Las acaloradas discusiones llevadas a cabo a lo largo de la reunión extraordinaria del Consejo Europeo (17-21 de julio) han sido un “tour de force” diplomático en el cual la canciller alemana Angela Merkel y el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel han jugado un papel protagónico. No obstante, conviene señalar que es la Unión Europea en su conjunto la que sale reforzada, al demostrar que posee una capacidad que muchos ya entendían que no tenía: la de adoptar cambios en su dirección estratégica y hacerlo rápidamente.
Tales cambios hubieran sido imposibles sin una revisión de su política económica y una sorprendente ampliación del papel de la Comisión y de su presidenta Ursula Von der Leyen en materia de ayudas y préstamos.
El desconcierto inicial de la Comisión frente a la aparición del COVID-19 y los tímidos intentos de intervención por parte de una cacofonía de instituciones y grupos, entre los cuales el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones, el Mecanismo Europeo de Estabilidad y el Eurogrupo, dejaron espacio, en abril, a una acción conjunta de Von der Leyen y Michel, que, por el trámite de un escueto y persuasivo “roadmap for recovery”, tomaron las riendas del proceso que ha llevado la UE a los resultados del otro día. En el medio, hubo un importante acuerdo entre los líderes francés y alemán en base a la idea, originariamente expresada por Emannuel Macron, de que la pandemia representaba el “momento de la verdad” para la UE teniéndose que abordar con medidas extraordinarias. Fueron los dos líderes, en mayo, quienes promovieron la idea de un subsidio europeo a fondo perdido por un total de 500 mil millones de euros para los países afectados por la crisis del COVID-19.
El cambio en materia de política económica, sin embargo, se había materializado antes, a raíz de la concesión por parte de la Comisión de una importante flexibilidad en tema de política presupuestaria (siendo la relación entre producto bruto y deuda publica un proverbial punto de discordia entre Comisión y países con endeudamiento crónico tales como como Grecia, Italia y Portugal) y de ayudas públicas. Un primer “Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19”, aprobado por la Comisión en marzo y posteriormente modificado en varias ocasiones, permitió a los Estados partes “garantizar la liquidez y el acceso a la financiación para las empresas, especialmente las pequeñas y medianas empresas («pymes»)” que se enfrentarán a una súbita escasez. Como es bien sabido, según el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), quedan prohibidas “las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”. Esta prohibición aún resulta “suavizada” en muchas instancias, detalladas en el mismo artículo, se consideran como tales los desastres naturales u “otros acontecimientos de carácter excepcional”. En este caso, según el artículo 108, la Comisión tiene que aprobar cada medida y vigilar que no cause “distorsiones en el mercado”.
Es así que la misma se encontró involucrada en un trabajo fenomenal de aprobación de intervenciones públicas en concepto de subvenciones directas, ventajas fiscales selectivas, garantías estatales para préstamos concedidos por bancos a empresas, préstamos públicos bonificados a las empresas, entre otros. Su otrora temible vicepresidenta ejecutiva, Margrethe Vestager, responsable de la política de competencia, se declaró dispuesta, desde el principio, a trabajar “estrechamente con los Estados miembros para garantizar que las medidas nacionales de apoyo puedan establecerse a tiempo, de forma coordinada y eficaz, en consonancia con las normas de la UE”. Frente a la dimensión de la crisis, tendría que primar la preocupación de “salvar puestos de trabajo y empresas”, es decir, el bienestar de todos los pueblos de Europa.
A pesar de ser temporáneas y vinculadas a una crisis contingente, estas medidas reflejan un “giro copernicano” respecto a las prioridades perseguidas durante los programas de rescate sucesivos a la crisis de 2008, donde las preocupaciones por la estabilidad financiera primaron sobre todo otro tipo de exigencia. Hasta mitad de mayo ya se habían aprobado con fulmínea velocidad (a veces 24 horas, fines de semana incluidos), 152 medidas nacionales, por un total de más de 1900 mil millones de euros, de los cuales más de la mitad correspondía a ayudas otorgadas por el gobierno alemán a colosos como Thyssenkrupp, Adidas, Puma y al gran operador turístico TUI. El salvataje de Lufthansa vino poco después. Al mismo tiempo se (re)abrió paso, paulatinamente, la vieja idea según la cual el control de la competencia infra-europea no tendría que sacrificar la posibilidad de Europa de competir con Estados Unidos y China.
En lo que se refiere al plan de rescate, hay que subrayar la total novedad respecto a que la Comisión “podrá contraer empréstitos en los mercados por un importe máximo de 750 000 millones de euros.” Los importes disponibles se utilizarán en el marco de un esquema de rescate común (Next Generation EU), cuyo programa más consistente será el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). No se tratará solo, como ya sucediera, aún por cifras mucho más limitadas, de otorgar “préstamos cruzados” (back-to-back loans), ex artículo 122.2 del TFUE, sino de repartir subvenciones, o sea ayudas a fondo perdido; las cuales llegarán a más del 50% de dicho MRR. Sin contar de un primer anticipo del 10% en 2021, estas subvenciones tendrán que esperar el 2022 para ser desembolsadas.
El capital obtenido por la Comisión tendrá que ser reembolsado por ella antes de finales de 2058. Como lo aclara el Comisario de Economía Paolo Gentiloni en una entrevista al diario italiano La Repubblica del 24 de julio, la Comisión asumirá el papel de “principal emisor de instrumentos de deuda en euro”. Estos títulos serán “papel preciado” (carta pregiata) de un punto de vista financiero e impulsaran el rol del euro en los mercados financieros”.
¿Cuál son los instrumentos en manos de la Comisión para asegurarse que los beneficiarios no se gasten los fondos en ‘bebida y mujeres” (según la notoria alusión del jefe del Eurogrupo, el holandés Jeroen Dijsselbloem, en 2017, al hablar de los programas de rescate bajo su control)? Acá hay otra importante novedad: la condicionalidad de estos programas será muy diferente a la impuesta por el viejo Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) a sus desafortunados receptores; en lo que se corresponde a las subvenciones, no se requiere unanimidad en la aprobación de los planes de rescate presentados por los beneficiarios y, aún más importante, no hay imposiciones de medidas puntuales (tal como tuvo que soportar Grecia en sus días). Además, su “gobernanza” no dependerá del acuerdo del Eurogrupo, o sea el conjunto de los ministros de Finanzas de los países del euro, para cada programa, como sí acurre en el caso del MEE. El lenguaje de las conclusiones finales al respecto traiciona la dificultad en poner estos cambios a los países que pretendían llevar adelante una condicionalidad similar a aquella. “En consonancia con los principios de buena gobernanza” se lee en el texto “los Estados miembros elaborarán planes nacionales de recuperación y resiliencia para el período 2021-2023”. Dichos planes tendrán que ser coherentes con las recomendaciones específicas por país y contribuir a las transiciones ecológica y digital. En concreto, los planes tendrán que impulsar el crecimiento y el empleo y reforzar la “resiliencia económica y social” de los países de la UE. Dichos planes se revisarán en 2022 y el Consejo aprobará, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, los resultados de esta evaluación. Solo se realizará el desembolso de las subvenciones si se han cumplido las metas y los objetivos establecidos en los planes de recuperación y resiliencia. En el caso excepcional de que uno o más Estados miembros consideren que existen desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de las metas y los objetivos pertinentes, podrán solicitar al presidente del Consejo Europeo que remita la cuestión al siguiente Consejo Europeo. A la Comisión le corresponderá el poder de evaluar la performance de cada país pero, en caso de remisión al Consejo Europeo, no podrá tomar ninguna decisión definitiva antes de que el Consejo haya discutido exhaustivamente la cuestión. En todo eso consiste el así llamado “freno de emergencia”.
Queda una duda: ¿Dónde encontrar los medios para devolver las deudas contraídas por la UE? Del presupuesto europeo, cierto, pero la mejor manera para que el reembolso no cause recriminaciones entre “cigarras” y “hormigas” será recuperar al menos parte de los fondos en concepto de nuevos ingresos directos a la Unión Europea, o sea, recursos que no provengan de los gobiernos sino que ingresen directamente a las cajas europeas, como los actuales derechos de aduana y los derechos agrícolas. Las conclusiones hablan de un gravamen sobre residuos de envases plásticos no reciclables, un mecanismo de ajuste en frontera del impuesto sobre el carbón y los productos digitales, además de una revisión del régimen de comercio de los derechos de emisión (ETS). Todavía queda en el tintero toda tasa común sobre las transacciones financieras (que “podrá ser parte de los nuevos recursos del futuro marco financiero plurianual”, según las conclusiones finales). Ni tampoco se menciona una tasa más interesante aún, aquella sobre las ganancias de las multinacionales. Es bien sabido que muchas entre ellas, por el trámite de “sociedades fantasmas” establecidas en algunos territorios europeos (entre los cuales sobresalen Holanda y Luxemburgo) logran evadir los impuestos de los países donde actúan. No solo los gobiernos que toleran estas actuaciones crean una evidente distorsión en el mercado, contraria a los tratados (dumping fiscal), sino que fomentan, de facto, el fraude fiscal que perjudica sus socios.
Una última nota agridulce vinculada con la cuestión crucial de la violación por parte de un gobierno de los valores de la UE en materia de Estado de Derecho. De un lado, el procedimiento introducido por el artículo 7 del tratado de Ámsterdam (1997), se ha revelado demasiado complejo y perentorio para ser eficaz. Del otro, Polonia y Hungría están en la mira de la Comisión y del Parlamento Europeo desde algunos años a causa de sus políticas en materia de independencia judicial, libertad de expresión, corrupción, derechos de las minorías y situación de migrantes y refugiados, entre otras. La Comisión y algunos Estados partes han intentado aprovechar del programa Next Generation EU para salir del impasse, subordinando la distribución de sus fondos a un mecanismo de condicionalidad que hiciera referencia al respeto, por parte de los beneficiarios, del “Estado de Derecho”. Sin embargo, el resultado no fue el mejor, ya que todo se reduce, en las conclusiones, a una muy genérica referencia de que “[…] en caso de incumplimiento, la Comisión propondrá medidas que serán aprobadas por el Consejo por mayoría cualificada.”
De hecho, la condicionalidad no parece ser – y nunca parece haber sido (Turquía docet…) – un instrumento apropiado para inducir cambios políticos entre pares. Ante todo, como se ha observado muchas veces, las posibilidades de incumplimiento del Estado de Derecho son tantas y tan variadas que parecen desafiar todo intento de encasillarla según parámetros formales. Del otro, ya que estamos hablando de gobiernos democráticos y Estados soberanos, parece más adecuado involucrar la opinión pública y los parlamentos –europeo y nacionales- en un oportuno ejercicio de “nombrar y avergonzar” (name and shame).
Hace poco, por ejemplo, el Parlamento helénico aprobó un proyecto de ley presentado por el ministro de la Protección del Ciudadano (un nombre poco fausto si lo hay), sobre la base del cual, según la agencia ERT, se intima a los organizadores de toda reunión pública no solo de informar previamente a las autoridades sino de crear una plataforma electrónica para detallar día y lugar, nombrar un encargado que será personalmente responsable de que la manifestación se desarrolle sin incidentes; mientras, las autoridades nombrarán un funcionario con la responsabilidad de interactuar con él y ejercer de “mediador”. El texto ha suscitado amplias protestas por parte de fuerzas políticas y ciudadanos así como por el Colegio de Abogados de Atenas y por el mismo comité de Revisión Jurídica Interna del Parlamento helénico. Sin embargo, a pesar de la plétora de diarios, sitios y ONGs europeas existentes, no es fácil encontrar información detallada sobre el asunto (por ejemplo, un texto de la ley que no sea en griego), ni resulta que el premier griego Mitsotakis se haya sentido aludido de modo alguno cuando, en la cumbre, hablaron de condicionalidad en materia de Estado de Derecho.
Una contención eficaz de estos tipos de transgresiones no se podrá realizar antes que se construya una verdadera polis europea –y sus políticas no queden en las manos de líderes más o menos pintorescos que, a lo largo de cinco días, han tenido en vilo casi 450 millones de ciudadanos.
Lorenza Sebesta
Profesora Jean Monnet ad personam,
Centro Europeo Jean Monnet, Università di Trento, Italia.
Invitada por el Director del Instituto, en el marco de las actividades de la Cátedra Unión Europea del Departamento Europa del IRI, a expresar su opinión sobre el reciente acuerdo de la Union Europea.
La profesora Sebesta, es integrante del cuerpo docente del Doctorado y la Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata
