angoleñas, Domingos Custódio Vieira Lopes. Los temas abordados versaron sobre las perspectivas de cooperación en diferentes temáticas y sobre el particular, los proyectos que fueron presentados a la convocatoria primer Convocatoria de Proyectos e Iniciativas de Cooperación Triangular entre Iberoamérica y los Países Africanos de Lengua Oficial Portuguesa de la Secretaria General Iberoamericana, donde fueron seleccionado el proyecto “Cooperación Internacional Triangular Argentina-Portugal-Angola para la Innovación y el Intercambio de Buenas Prácticas en Materia de Educación para el Desarrollo” donde son socios ambos países[10].
En materia de cooperación técnica, y en relación al Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular (FO.AR) y los proyectos horizontales en marcha con países africanos, merece una observación particular la supresión, a través del Decreto N° 87/2023, de la Agencia Argentina de Cooperación Internacional y Asistencia Humanitaria-Cascos Blancos (ACIAH). La misma había sido puesta en marcha como órgano desconcentrado de la Cancillería en marzo de 2022 y concentraba la gestión de los proyectos FO.AR junto con las acciones de ayuda humanitaria de emergencia y de acuerdo a Lechini y Virasoro (2023), había conferido un nuevo impulso a la agenda africana en la política exterior argentina.
Comentarios finales
Durante el gobierno de Alberto Fernández, con condicionantes sistémicos y domésticos muy importantes, en el marco de una política externa guiada por el multilateralismo, las vinculaciones con el Sur Global y la integración latinoamericana, se ensayó con África el despliegue de una agenda multidimensional. La misma procuró fomentar el intercambio comercial sostenidamente favorable para Argentina, abrir espacios para la cooperación en materia sanitaria, profundizar la cooperación agroindustrial y científico-tecnológica, en base a las fortalezas del desarrollo argentino y aprovechar los espacios de diálogo globales para posicionar al país como un actor del Sur y visibilizar la situación colonial en el Atlántico Sur.
La llegada de Javier Milei a la Casa Rosada implicó un profundo y vertiginoso cambio en la orientación de la inserción internacional del país. Un acercamiento a las acciones del primer semestre y a los pronunciamientos sobre el nuevo atlantismo y el foco económico-financiero de la gestión brinda indicios de que el Sur y en particular los países africanos tendrán un lugar mucho más marginal en la agenda externa argentina. Restará entonces esperar que ajustes dispondrá el gobierno en la estrategia hacia la región y en qué medida los lazos subyacentes tejidos en torno al comercio y las inversiones, los proyectos de cooperación horizontal y triangular, las diásporas y afrodescendientes, los intercambios culturales y académicos y los vínculos entre los actores de la diplomacia profesional funcionarán como una malla protectora ante una posible nueva etapa de “no política” como la descrita por Lechini (2006) para los años noventa del siglo pasado.
Bibliografía
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Busso, A. (2023). “Politica exterior argentina y relaciones con Estados Unidos en los últimos 10 años”. En Colacrai, M. & Lechini, G. (comp.) Política exterior argentina 2014-2022: ¿continuidades, ajustes, cambios o reestructuraciones?, Tomo VII. UNR Editora. Disponible en: https://rephip.unr.edu.ar/items/d145f4f0-f01f-4ede-b83e-f5cbd0016a95 [Acceso: 5 de julio 2024]
Casa Rosada (2023). El presidente celebró el ingreso de la Argentina a los BRICS y aseguró que será una nueva plataforma para los países en desarrollo. 24 de agosto. Disponible en: https://www.casarosada.gob.ar/slider-principal/50131-el-presidente-celebro-el-ingreso-de-la-argentina-a-los-brics-y-aseguro-que-sera-una-nueva-plataforma-para-los-paises-en-desarrollo [Acceso: 5 de julio 2024]
Cilliers, J., Schünemann, J. & Moyer J. (2015). “Power and influence in Africa: Algeria, Egypt, Ethiopia, Nigeria and South Africa”. African Future, Paper 14, Institute for Security Studies, March.
El Cronista (2023). Argentina renunció a los BRICS: qué dice la carta que envió Javier Milei al bloque. Buenos Aires, 29 de diciembre. Disponible en: https://www.cronista.com/economia-politica/argentina-renuncio-a-los-brics-que-dice-la-carta-que-envio-javier-milei-al-bloque/ [Acceso: 15 de julio 2024]
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) (2023). INDEC Informa, año 28, N° 12. Buenos Aires, diciembre. Disponible en: https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/publicaciones/indecinforma/indec_informa_12_23.pdf [Acceso: 10 de julio 2024]
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Jefatura de Gabinete de Ministros (2024). Memoria Detallada del Estado de la Nacion 2023. Buenos Aires, enero. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/memoria_del_estado_de_la_nacion_2023.pdf [Acceso: 3 de julio 2024]
Lechini, G. (2006). Argentina y África en el espejo de Brasil. CLACSO.
Lechini, G. y Virasoro, P. (2023). La política exterior de Alberto Fernández ante las turbulencias internas e internacionales. En Colacrai, M. & Lechini, G. (comp.) Política exterior argentina 2014-2022: ¿continuidades, ajustes, cambios o reestructuraciones?, Tomo VII. UNR Editora. Disponible en: https://rephip.unr.edu.ar/items/d145f4f0-f01f-4ede-b83e-f5cbd0016a95 [Acceso: 5 de julio 2024]
Míguez, C. (2024). La política exterior de Alberto Fernández (2019-2023): legitimidad, políticas internas y deuda externa. Relaciones Internacionales, 97(1). Disponible en: https://www.scielo.sa.cr/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2215-45822024000100073 [Acceso: 12 de julio 2024]
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Página 12 (2021). Javier Milei rompería relaciones con China por «comunista». Buenos Aires, 21 de octubre. Disponible en: https://www.pagina12.com.ar/376374-javier-milei-romperia-relaciones-con-china-por-comunista [Acceso: 15 de julio 2024]
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Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) (2024). Seis proyectos se hacen con la I Convocatoria de Proyectos e Iniciativas de Cooperación Triangular entre Iberoamérica y los Países Africanos de Lengua Oficial Portuguesa. Disponible en: https://www.segib.org/seis-proyectos-se-hacen-con-la-i-convocatoria-de-proyectos-e-iniciativas-de-cooperacion-triangular-entre-iberoamerica-y-los-paises-africanos-de-lengua-oficial-portuguesa/
Tokatlián, J. (2024). Hiperoccidentalismo, Milei y el interés nacional. Cenital, 17 de junio. Disponible en: https://cenital.com/hiperoccidentalismo-milei-y-el-interes-nacional/ [Acceso: 18 de junio de 2024].
[1] Integrante del Departamento de Africa (IRI-UNLP).
[2] El recorte temporal de este trabajo responde a la periodicidad con la cual se publica el Anuario de Relaciones Internacionales del IRI del cual forma parte.
[3] En el recorte analítico de este trabajo se considera principalmente la Cancillería argentina como un actor central de la política exterior, sin desconocer el rol que tienen otros actores públicos y privados, tanto subnacionales como nacionales y transnacionales, que no son abordados en profundidad en la síntesis presentada.
[4] Para más información ver: https://www.cipdh.gob.ar/vii-edicion-del-curso-internacional-del-cipdh-unesco/ [Acceso: 8 de julio 2024]
[5] La Ley Nacional N° 26.852 estableció en el año 2013 este día en homenaje a María Remedios del Valle, destacada capitana de la Batalla de Hauqui de 1811 y para reconocer el componente afro en la cultura nacional.
[6] Para más información visitar: https://rephip.unr.edu.ar/communities/9feda75b-e765-4cf4-b649-c48d69c193d1; https://estudiosafricanos.cea.unc.edu.ar/el-programa/novedades/; https://cari.org.ar/views/home/; https://www.iri.edu.ar/index.php/2015/11/04/africa/ [Acceso: 15 de julio 2024]
[7] Ver Morasso (2023) “África en la agenda externa argentina (julio 2022 – junio 2023)”, Anuario IRI. Disponible en: https://www.iri.edu.ar/index.php/2023/08/29/africa-articulo-6/ [Acceso: 5 de julio 2024]
[8] Ver “Bases de Acción Política y Plataforma Electoral Nacional 2023 de La Libertad Avanza” disponible en:https://www.electoral.gob.ar/nuevo/paginas/pdf/ON%20135%20LA%20LIBERTAD%20AVANZA%20PLATAFORMA.pdf [Acceso: 8 de julio 2024]
[9] En sus primeros seis meses de gobierno el presidente viajo en enero a Davos, en febrero a Estados Unidos, Italia e Israel, en abril nuevamente a Estados Unidos, en mayo a España y Estados Unidos, en junio regresó a Estados Unidos y visitó El Salvador, Italia, Suiza, España nuevamente, Alemania y República Checa.
[10] Además de este proyecto, Argentina participa como socio en los proyectos “Alianza Triangular para la Transformación Digital de Príncipe” y “Ciudades del Saber” con Mozambique y Cabo Verde” (SEGIB, 2024).
