La apertura de un nuevo período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas es un buen momento para reflexionar sobre el sistema internacional y el estado de situación del multilateralismo global. Lo anterior resulta especialmente relevante, atendido que el panorama general del mundo, con ciertas salvedades, como en el caso de África, nos permite apreciar una luz tenue al final del túnel. La pandemia da muestras de ceder y ya es posible comenzar a reflexionar sobre la política internacional después de la COVID-19, aunque toda conclusión al respecto es todavía esencialmente transitoria y precaria.
En el plano global, se torna necesario pensar la manera en que se debiera estructurar el sistema internacional tras la pandemia, a fin de canalizar la convivencia internacional y impregnar de racionalidad a un mundo altamente sobresaltado, en el que numerosos actores han manifestado un comportamiento errático y autárquico, que ha tenido entre sus principales víctimas al multilateralismo global y regional. En momentos en que la amenaza común planteada por la pandemia ha exigido de un accionar colectivo, numerosos países han puesto en marcha políticas esencialmente nacionalistas. Es el amenazante escenario del “sálvese quien pueda” o, puesto en los términos de José Antonio Sanahuja, del “nacionalismo epidemiológico”, enmarcado en un contexto radicalizado por el enfrentamiento entre Estados Unidos y China y la carencia de un liderazgo que estructure y canalice el poder en el mundo, que fluctúa entre el multipolarismo, el bipolarismo e incluso el no polarismo.
Ya en la década de los ochenta, Robert Keohane y Joseph Nye analizaban un mundo que avanzaba por el proceso de globalización y el auge de las instituciones multilaterales, superando el tradicional esquema anárquico delineado desde el Realismo. Para estos autores, como artefactos estructuradores de la convivencia global, las instituciones internacionales se entendían como un conjunto de reglas persistentes que prescribían las conductas de los actores, restringían su actividad y configuraban sus expectativas, entregando predictibilidad y racionalidad a las interacciones. Ciertamente, los países seguían articulando políticas exteriores delineadas sobre la base de los intereses y objetivos nacionales, no obstante, en el seno del multilateralismo debían igualmente considerar los aportes a la gobernanza global. En suma, se trataba de una compleja ecuación entre el interés nacional y los intereses de la comunidad de naciones.
La pandemia de la COVID-19 aceleró una serie de procesos internacionales, como es el caso del posicionamiento global de China y, para los efectos de esta columna, la crisis del multilateralismo global y regional, que se ha visto acentuada por la persistente debilidad del régimen democrático en el mundo, el auge del nacionalismo y, consecuentemente, la proliferación de líderes populistas de izquierda y derecha. A lo anterior, se suma la agudización de los conflictos en el mundo, tanto interestatales como intraestatales, frente al cual el llamado al cese al fuego global del Secretario General de Naciones Unidas,AntónioGuterres, de marzo de 2020, ha tenido escasos resultados, lo que ha sido atizado por el enfrentamiento abierto entre tres miembros permanentes del Consejo de Seguridad: China, Estados Unidos y la Federación de Rusia. El cóctel parece macabro para la estabilidad internacional.
No obstante, en esta materia es igualmente posible albergar algunas esperanzas. En su participación en la apertura del 76° periodo de sesiones de la Asamblea General, de manera distinta a su antecesor, el Presidente Joe Biden destacó su confianza en la Organización, bajo el lema “Estados Unidos ha vuelto”, prometiendo su apoyo al multilateralismo –teniendo como antecedentes el regreso de su país al Acuerdo de París y a la Organización Mundial de la Salud, bajo una mirada más wilsoniana de la política exterior estadounidense-, en momentos complejos marcados por los roces con Europaante la retirada de Afganistán y el pacto militar Aukus, suscrito entre la potencia norteamericana, Australia y Reino Unido.
Junto a ello, habría que destacar la estrategia de China en su posicionamiento internacional, que considera al multilateralismo entre sus puntos destacados, expresándose en que el gigante asiático actualmente encabeza 4 de los 15 organismos especializados de Naciones Unidas, lo que se une a su exitosa “diplomacia de las mascarillas”. Lo relevante es que el multilateralismo no se convierta en otra arena de lucha hegemónica y se fortalezca como una herramienta eficaz para la gobernanza global.
Mirado desde América Latina, ciertamente el multilateralismo es una tarea pendiente en el área. Si bien es la región con más esquemas de integración vigentes, cada uno de ellos da muestras evidentes de debilidad y de pocos resultados concretos, como es el caso de la alicaída realidad del MERCOSUR, la Comunidad Andina, ALBA, CELAC y la virtualmente disuelta UNASUR. Todos ellos definidos por ladebilidad institucional de la integración, las fragmentaciones, los discursos nacionalistas de sus miembros, la escasa densidad democrática y, desde luego, la carencia de un liderazgo sostenido y consensual, justamente en momentos en que Brasil vive una severa retracción de su posicionamiento internacional y una brusca caída de su Soft Power. Todo ello da cuenta de una región donde predomina el bilateralismo antes que una mirada regional, minando las posibilidades de incidencia global de América Latina en la política mundial. En consonancia con lo anterior, en el ámbito hemisférico habría que mencionar las vicisitudes por las cuales atraviesa la OEA, donde México ha sido un enfático opositor a la gestión del Secretario General Luis Almagro, llegando incluso a postular el reemplazo de la organización por la CELAC o un nuevo organismo.
Ciertamente, la pandemia generada por la COVID-19 debería haber encontrado a un mundo preparado al respecto, considerando una serie de estudios que ya en la década de los noventa avizoraban una crisis sanitaria global como la que estamos viviendo. Incluso el cine dejó plasmadas estas precauciones en películas premonitorias como Contagion (2011) o la más popular Epidemia (1995), con Morgan Freeman y Dustin Hoffman. Con horror nos enfrentamos a una amenaza catastrófica a la salud global y a una crisis económica sin precedentes desde 1930, sin olvidar el creciente impacto del calentamiento global -de cara a la próxima Cumbre del Clima (COP 26), que se celebrará en noviembre de este año en Glasgow. Pero ni los países ni las instituciones intergubernamentales han estado al nivel de las circunstancias. Ya hace un tiempo los gobiernos expresaban la pérdida de confianza en el valor de trabajar juntos ante amenazas comunes. Tal cual señaló António Guterres en la apertura de la Asamblea General de Naciones Unidas, el “mundo nunca ha estado tan amenazado ni tan dividido…Estamos al borde de un abismo y moviéndonos en la dirección equivocada”.
Sin lugar a dudas, el multilateralismo debe transformarse para enfrentar la postpandemia, pero ello desde luego depende de los propios componentes: los Estados. Tal cual planteaba el primer Secretario General de la OEA, el colombiano Alberto Lleras Camargo, “la OEA será lo que sus Estados quieran que sea”, argumento que podría extrapolarse al multilateralismo en su conjunto. En el bello libro El refugio de la memoria(2011), el historiador Tony Judt planteaba que “La fina capa de la civilización reposa sobre lo que bien podría ser una fe ilusoria en nuestra humanidad común. Pero ilusoria o no, haríamos bien en aferrarnos a ella”. Teniendo ésta idea como base, la convivencia internacional requiere superar las visiones sobre la política mundial como una mera competencia entre los grandes poderes, a fin de volver a generar confianzas hacia el trabajo colectivo y propiciar un multilateralismo operativo y eficaz ante los multidimensionales desafíos que debe enfrentar la comunidad de naciones. En la actualidad, presenciamos un mundo fracturado que no deja espacio para el multilateralismo y la cooperación, aunque, tal cual se señalaba más arriba, se avizoran ciertas señales de esperanza.
Como sostiene G. John Ikenberry, en su artículo TheNext Liberal Order. TheAge of Contagion Demands More Internationalism, Not Less (ForeignAffairs, julio-agosto 2020), más que enfocarse en grandes poderes rivales, los países deben enfocarse en amenazas y desafíos emergentes e interconectados como el calentamiento global; enfermedades pandémicas; crisis financieras; Estados Fallidos; proliferación nuclear; los cuales no pueden ser enfrentados individualmente. Para ello, la existencia de instituciones y normas comunes es esencial, a fin de canalizar y facilitar la cooperación entre los Estados. Por ejemplo, en el ámbito sanitario, es esencial impulsar iniciativas público-privadas como el Fondo COVAX y fortalecer organismos como la Organización Mundial de la Salud, en su rol orientador de políticas públicas y de promotor de la investigación sanitaria, particularmente en lo relacionado con el seguimiento de procesos pandémicos.
Y todo ello requiere liderazgo. Con todos sus problemas y debilidades, China y Estados Unidos asoman como los actores principales para construir la gobernanza global tras la pandemia, tanto por sus atributos de poder como por ser tal vez los mayores responsables del calentamiento global, en su calidad de principales emisores de gases con efecto de invernadero. Se trata de países pilares para construir un renovado multilateralismo, que enfrente de manera operativa la actual pandemia, atenúe la crisis climática, fortalezca la asistencia humanitaria, frene losconflictos y promueva la democracia y el resguardo de los derechos humanos alrededor del mundo. En suma, sin el rol de tales actores avanzaremos hacia un futuro sobresaltado y poco promisorio: carente de liderazgos, no polar y sin multilateralismo.
Jorge Riquelme
Doctor en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata
