Departamento de Derecho Internacional
Artículos
El rol de las organizaciones internacionales en la gobernanza de Internet y los sectores digitales[1]
Michèle Rioux[2]
Olivier Dagenais[3]
Frecuentemente se asocia Internet con el concepto de autorregulación, lo que implicaría que la red lleva en sí misma la capacidad de regular las funciones y los asuntos vinculados a ella, desde las infraestructuras de las redes a las diferentes aplicaciones. De naturaleza técnica en un primer momento y luego comercial, un modo de gobernanza privado y transnacional se fue institucionalizando gradualmente. Este modo de gobernanza rompió por completo con los fundamentos del régimen internacional de telecomunicaciones que existía anteriormente y cuyos principios coincidían con una organización industrial monopólica del sector de las telecomunicaciones que se había impuesto durante los siglos XIX y XX.
Hoy, Internet ya no es una tecnología naciente que sea necesario incubar. La «red de redes» que unía inicialmente un puñado de universidades y de organizaciones, principalmente, estadounidenses, es hoy en día transnacional y se ha convertido en uno de los espacios de intercambio comercial más importantes del planeta. En paralelo, es el escenario de un número incesantemente creciente de controversias, en particular en materia de seguridad, de derechos humanos y de propiedad intelectual. De este modo surge la cuestión de una regulación pública con respecto a una serie de problemas de acción colectiva.
Por otro lado, es significativo que las empresas dominantes del sector digital reconozcan hoy en día la necesidad de ciertas formas de intervención estatal. Por ejemplo, en 2019, Mark Zuckerberg, fundador, presidente y accionista mayoritario de Facebook, hacía un llamado a los Estados para que jugaran un rol más proactivo en materia de regulación de Internet, con vistas a proteger la vida privada, o incluso la portabilidad de los datos. Mientras tanto, Tim Berners-Lee, ingeniero estadounidense conocido como el creador del lenguaje HTML, y por lo tanto de la World Wide Web, por su parte pidió a los Estados enmarcar firmemente las actividades de las grandes empresas digitales, que se habrían vuelto, según él, amenazas para el carácter libre y abierto de la red debido al control que estas ejercen y a su capacidad de monetizar los principales polos de actividad de los internautas[4]. Se trata incluso de separar a los gigantes de lo digital –esto está en discusión en Europa y en Estados Unidos– para controlar el poder de mercado de estos actores transnacionales que crece de manera exponencial.
Como signo de la amplia voluntad de los Estados y de las Naciones Unidas de jugar un rol más importante en este mundo de interconexiones, el Secretario General de las Naciones Unidas creó el Panel de Alto Nivel sobre Cooperación Digital, que hizo recomendaciones concretas, en junio de 2019, sobre la cooperación digital mundial[5]. Pero los fundamentos de la cooperación internacional cambian, porque los Estados no son los únicos actores. Todas las partes interesadas están hoy en día implicadas en un nuevo modelo de multilateralismo, el multistakeholder model. Si bien no estamos hablando de nuevas estructuras, el Panel de Alto Nivel sobre Cooperación Digital apunta a orquestar las acciones de las organizaciones y de los actores que trabajan actualmente en la gobernanza de Internet. Este modelo provoca una reflexión de fondo sobre los procesos y los mecanismos tradicionales y legítimos de la cooperación internacional. Claro está, múltiples organizaciones internacionales despliegan esfuerzos reglamentarios e iniciativas de regulación sobre problemáticas tan diversas como la protección de la vida privada y de los datos sensibles, la fiscalidad, el comercio, la neutralidad de Internet o incluso la supervisión y la moderación de los contenidos que circulan en la Web y las diferentes plataformas de intercambio en línea.
Varias organizaciones internacionales juegan un rol en la gobernanza de Internet y de los sectores digitales. Algunas son más influyentes que otras, pues existen relaciones de poder que estructuran y determinan sus importancias relativas así como sus influencias en las regulaciones de las comunicaciones del siglo XXI. Otras se mantienen al margen de las organizaciones internacionales públicas y conservan un poder estructurador incuestionable. En esta contribución, elaboramos una breve descripción de la evolución de la gobernanza de Internet y, de manera más general, de todo lo relativo a la comunicación electrónica y las plataformas digitales. Estructurada en tres partes diferentes, esta contribución analiza los momentos, las controversias y las organizaciones que marcaron la evolución de esta gobernanza híbrida, multinivel y multidimensional. La primera parte aborda la gobernanza técnica, la segunda trata de la dimensión comercial, mientras que la tercera se centra en los asuntos políticos.
I. La gobernanza técnica transnacional – lejos de la UIT
En tanto infraestructura de telecomunicaciones transnacionales, Internet hubiera podido caer sin dudas bajo la órbita de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la organización de las Naciones Unidas encargada de las comunicaciones a escala internacional. Sin embargo, la historia quiso algo distinto, y la gobernanza de Internet se desarrolló y se estructuró alejada de este régimen internacional de telecomunicaciones preexistente.
El régimen internacional de telecomunicaciones centrado en la UIT fue muy robusto. Los fundamentos son los siguientes: los mercados internacionales organizados (monopolios públicos en general), la interconexión de las redes nacionales, la interoperabilidad de los equipos y el tráfico transfronterizo. Al fusionar dos uniones (la Unión Telegráfica Austro-Alemana creada en 1850 y la Unión Telegráfica de Europa Occidental de 1855) el Tratado de París de 1865 creó la primera organización internacional moderna garante de los principios organizadores de las relaciones telegráficas entre los Estados miembros y de las reglas y líneas directoras sobre la organización técnica de las redes y de los servicios de comunicación[6]. Desde 1865, la UIT ha superado varios obstáculos, como los efectos de dos guerras mundiales y del surgimiento de innovaciones tecnológicas mayores. La UIT ha sabido evolucionar para mantenerse por más de un siglo. Hoy, la globalización y el surgimiento de nuevas tecnologías revolucionarias, en particular Internet, constituyen grandes desafíos para un régimen internacional centrado en el sistema de las Naciones Unidas y el intergubernamentalismo.
Cuatro décadas de avances tecnológicos permitieron definir las bases de Internet (dirección IP, correo electrónico, navegación por hiperenlace, direcciones Web, protocolo HTTP, lenguaje HTML y navegador Web). Estados Unidos fue un actor central y hegemónico en estos avances mediante la Red de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada[7] (ARPANET) y el programa estadounidense Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa[8] (DARPA), que condujeron a la puesta en red de investigaciones universitarias, en un primer lugar por la universidad de Stanford y la universidad de California en Los Ángeles. Son los orígenes del nacimiento de Silicon Valley, mientras Estados Unidos se prepara para jugar un rol determinante en la gobernanza de Internet. Elementos ineludibles de la navegación así como del desarrollo de aplicaciones y de contenidos llevarán a la preeminencia actual de Silicon Valley en la economía digital mundial, resultado directo de la consolidación, tanto de los capitales como de los conocimientos especializados, que tuvo lugar durante este período en esta región de Estados Unidos[9].
Radicalmente innovador, Internet encarnaba la confrontación entre dos mundos, el antiguo y el nuevo. Las telecomunicaciones del siglo XX se organizaron alrededor de monopolios nacionales que proveían servicios públicos universales para los cuales la competencia era a menudo considerada más como un perjuicio que como un beneficio. El rol de la UIT era el de armonizar las interconexiones y facilitar la colaboración entre los diferentes operadores nacionales y, dada la importancia de la mediación ejercida por los gobiernos nacionales frente a estos últimos, el modelo intergubernamental tradicional constituía un arreglo adecuado. Los pioneros de Internet contemplaban el surgimiento de un nuevo mundo que transformaría radicalmente la sociedad, y esto sin respeto por las fronteras. Caracterizado por un determinismo tecnológico y un tecnoidealismo, se lo considera un vector de un mundo sin fronteras, sin discriminación y desprovisto de cualquier restricción gubernamental[10]. Un mundo virtual, descentralizado e intrínsecamente libre y abierto, infiltrado por un puñado de instancias dirigentes cuyos mandatos y poderes se limitan a la facilitación técnica de las interconexiones locales, regionales y mundiales.
Este ecosistema inicial, a menudo identificado por la expresión «comunidad técnica» y parcialmente encarnado en instancias formales como el Grupo de trabajo de ingeniería de Internet (IETF)[11] y el World Wide Web Consortium (W3C), se constituyó alrededor de normas, de reglas y de especificidades culturales radicalmente diferentes a las desarrolladas en la UIT. Financiado por diversas organizaciones –tanto civiles como militares– del gobierno estadounidense[12] y beneficiado por una gran libertad de acción en la estructuración de la dimensión civil de la red, Internet pudo desarrollarse en un contexto por fuera del rol de supervisión de los Estados y de la UIT. Sus protocolos fundamentales (TCP/IP, principalmente) fueron concebidos para permitir una interoperabilidad completa entre diferentes tecnologías y soportes materiales de transmisión (cable, satélite o telefonía, por ejemplo).
Aunque nominalmente abierto y pluralista, el IETF está principalmente compuesto por especialistas de dominios científicos y técnicos, de ingenieros y de investigadores especializados en informática y en telecomunicaciones con los conocimientos necesarios para comprender desafíos técnicos complejos cuya incidencia política ulterior no tenía inicialmente en absoluto la amplitud para suscitar la implicación de otras personas o de otras organizaciones. Esta falta de representatividad política y sobre todo internacional generó un cúmulo de fricciones y dio lugar a un período de disputa con la UIT[13].
La UIT fue, sin embargo, considerada como una aliada potencial por los miembros eminentes de la comunidad técnica, reunida en el seno de la Internet Society[14]. Tanto es así que se firmó un memorando de entendimiento en mayo de 1997. De todos modos, como el control efectivo de las infraestructuras y de su financiamiento se mantuvo bajo control estadounidense, este protocolo nunca pudo ir más allá de una recomendación no vinculante. No fue una opción extirpar Internet de la órbita política de Estados Unidos, que mantuvo indirectamente el control sobre él a través de la fundación, en 1998, de la Corporación para la Asignación de Nombres y Números en Internet (ICANN, por sus siglas en inglés), una organización sin fines de lucro registrada en el Estado de California.
Luego de su creación formal, y heredando el mandato confiado anteriormente a la Internet Assigned Numbers Authority, la ICANN se impuso como la autoridad mundial en materia de atribución de nombres de dominio y de direcciones IP a pesar de múltiples controversias ocurridas desde su creación[15].
Esta crisis constituyó uno de los principales aceleradores de los esfuerzos de pluralización y de democratización de la gobernanza de Internet y del reconocimiento por parte de la UIT de un modelo de gobernanza privada y multiparte (el multistakeholderism). Estados Unidos dejó de oponerse a la voluntad de la UIT de jugar un rol más activo en la gobernanza de Internet, lo que se tradujo en la organización de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) de 2003 y 2005 y del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet. Aunque no logró arrogarse un rol tan central en la gobernanza de Internet como para otras tecnologías que le competen a un intergubernamentalismo más tradicional, la UIT conserva una banca de observador en el seno del GAC (Comité Asesor Gubernamental), instancia de la ICANN que funciona como enlace con los Estados miembros de las Naciones Unidas. Se trata de un comité consultivo, pero que posee una cierta autonomía frente a la ICANN. Puede, por ejemplo, solicitar una consulta y, en caso de desacuerdo, la ICANN debe explicar a la comunidad de usuarios los motivos por los que no se pudo llegar a un consenso y los gobiernos conservan el derecho a legislar localmente, cuando fuera necesario, sobre los sujetos y cuestiones consideradas más controversiales[16].
El plan de acción de la CMSI de 2003 y las declaraciones de principios ilustran bien el hecho de que los Estados no congeniaban en absoluto. Durante una fase de discusión subsiguiente durante la CMSI de 2005 en la ciudad de Túnez, el Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet puso en marcha el primer Foro de gobernanza de Internet para supervisar las actividades de la ICANN y la expansión de su rol en la gobernanza de Internet[17]. Las CMSI de 2003 y de 2005 permitieron entonces entablar una conversación extendida sobre las interacciones entre diversos ámbitos que se entrecruzan en la gobernanza de Internet y más generalmente en la gobernanza de la sociedad de la información, pero sin otorgar un mandato claro ni a la UIT ni a la ONU.
El Foro de gobernanza de Internet creado en 2005 permitió relanzar la UIT en un proceso dinámico e innovador que hizo emerger un proceso de deliberación que llevó a declaraciones y planes de acción. Las CMSI anunciaron una redinamización de la respuesta interestatal a la vez que reconocieron el mérito de las trayectorias emergentes de una regulación transnacional pluralista que evolucionaba al exterior del sistema de las Naciones Unidas. En esto podemos ver el origen de una cierta redefinición del rol de la UIT en un contexto de gobernanza global de las comunicaciones electrónicas.
El contraste entre la UIT y la ICANN es evidente. El hecho de desarrollar los aspectos fundamentales de la gobernanza de Internet en el seno de la ICANN y no de la UIT, una institución centenaria cuyo enfoque es tradicional y estatocéntrico, sugiere un contexto institucional que refleja un cambio radical en el sistema mundial. Las tensiones entre los modelos de gobernanza interestatales y de múltiples actores se cristalizaron en diciembre de 2012 en el marco de la Conferencia Mundial de Telecomunicaciones Internacionales de la UIT. El contraste entre los modelos respectivos asociados a la UIT y a la ICANN se dejó ver de manera evidente y provocó una crisis en el régimen de gobernanza de Internet. Volveremos sobre esto en la tercera parte. Por el momento, enfoquémonos en la gobernanza mercantil enraizada en los tratados de comercio internacional.
II. La gobernanza mercantil – más lejos de la UIT
Dentro del número de organizaciones internacionales que juegan un rol importante en la dimensión mercantil de la gobernanza de Internet, encontramos a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y el Banco Mundial.
En esta sección, nos centramos sobre los tratados y las organizaciones comerciales que han alejado aún más a la UIT de la gobernanza de Internet, institucionalizando un proceso de liberalización de los sectores de las telecomunicaciones y del comercio electrónico. De una regulación monopólica, pasamos a un marco de competencia fundado en el neoliberalismo[18].
En el contexto del régimen internacional de telecomunicaciones, se recomendaba el establecimiento de monopolios naturales, lo que implicaba una reglamentación rigurosa de grandes monopolios bajo control privado o público tanto del lado de los operadores de redes como de los fabricantes de equipos. Generalmente, el comercio entre las naciones estaba planificado entre los monopolios, y las fricciones comerciales, políticas o técnicas eran resueltas por procesos de mediación y de cooperación internacional que dejaban poco espacio a la intervención de la sociedad civil y no permitían acceder al mercado a las empresas extranjeras que querían involucrarse. Del mismo modo, se manifestó una clara preferencia por la separación, en el plano reglamentario, de las industrias de contenido y de los operadores de redes. Se instauró entonces una reglamentación estricta para crear barreras sectoriales. Las modalidades de interconexión de los sistemas nacionales de telecomunicaciones, tanto en términos de viabilidad técnica como de facturación, eran el objeto de las negociaciones en el seno de la UIT.
Este modelo correspondía al que era defendido por la mayoría de los países de Europa occidental. Estados Unidos, por su parte, recomendaba una gobernanza diferente a partir de la década de 1980, menos restrictiva y más liberal. Como telón de fondo, las presiones crecientes derivadas de la globalización económica –y más específicamente de la integración acelerada de las actividades de producción, financieras y comerciales de empresas y de redes de empresas de envergadura transnacional– tuvieron como efecto la erosión del modelo intergubernamental y centralizador basado en la UIT.
Así, aunque el régimen internacional dirigido por la UIT pueda aún haber parecido estable y robusto hacia fines de la década de 1980, el principal vector de crecimiento en las telecomunicaciones se articulaba alrededor de tecnologías digitales computadora a computadora (host to host) y cada vez menos sobre la base de arreglos entre sistemas nacionales interconectados. La estrategia estadounidense de promover sistemáticamente iniciativas de privatización y de liberalización de las redes y de los servicios de telecomunicaciones durante las negociaciones de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales sentó las bases sobre las que se desarrolló el comercio electrónico.
Gradualmente, Estados Unidos consiguió el respaldo de la mayoría de los países del mundo en una tendencia general que consistía en deshacerse de las políticas invasivas y monopólicas que parecían limitar la innovación. Privilegió un enfoque más liberal donde la competencia más o menos regulada de proveedores de servicios privados fue vista como más propicia a la expansión y a la innovación que los grandes monopolios con pesadas reglamentaciones en estas industrias de telecomunicaciones donde lo digital (datos, información, servicios) venía a suplantar lo analógico.[19]En este capitalismo de la información, del saber y de las comunicaciones, la cuestión de los derechos de propiedad intelectual hizo intervenir a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) en la gobernanza de Internet.
Habiendo desempeñado un rol en la sincronización del sistema de asignación de direcciones de Internet con el de los derechos de propiedad intelectual, principalmente por la elaboración y ratificación de dos tratados (Tratado sobre Derecho de Autor y Tratado sobre Interpretación o Ejecución de Fonogramas), la OMPI se posicionó como proveedor de servicios de mediación en caso de disputas entre dos partes a través de su Centro de Arbitraje y Mediación (denominado Política uniforme para la resolución de conflictos en materia de nombres de dominio, conocido por sus siglas en inglés como UDRP). Por otra parte, desde la fundación de la ICANN, se intentó armonizar las nuevas prácticas con el régimen internacional de gestión de los derechos de propiedad intelectual supervisado por la OMPI.
El Acuerdo sobre Tecnologías de la Información[20], firmado por 29 participantes en la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de Singapur en 1996, reúne en la actualidad a 83 participantes, lo que representa el 97 % del comercio mundial de productos de tecnología de la información, que se comprometen a eliminar los aranceles aduaneros sobre estos productos. Este régimen fue codificado en el seno de la OMC mediante dos tratados: el Anexo sobre Telecomunicaciones[21] y el Acuerdo sobre Telecomunicaciones Básicas que entró en vigor en 1998[22]. La función del Anexo sobre Telecomunicaciones consistió, en primer lugar, en la regulación de las modalidades de interconexión entre las redes públicas y privadas. Más concretamente, este instrumento tenía por objetivo que cada país signatario se comprometiera a permitir a los proveedores de servicios de los otros Miembros a conectarse a las redes públicas de telecomunicaciones “en términos y condiciones razonables y no discriminatorias”[23] y a permitir una interoperabilidad transparente con los protocolos de telecomunicaciones utilizados por estos últimos.
No obstante, la verdadera ruptura sobrevino con el Cuarto protocolo anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios firmado en 1997, que es complementario del Acuerdo sobre Tecnologías de la Información, al disponer la reducción de las tarifas de los equipos de telecomunicaciones. El Cuarto protocolo reforzó la idea de generalizar el modelo de acceso al mercado como fundamento de una nueva configuración internacional de las telecomunicaciones. Desde entonces, los Estados adoptaron una nueva perspectiva en el sector de las telecomunicaciones, la cual se caracterizó principalmente por un posicionamiento favorable hacia la libre competencia y el libre comercio. Esto significó el abandono generalizado del modelo de monopolio regulado y el desplazamiento de la cooperación internacional de la UIT hacia los espacios de negociación comercial, así como una mayor participación del sector privado en el desarrollo del campo institucional y reglamentario de las telecomunicaciones. Los acuerdos comerciales permitieron crear un nuevo orden mundial de las telecomunicaciones lejos de los debates en la UIT. Varios acuerdos establecieron normas de acceso al mercado y elementos significativos de cooperación reglamentaria en numerosos aspectos del comercio electrónico, especialmente en lo que refiere a la localización de los datos, las restricciones, las normas relativas al contenido local, etc. En este orden de ideas, la OMC se convirtió, de facto, en un sitio de gobernanza cada vez más importante para los equipos, las transmisiones electrónicas y los flujos de contenidos por vía electrónica.
Actualmente, muchas controversias versan sobre la incidencia de los acuerdos comerciales en la capacidad de los Estados para intervenir en numerosos aspectos del comercio en la era digital. Si los capítulos relativos al comercio electrónico no impiden la regulación de los Estados, esta debe ser compatible con la letra y el espíritu de los acuerdos que son cada vez más complejos y controvertidos, dado que el comercio electrónico estructura las nuevas rutas comerciales. Pero lo que es interesante destacar es que la capacidad técnica de penetración de la Web invierte en la actualidad la tendencia. Ya no se trata de que los Estados dispongan si una empresa puede acceder al mercado local, sino de determinar si el Estado puede forzar la salida o negociar con una empresa que está en condiciones de acceder a los mercados extranjeros sin autorización e incluso sin presencia física. La plataformización económica mundial permite a Netflix, Uber y otros GAFA (Google, Amazon, Facebook y Apple) acceder a los mercados del mundo entero con una facilidad que conduce a las industrias locales a reestructuraciones industriales peligrosas y a los gobiernos a enfrentar problemáticas excesivamente complejas.
La revolución digital modificó la naturaleza del comercio y de la globalización. La reestructuración de las relaciones comerciales es muy profunda, incluso paradigmática. La OMC está en el centro de debates muy complejos en lo que refiere a la adaptación de las normas comerciales multilaterales a la era del comercio electrónico. En 2019, se iniciaron negociaciones sobre el comercio electrónico, especialmente en lo que respecta a la moratoria de las tarifas relativas a las transmisiones electrónicas aplicadas desde 1998, así como sobre la clasificación de los productos. En cuanto a la moratoria, se estableció su prórroga hasta el 2017, pero la cuestión aún sigue abierta y podría ponerse en tela de juicio en caso de consenso.
El comercio electrónico se ha convertido en el motor de la economía y la OMC debe dar respuesta a innumerables interrogantes inéditos que su surgimiento y desarrollo fenomenal suscitan[24]. La cuestión de la moratoria está vinculada a la clasificación de los productos en la medida en que la propia definición de “transmisiones electrónicas” es objeto de intensos debates. ¿La moratoria refiere al soporte de las transmisiones o se extiende al contenido de las transmisiones? Los exportadores de contenidos defienden un enfoque más amplio, mientras que los países importadores se inclinarían más por restringir la definición para conservar un margen de maniobra. Esta cuestión afecta también a la tributación de los bienes y servicios digitales, ya que la presencia en los mercados de exportación no es técnicamente necesaria para proveer un servicio a un usuario de Internet dondequiera que esté. Con mayor urgencia, se plantea a las autoridades públicas la capacidad de recaudar impuestos o tasas sobre las ventas, cuestionando así los límites de la soberanía económica de los Estados en la era digital; volveremos sobre ello más adelante.
III. La gobernanza política — aún lejos de la UIT
Existe una visión cada vez más consensuada de que la regulación de Internet debería estar orientada por el aporte de los actores que pertenecen al sector privado, organizaciones no gubernamentales o la sociedad civil por ser considerados representantes de los diversos intereses de los usuarios de la red, pero que los Estados deben igualmente jugar un rol en este ámbito[25]. ¿El modelo de múltiples partes interesadas debe equiparar a todos los actores? Las controversias y las luchas de poder se sitúan en este nivel y sobre todo en el plano de la legitimidad democrática de la gobernanza de Internet y de lo digital que se ha desarrollado hasta el día de hoy sin preocuparse por su coherencia global[26].
Recientemente, la gobernanza de Internet ha visto crecer exponencialmente el papel de los Estados, aceptando, a su vez, el modelo de múltiples partes interesadas. En el 2019, el Panel de Alto Nivel sobre Cooperación Digital presentó un informe en el que estableció una serie de recomendaciones para la cooperación digital mundial, los derechos humanos y la promoción de la inclusión de las mujeres y las minorías[27]. Este movimiento hacia una dimensión más deliberativa y política de la gobernanza de Internet tiene relación con los efectos producidos por las revelaciones de Edward Snowden sobre los diversos programas de cibervigilancia desplegados por el gobierno estadounidense y la Agencia de Seguridad Nacional norteamericana (NSA, por sus siglas en inglés) en 2013. Estas revelaciones también han puesto de manifiesto una división entre los países que desean reafirmar el modelo estatocéntrico en el ciberespacio, principalmente China, Brasil, Rusia y Arabia Saudita. En efecto, el escándalo en torno al programa de vigilancia electrónica PRISM de la NSA evidenció que el gobierno estadounidense gozaba de una importante relación de fuerzas de cara a algunos de los principales operadores de plataformas y proveedores de servicios, y que podía obtener poderes de interceptación y de vigilancia masiva de los datos cedidos, tanto de los ciudadanos estadounidenses como de los residentes extranjeros.
Aunque las instituciones transnacionales formales que regulan Internet no tuvieron ningún papel en la implementación de estos programas, este escándalo provocó un importante debate sobre la posición privilegiada de Estados Unidos, al igual que evidenció una cierta disonancia entre su postura pluralista e integradora y su capacidad de explotar esta última para su propia ingeniería de inteligencia y la de los países aliados. Poco tiempo después, asistimos a la implementación de la iniciativa NET Mundial que pretende desafiar a la autoridad de vigilancia estadounidense en beneficio de una mayor inclusión, apertura y transparencia de las instituciones que regulan Internet. Esta iniciativa tiene por objetivo la gobernanza plural de Internet y sobre todo la promoción de la condena de la vigilancia electrónica, la neutralidad de Internet, así como el cese del control efectivo de Estados Unidos en provecho de una gobernanza multilateral[28].
Durante la 52a cumbre de la ICANN, el gobierno estadounidense inició formalmente un proceso de retrocesión de algunas de sus más importantes prerrogativas de supervisión en el seno de la institución, anunciando, a su vez, que esta última se había vuelto en la actualidad lo suficientemente madura para ser administrada por la comunidad global de internautas y sus representantes designados. Contrariamente, el proceso de retrocesión debía realizarse preservando los arreglos institucionales preexistentes. El 1 de octubre de 2016, finalizó el contrato relativo a la operación de las funciones de Internet Assigned Numbers Authority entre la ICANN y la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información del Departamento de Comercio de Estados Unidos, lo que marcó la transferencia de la coordinación y de la administración de los identificadores únicos de Internet al sector privado, con lo que se fortalece el modelo de múltiples partes interesadas y refuerza la rendición de cuentas.
La dimensión política se ocupa de varias cuestiones de interés público. Es el caso del marco normativo relativo a la protección de datos y al derecho al olvido previsto en la normativa europea sobre protección de datos (Reglamento nº 2016/679, conocido como Reglamento General de Protección de datos) que entró en vigor en el mes de mayo de 2018, y al que se han conformado los principales operadores de plataformas digitales transnacionales[29]. Las normas regulan la obtención del consentimiento de los usuarios cuando se recolectan datos personales, la seguridad y la protección de los datos recolectados, la propiedad de los datos personales de los ciudadanos (“derecho al olvido”) (art. 17); el derecho de acceso de los usuarios a los datos (art. 15); el derecho a la portabilidad de los datos (art. 20); el derecho de explicación y oposición en casos de elaboración de perfiles o de toma de decisiones automatizada (arts. 21 a 22).
Así, tanto el escándalo Snowden y sus consecuencias, como la propagación de los derechos asociados a este reglamento europeo, dan cuenta del hecho de que el ecosistema reglamentario de Internet surge hoy día de procesos más abiertos y pluralistas que en la era de Internet precomercial, cuando el gobierno estadounidense y la comunidad técnica gozaban de una autonomía casi completa en la gobernanza de la red mundial. Asimismo, se constata un importante rol desempeñado por la Unión Europea que desarrolló un sistema supranacional de regulación de las comunicaciones electrónicas y de las reglamentaciones que tuvieron repercusiones y una proyección extraterritorial muy significativas.
Nuevas controversias emergieron en el seno de la propia ICANN cuando los intereses privados entraron en conflicto con las preocupaciones de los Estados o del público en general. Este fue el caso del litigio en el que se enfrentaron al gigante del comercio electrónico Amazon y al gobierno brasileño. En 2012, se iniciaron subastas para la adquisición de la primera ola de dominios de nivel superior (top-level domains) privados y el gigante americano presentó una solicitud para obtener la creación y la gestión en circuito cerrado de los nombres de dominio “.amazon”.
Ciertos países miembros de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) se opusieron a ello y solicitaron a la ICANN que no otorgara a una empresa privada lo que, según sus consideraciones, constituía la concentración de un recurso electrónico que debería más bien corresponder a los ciudadanos, a las organizaciones y a las iniciativas de interés público de la región amazónica. Siete años más tarde, en mayo de 2019, luego de un largo proceso de arbitraje y deliberación, la ICANN anunció que la firma de Jeff Bezos obtendría formalmente el derecho a explotar el nombre, para luego dejar en suspenso el proceso judicial tras la interposición de una carta de reconsideración del gobierno colombiano. En el momento de escribir estas líneas, luego de transcurrida la cumbre de la ICANN de noviembre de 2019 en Montreal, el proceso aún permanece sin resolución. En cuanto a los ocho países contestatarios de la OTCA, se percibe una pérdida de soberanía sobre un elemento clave de su patrimonio regional y humano. Más allá del resultado de este litigio, se constata que los dominio de nivel superior y otros recursos inmateriales propios de la economía digital pueden provocar a menudo un enfrentamiento de intereses políticos y económicos considerables[30].
Otros desafíos, como el de la neutralidad de las redes, son el resultado directo de la tensión entre el mundo post Internet y las elecciones y compromisos que se hicieron en el antiguo régimen centralizado en la UIT. La neutralidad de Internet (Net neutrality) ha sido definida por Timothy Wu, ante todo, como un principio de organización de redes informáticas que garantiza que todos los contenidos, sitios y plataformas en Internet sean tratados igualitariamente[31]. Varias autoridades reguladoras defienden el principio de neutralidad de Internet, pero como la situación en Estados Unidos lo demuestra, este intervencionismo es cuestionado. En diciembre de 2017, al promulgarse la derogación[32] del principio de neutralidad de la Red, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés) otorgó un margen de maniobra más a amplio a los proveedores estadounidenses de acceso a Internet (AT&T, Comcast, Verizon, Qwest, etc.) en la supervisión, interceptación y control de los flujos de datos y de contenidos que transitan por sus infraestructuras de redes. Esto liberó la libre competencia entre estas empresas y proveedores como Netflix o Spotify, cuya actividad se basa principalmente en la gestión y distribución de contenidos más que en la operación de infraestructuras físicas a gran escala. A pesar de que en la actualidad esta decisión solo se aplica en Estados Unidos, ella representa un síntoma de las nuevas regulaciones asimétricas de los servicios digitales, especialmente en un contexto de convergencia intersectorial. Es justamente en este escenario donde las actividades empresariales que operan a escala transnacional en los sectores de las telecomunicaciones, de los nuevos medios de comunicación y de Internet tendrán una incidencia cada vez mayor a corto o mediano plazo, en las políticas y los marcos reglamentarios nacionales e internacionales de incentivo a las industrias culturales locales y de promoción o protección de la diversidad de las expresiones culturales digitales.
Una de las cuestiones más importantes para los Estados es probablemente aquella que concierne a la fiscalidad en la era digital. En efecto, la capacidad de los gigantes de la Web de aprovechar las asimetrías y los vacíos de las políticas nacionales en el ámbito fiscal conlleva a pérdidas en el sector digital, al igual que en casi todos los demás sectores de la actividad económica. Varios Estados, como Francia, han reaccionado con reformas y medidas fiscales, pero la mayoría de los países esperan que los trabajos de la OCDE en este ámbito tengan éxito.
Los interrogantes que se plantean son numerosos. Entre ellos, cabe destacar 1) ¿cómo hacer frente a los problemas fiscales derivados de la digitalización de la economía? 2) ¿Cómo llegar a una solución basada en el consenso para reformar el sistema fiscal internacional con más de 130 países e ideas provenientes de los poderes públicos, las empresas, la sociedad civil, el ámbito universitario y el público en general? 3) ¿Cómo garantizar que las empresas multinacionales paguen la parte que les corresponde del impuesto? ¿Cómo resolver las eventuales confrontaciones con las normas existentes? ¿Y cómo mitigar los riesgos de una doble imposición?
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El sector de las telecomunicaciones ha experimentado transformaciones radicales a lo largo del siglo XX que han provocado la transición de un régimen internacional de telecomunicaciones centralizado en la UIT a un esquema de gobernanza mundial de Internet. Esto último, ha posibilitado la intervención de una pluralidad de sitios de gobernanza y de regulación transnacional que responde a una dinámica de capitalismo de red globalizada[33]. De un sector basado en las redes y servicios de telecomunicaciones nacionales, se ha pasado a un sector globalizado de las comunicaciones electrónicas. Las fronteras tradicionales que se sustentan en sistemas geográficos nacionales y subnacionales interconectados basados en negociaciones internacionales en la UIT, así como las que separan diferentes sectores, convergen ahora en un solo sector de comunicaciones electrónicas que integran la informática, las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Tres grandes fases sobre el desarrollo de la gobernanza de Internet han sido abordadas en este capítulo. La primera, de carácter esencialmente técnico, involucra al sector privado. La segunda, respondiendo a una lógica mercantil, postula que los acuerdos y los tratados comerciales desempeñan un papel importante. Finalmente, la tercera, más política, implica una politización de Internet que vuelva a poner en primer plano a los Estados y la dimensión política de la cooperación internacional en el seno de la ONU y de sus organizaciones especializadas. A pesar de estos progresos, la gobernanza de Internet se sigue caracterizando por la influencia de las grandes empresas y de la comunidad técnica de los pioneros de Internet, así como por el ejercicio del poder hegemónico de Estados Unidos, no siempre benevolentes[34]. En una eventual cuarta fase, ¿podrá sobrevenir un equilibrio y una estabilización de los cambios tecnológicos que efectúen un arbitraje entre las consideraciones técnicas, comerciales, sociales y políticas? El interrogante permanece abierto.
Por el momento, existe una multiplicidad de sitios de gobernanza de Internet y de sectores digitales no poseen un director de orquesta que los haga evolucionar en bloque, encontrándose las organizaciones más influyentes se encuentran en la esfera privada/económica.
Figura 1. Las grandes organizaciones que estructuran el ámbito y los desafíos de la gobernanza de Internet[35]
Se puede concluir que la globalización y las nuevas tecnologías han contribuido a un proceso de “destrucción creativa” de los “antiguos” modelos de gobernanza y de regulación hacia “nuevas” trayectorias institucionales. La complejidad institucional que resulta de la convergencia de los regímenes reglamentarios y las esferas de preocupación aumenta la incertidumbre y la incoherencia de las políticas. Actualmente, los interrogantes que se plantean son: ¿cómo los antiguos y nuevos actores pueden fomentar sus intereses en las trayectorias institucionales emergentes? y ¿cómo pueden estos actores definir las nuevas respuestas frente a los grandes desafíos que se presentan en un contexto de complejidad progresiva que no está exento de nuevas formas de poder y de rivalidades?
Existen muchas incógnitas en relación con la manera en que las nuevas trayectorias institucionales se están perfilando en un mundo cada vez más entrelazado y tecnológicamente avanzado. Sin embargo, intentar comprender los cambios que están en proceso nos permite discernir el impacto de las transformaciones tecnológicas sobre el rol de las antiguas y nuevas instituciones y la evolución de los fundamentos de la cooperación internacional multilateral.
[1] Título original: Le rôle des organisations internationales dans la gouvernance d’Internet et des secteurs numériques. Capítulo publicado en el libro Organisations internationales. Droit et politique de la gouvernance mondiale (2023) bajo la dirección de Stéphane Paquin y Kristine Plouffe-Malette. Disponible en : https://www.pressesdelasqdi.org/publications/organisations-internationales/
Traducción al español a cargo de María Alfonsina Schroh y Horacio Emanuel Mullally Bratulich en el marco de las Prácticas en Traducción bajo la supervisión de la profesora Julia Espósito (Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina).
[2] Profesora en el departamento de ciencias políticas de la UQAM y directora del Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation#. Desde hace varios años, se interesa por la economía política de los procesos de globalización, la evolución del capitalismo con relación a los cambios tecnológicos y con relación a los roles de las organizaciones y de las instituciones en la regulación económica mundial. Recientemente, ha publicado con C. Gagné, From NAFTA to USMCA, Série Canada and International Affairs, Palgrave Macmillan Springer, y con A. Vlassis, D. Tchéhouali, La culture à l’ère du numérique : Plateformes, normes et politiques, PUL.
[3] Investigador en el Laboratoire sur la découvrabilité* (LATICCE, CEIM-UQAM). Posee una maestría en ciencias políticas (UQAM) y está inscripto en el programa de doctorado en ciencias políticas de la UQAM. Sus intereses son la gobernanza de Internet y de los datos.
*N. de T.: El nombre completo de la institución es “Laboratoire de recherche sur la découvrabilité et les transformations des industries culturelles à l’ère du commerce électronique” (Laboratorio de investigación sobre la descubribilidad y las transformaciones de las industrias culturales en la era del comercio electrónico). Sitio web: https://laticce.uqam.ca
[4] Varios expertos tienen un especial interés por las cuestiones referidas a los protocolos de telecomunicaciones, por las normas técnicas vinculadas a Internet y por los efectos de las ramificaciones políticas de estas sobre los internautas de la sociedad civil. Ver por ejemplo: Laura DeNardis, dir, Opening Standards: The Global Politics of Interoperability, Cambridge, MIT Press, 2011; Blayne Haggart, Natasha Tusikov y Jan Aart Scholte, dir, Power and Authority in Internet Governance: Return of the State? New York, Routledge, 2021.
[5] Ver Panel de Alto Nivel sobre Cooperación Digital, en línea: Naciones Unidas https://www.un.org/es/sg-digital-cooperation-panel
[6] Durante gran parte de su existencia, la UIT logró su tarea de mantener a los miembros bajo un régimen de telecomunicación internacional fundado sobre principios generales compartidos. Drake resume los principios del régimen: la protección de la soberanía nacional sobre las redes, la interconexión de las redes internacionales y la provisión conjunta de servicios. William J Drake, « The Rise and Decline of the International Telecommunications Regime » en Christopher T Marsden, dir, Regulating the Global Information Society, Londres y Nueva York, Routledge, 2000, p. 124.
[7] De “Advanced Research Projects Agency Network” (ARPANET).
[8] De “Defense Advanced Research Projects Agency” (DARPA).
[9] Arun Rao y Piero Scaruffi, A History of Silicon Valley: The Greatest Creation of Wealth in the History of the Planet, 2e éd, CreateSpace Independent Publishing Platform, 2013.
[10] Para una versión traducida en francés, ver John Perry Barlow, A Declaration for the Independence of Cyberspace, traducido por Jean-Marc Mandosio en Olivier Blondeau y Florent Latrive, dir, Libres enfants du savoir numérique : anthologie du « libre », Paris, Éditions de l’Éclat, 2000.
[11] El IETF [Internet Engineering Task Force] es un organismo independiente sin personalidad jurídica integrado por miembros de la comunidad de Internet (usuarios, proveedores de acceso a Internet, productores de software y de materiales informáticos, investigadores, operadores de redes, etc.) que funciona en grupos de trabajo ad hoc a partir de «RFC» (Request for Comments), documentos técnicos que son la forma oficial de expresión y aceptación de los estándares técnicos. La función de «registry» se remonta al RFC 322, en 1972, mientras que J Postel y V Cerf estaban encargados de establecer un «socket registry«.
[12] Internet contó con el financiamiento de agencias militares y civiles. DARPA procedió a la puesta en marcha de una red cerrada y ARPANET fue utilizada por las agencias militares estadounidenses y un puñado de socios académicos y contratistas privados. La dimensión civil, financiada por la National Science Foundation, será la base del crecimiento de la red en la sociedad civil. Paul E Ceruzzi, A History of Modern Computing, 2e ed, Londres et Cambridge, MIT Press, 2003.
[13] Como ejemplo, la ONU participó desde la década de 1970, a través de su comité de normalización, en la elaboración del modelo OSI, que suponía permitir una mejor interoperabilidad entre redes y tecnologías diferentes. No pudo reemplazar al TCP/IP.
[14] Internet Society es una organización sin fines de lucro con un propósito educativo. Su formación se debe a la personalidad carismática de Vinton G. Cerf, director del consejo de administración de la ICANN hasta 2007.
[15] Ver la página de la ICANN, «La relación entre la ICANN y el Gobierno de Estados Unidos», que propone entrevistas históricas y una cronología de las grandes etapas del desarrollo de la organización. La relación entre la ICANN y el Gobierno de Estados Unidos, en línea: https://www.icann.org/es/history/icann-usg
[16] Para más detalles sobre este período turbulento de la historia de la gobernanza de Internet, ver Olivier Dagenais, Retrait effectif ou pluralisation contrôlée? Analyse critique de la stratégie de légitimation de l’autorité du gouvernement américain dans la gouvernance politique du système de noms de domaines d’Internet (DNS), Maîtrise en science politique, Université du Québec à Montréal, 2016, pp. 72-88.
[17] El informe final del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet proponía varios modelos que habrían permitido a las partes interesadas la participación en una manera más transparente y representativa que en los foros existentes. La cuestión fue si se creaba un organismo encargado de la administración más amplia de Internet (el International Internet Council) o la Corporación Mundial para la Asignación de Nombres y Números en Internet en reemplazo de la ICANN.
[18] Jean-Marie Chenou, « From Cyber-Libertarianism to Neoliberalism: Internet Exceptionalism, and the Institutionalisation of Internet Governance in the 1990s » (2014) 11:2 Globalizations 205.
[19] Michèle Rioux, « Gouvernance globale des télécommunications : mythes et limites » (2004) 2:2 A Contrario 116.
[20]19 Acuerdo sobre la Tecnología de la Información, 13 de diciembre de 1996, OMC WT/MIN(96)/16 (entrada en vigor: 1 de julio de 1997).
[21]20 Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, Anexo 1B del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, Anexo sobre Telecomunicaciones, 15 de abril de 1994, 1986 Colección de Tratados de la ONU (RTNU, por sus siglas en francés), (entrada en vigor: 15 de abril de 1995) [Anexo sobre Telecomunicaciones].
[22]21 Cuarto protocolo anexado al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, 15 de abril de 1997, 33 I.L.M. 1167 (entrada en vigor: 5 de febrero de 1998) [Acuerdo sobre Telecomunicaciones Básicas].
[23] Anexo sobre Telecomunicaciones, supra nota 20, art. 5.
[24] Mira Burri y William J. Drake (eds.) The institutions of Global Internet Governance, Cambridge University Press, 2016, p. 24.
[25] Blayne Haggart, Natasha Tusikov y Jan Aart Scholte, supra nota 3.
[26] Francesca Musiani y Valérie Schafer, « La gouvernance, un enjeu transversal d’Internet au numérique » (2018) 4 Enjeux numériques 7.
[27] ONU, La era de la interdependencia digital: Informe del Panel de Alto Nivel sobre Cooperación Digital del Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, 2019, en línea: https://www.un.org/sites/www.un.org/files/uploads/files/es/HLP%20on%20Digital%20Cooperation%20Report%20Executive%20Summary%20-%20ES%20.pdf
[28] Françoise Massit-Folléa, « Internet et les errances du multistakeholderism » (2014) Hiver: 4 Politique étrangère 29.
[29] En una audiencia ante el Comité de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, Mark Zuckerberg afirmó que los internautas no europeos también tendrían acceso a las mismas “funciones y controles” que los ciudadanos europeos. Las obligaciones relativas no se aplican siempre en otros lugares, como lo evidencia la resolución de un litigio a favor de Google que confirma su capacidad de aplicar el derecho al olvido únicamente en aquellas solicitudes realizadas desde Europa.
[30] Véase, en particular Amazon Cooperation Treaty Organization, « ACTO Makes a New Call to ICCAN to Negotiate a Solution on the « AMAZON” Top-level Domain » (26 de mayo de 2020), en línea: <http://otca.org/en/acto-makes-a-new-call-to-iccan-to-negotiate-a-solution-on-the-amazon-top-level-domain/>.
[31] Tim Wu, « Network Neutrality, Broadband Discrimination » (2003) 2 Journal of Telecommunications and High Technology Law 141.
[32] Esta decisión que pone fin a la aplicación del principio de neutralidad de la red en Estados Unidos entró en vigor el 11 de junio de 2018.
[33] Michèle Rioux, Biel Company Pérez y Nicolas Adam, « Competing Institutional Trajectories of Global Regulation – Internet in a Fragmented World » en Rolf H. Weber, Roxana Radu y Jean-Marie Chenou, (eds.) The Evolution of Global Internet Governance: Principles and Policies in the Making, Genève, Springer, 2013, 37.
[34] Roxana Radu, Negotiating Internet Governance, Oxford, Oxford University Press, 2019.
[35] Acrónimos : OMC: Organización Mundial del Comercio; OMPI: Organización Mundial de la Propiedad Intelectual; OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos; UIT: Unión Internacional de Telecomunicaciones; UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultural; UN ICT: Information and communication technology; ICANN: Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números; CCI: Cámara de Comercio Internacional; WEF: Foro Económico Mundial; GBD: Global Business Dialogue.
