Introducción

Desde 1994, la Comisión Cascos Blancos ha sido el organismo nacional encargado del diseño e implementación de la asistencia humanitaria internacional de la República Argentina, apoyando política y diplomáticamente su desarrollo en el marco de los organismos internacionales y regionales, impulsando un enfoque democrático de la asistencia humanitaria, basada en los principios de imparcialidad, neutralidad, independencia y humanitarismo, junto a la perspectiva de género como eje transversal.

Para cumplir con su misión construyó una red de alianzas estratégicas con Organizaciones y Agencias del Sistema de las Naciones Unidas, tales como la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRRR), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), entre muchas otras.

Ha coordinado la respuesta internacional ante desastres socio-naturales, poniendo a disposición su capacidad de respuesta ante las emergencias, la gestión y la reducción del riesgo de desastres, la lucha contra el hambre y la pobreza, y fortaleciendo un cuerpo civil de voluntarios y voluntarias, seleccionados y en permanente disposición para tales efectos.

En el ámbito de los compromisos asumidos en el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030^[1]; en la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030^[2] y en los resultados de la Cumbre Mundial Humanitaria; teniendo en cuenta el creciente número y la complejidad de los eventos socio-naturales que afectan al mundo, la asistencia humanitaria de la Argentina ha orientado sus acciones y esfuerzos para contribuir con la resiliencia y el desarrollo sostenible de las comunidades locales.

Asimismo, y teniendo como marco el Acuerdo de París y los trabajos de la COP21, dentro de las acciones prioritarias de Cascos Blancos han figurado las relacionadas al fortalecimiento de las comunidades, en especial con capacitación en acciones de mitigación y adaptación al Cambio Climático y su vinculación con la Reducción del Riesgo de Desastres. A este fin, y con la guía del Marco de Sendai sobre Reducción de Riesgos de Desastres, la Argentina creó a inicios de 2021 el Programa de Voluntariado Ambiental, para la especialización, dentro de la Red de casi 4000 miembros del voluntariado civil argentino, de un grupo de hombres y mujeres en acciones de prevención, mitigación y recuperación frente a los cada vez más frecuentes desastres de origen climático.

El Programa de Voluntariado Ambiental presenta como novedad un enfoque ecosistémico, marco conceptual que concibe a las sociedades y su cultura como parte integral de los ecosistemas, vinculando sistemas ecológicos y sociales. Los ecosistemas saludables, con biodiversidad robusta, contribuyen a la seguridad de las comunidades y de la infraestructura, al actuar como barreras naturales frente a eventos extremos. Aquí la participación de las comunidades locales es crucial, debe superarse considerarlas víctimas para verlas como protagonistas en la prevención, mitigación y recuperación, especialmente en comunidades rurales y periurbanas vulnerables.^[3]

El 10 de diciembre de 2021 el Plenario de la 76 Asamblea General de Naciones Unidas adoptó una nueva Resolución sobre Cascos Blancos. Dicha Resolución no sólo contó con un amplio consenso, sino que obtuvo 104 copatrocinios, récord histórico, incluyendo el copatrocinio de los 27 Países Miembros de la Unión Europea.

Una nueva etapa

Por impulso del Canciller Santiago Cafiero, el 22 de marzo de 2022 el Presidente Alberto Fernández sancionó el Decreto Nro. 143/2022, creando la AGENCIA ARGENTINA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y ASISTENCIA HUMANITARIA – CASCOS BLANCOS como organismo desconcentrado del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. ^[4]

Conforme el art. 3 del Decreto 143/2022, la Agencia asumió la conducción política de dos áreas del Ministerio de Relaciones Exteriores: la Dirección General de Cooperación Internacional y la Comisión Cascos Blancos, al serle asignadas las siguientes responsabilidades:

1. Definición, conducción política y cursos de acción a seguir en materia de cooperación internacional bilateral y multilateral; instrumentación de los planes, programas, proyectos y acciones y búsqueda de alternativas de financiación para su ejecución.
2. Negociación y definición de los planes, programas, proyectos y acciones de cooperación internacional de los organismos internacionales con la República Argentina, ejerciendo el rol de organismo coordinador a nivel nacional.
3. Diseño, formulación y ejecución de las acciones de cooperación internacional, asignando los recursos disponibles –incluyendo el Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular (FO-AR)^[5]– y estableciendo metodologías de control de gestión y evaluación de las mismas.
4. Diseño, elaboración, desarrollo, ejecución y difusión de las políticas, estrategias y acciones de asistencia humanitaria, de atención de emergencias, de gestión integral del riesgo de desastres y de contribución al desarrollo sostenible de la República Argentina a nivel internacional; incluyendo su financiación, tanto a nivel bilateral como en coordinación con los organismos competentes de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),^[6]de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de otros organismos internacionales, regionales y subregionales^[7]desempeñándose como punto focal argentino en estas áreas de trabajo. ^[8]
5. Planificación, conducción y ejecución de las acciones del programa internacional de voluntariado civil del Estado Nacional denominado “Iniciativa Cascos Blancos”, cuerpo de voluntarios creado mediante el Decreto N° 466 de fecha 29 de abril de 1998, restablecido mediante el Decreto N° 56 del 12 de enero de 2001.
6. Coordinación de las capacidades de los organismos nacionales, provinciales y municipales, entidades de la sociedad civil y del sector privado, para viabilizar la asistencia humanitaria que la Argentina ofrece y recibe del exterior, articulando con las agencias extranjeras competentes, así como asesorando y colaborando en relación con los requisitos, tramitación y procedimientos necesarios para la importación y exportación de suministros humanitarios.
7. Representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto en el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR) de la República Argentina, conforme lo establece su normativa y en las reuniones de gabinete de crisis que en su marco se convoquen, obrando en consecuencia sobre la base de las directivas que allí se impartan.

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Conforme el art. 4 del Dec. 143/2022, la Agencia está a cargo de un Presidente o Presidenta, designado por el Poder Ejecutivo Nacional con rango de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario y jerarquía de Subsecretario o Subsecretaria^[9]. El mismo artículo le asigna a la Presidencia de la Agencia las siguientes funciones:

1- Ejercer la Presidencia de la Comisión Cascos Blancos.

2- Programar, producir y organizar las actividades permanentes y temporarias en el ámbito de su competencia.

3- Intervenir en los planes y programas tendientes a promover la capacitación permanente del personal del organismo.^[10]

4- Proveer la información pertinente para la confección del presupuesto anual del organismo y elevar el anteproyecto de presupuesto.

5- Proponer la celebración de acuerdos y convenios en el ámbito de su competencia.

Por su parte, el artículo 6 del Decreto 143/2022, otorgó nueva estructura a la Comisión Cascos Blancos, estableciendo que será presidida por el Presidente o la Presidenta de la Agencia, y estará integrada por: UN (1) Vicepresidente o UNA (1) Vicepresidenta y CUATRO (4) Vocales, cargos “ad honorem” que serán designados o designadas por el PEN.^[11]

Para completar la estructura de la Agencia, la Decisión Administrativa 576/2022 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, publicada el 07 de junio de 2022, distribuyó sus competencias en dos áreas principales: la Dirección Nacional de Cooperación Internacional –nueva categoría de la histórica Dirección General de Cooperación Internacional- y la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación de Asistencia Humanitaria, que asumió las funciones operativas de la Comisión Cascos Blancos. ^[12]

Como órgano desconcentrado de la Cancillería, la Agencia fue dotada con amplias facultades para trazar la estrategia de cooperación internacional y acción humanitaria de la Argentina, y a tal fin obtener y administrar los recursos necesarios para ambas herramientas de política exterior. Esta característica marca una importante diferencia con respecto a la histórica estructura del Ministerio, que mantenía a ambas áreas de trabajo bajo la órbita de diferentes autoridades, con escasa interacción entre ambas, y con agendas que en diversas ocasiones se superponían, duplicando esfuerzos y restando coherencia al accionar solidario de nuestro país con sus socios internacionales.

En este sentido, consideramos que la conducción unificada de la Agencia, y su dependencia directa del Ministro de Relaciones Exteriores, le permite ya en sus primeros meses de vida, desplegar una agenda de cooperación internacional y acción humanitaria de mayor eficacia y eficiencia que sus predecesoras, complementando acciones de respuesta rápida a emergencias –como por ejemplo, el envío de misiones humanitarias o donaciones de insumos humanitarios en casos de desastres- con posteriores acciones de cooperación técnica que coadyuven a la construcción de capacidades para la prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación frente a dichos desastres. Esta estrategia y conducción unificada de toda la acción solidaria internacional del país, facilita la interlocución y planificación junto a sus socios, y la articulación de ambos tipos de acciones –lo cual en la práctica no ocurría- aquellas de respuesta a emergencias y las actividades de construcción de capacidades, que pueden complementarse con adecuada planificación.

Primeras acciones: desafíos y oportunidades

Aunque de reciente creación, la Agencia ya ha demostrado su eficacia en algunos escenarios, como por ejemplo Ucrania, zona de conflicto en la que desplegó, entre los días 4 y 20 de marzo de 2022, una misión de siete voluntarios y voluntarias que se instalaron en las fronteras –inicialmente en la frontera polaco-ucraniana y posteriormente en la frontera rumano-ucraniana- para brindar asistencia especializada –logística, sanitaria, psicológica y documental- a ciudadanos argentinos y de otras nacionalidades de Latinoamérica y el Caribe desplazados con motivo del conflicto bélico. También dio cuenta de sus capacidades de respuesta rápida para la gestión y envío de donaciones argentinas a Ucrania desde el inicio del conflicto, organizando la logística aérea y el despacho aduanero -en origen y destino- de más de 60 toneladas de insumos humanitarios (catres, frazadas, ropa, medicamentos, kits de primeros auxilios, alimentos, etc.) donados por la Cancillería Argentina, la comunidad ucraniana y empresas argentinas a los ucranianos afectados por la invasión.

Esta nueva cara de la cooperación y acción humanitaria argentina trae consigo, a nuestro parecer, una pléyade de oportunidades para nuestro país en el continente africano, aunque no exenta de desafíos en el escenario post-COVID 19.

La primera oportunidad se presenta, precisamente, en el ámbito de la salud. La Argentina logró posicionarse en algunos países africanos con varios proyectos de cooperación técnica bilateral en materia de salud, ejecutados en su mayoría entre los años 2006 y 2015^[13]. Más recientemente, con motivo de la pandemia de Covid-19, el país donó en 2021 a países africanos (Angola, Mozambique, Kenia y Egipto) un total de 2.200.000 dosis de vacunas AstraZéneca, con la colaboración de la Comisión Cascos Blancos para los asuntos aduaneros y logísticos. Esta acción convirtió al continente africano en el mayor receptor de vacunas donadas por la Argentina (MRECIC, 2021)

Asimismo, en noviembre de 2021 el Ministerio de Salud de la Nación, a través de la Cancillería, ofreció a la Unión Africana una donación de 1 millón de dosis de vacunas, la cual no pudo concretarse por no haberse recibido nota formal de aceptación por parte del bloque.

Recientes iniciativas de la Agencia permiten también vislumbrar una creciente atención de la Cancillería Argentina hacia el continente africano, como por ejemplo, la misión de cooperación técnica y acción humanitaria desplegada en Mozambique en el mes de abril de 2022. Esta primera misión de la nueva Agencia en el continente africano permitió a sus autoridades desplegar un doble mandato: i) una agenda de cooperación técnica con los socios locales, tanto en proyectos en ejecución^[14] como en proyectos en fase de exploración y diseño^[15], con vistas a reactivar la cooperación triangular en Mozambique, en diversas áreas temáticas: industria, ciencia y tecnología, gestión de riesgos, agricultura y educación; y ii) una agenda de acción humanitaria, sumándose a la “Misión Mangundze Salud”, co-organizada por el médico argentino Jorge Arias y el cura párroco argentino Juan Gabriel Arias, que permitió a un grupo de siete médicos argentinos efectuar durante tres semanas, un total de 1300 consultas médicas, 371 ecografías y 89 cirugías en favor de pacientes de áreas rurales vulnerables de la Provincia de Gaza, en el Sur de Mozambique (MRECIC, 2022).

Otras oportunidades que la Agencia puede capitalizar se presentan en el área de gestión integral del riesgo de desastres. A título de ejemplo reciente, el 23 de mayo pasado tuvo lugar un seminario virtual organizado por la Agencia con la colaboración de la Embajada Argentina en Kenia, entre autoridades y especialistas de la Dirección Nacional de Operaciones de Protección Civil de la Argentina y la Unidad Nacional de Gestión de Desastres de Kenia (NDMU, por sus siglas en inglés), para el intercambio de conocimientos y experiencias para la conformación de equipos de búsqueda y rescate urbano de personas (USAR, por sus siglas en inglés), en particular en situaciones complejas como las provocadas por inundaciones.

Con respecto a la agricultura, la trayectoria de la cooperación argentina en África, busca ser la plataforma para generar espacios de intercambio innovadores, con nuevos interlocutores y nuevas temáticas. Ejemplo de ello es el reciente seminario virtual organizado en forma conjunta por el INTA y el Instituto de Genética Agrícola de Vietnam (AGI, por sus siglas en inglés) en materia de mejoramiento de arroz, realizado el 31 de mayo de 2022 con invitaciones cursadas a 29 países de África Subsahariana. En dicho seminario se presentaron las experiencias del INTA y del AGI en materia de mejoramiento genético de la resistencia del cultivo de arroz, en particular para combatir la principal enfermedad biótica que limita la producción de arroz en los países invitados^[16]. Cabe destacar que con esta clase de acciones de cooperación, se podría captar interés para una colaboración futura articulando con productores de cientos de variedades africanas de arroz cuyo intercambio podría ser de interés para la Argentina, pensando incluso en nuevos destinos de exportación de arroz argentino.

Una tercera área de oportunidades en el continente africano es la antropología forense, con el trabajo protagonizado desde hace más de una década por el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF), con el apoyo de la Cancillería Argentina. La iniciativa comenzó a instancias del EAAF en 2009, con la primera edición de la Escuela Africana de Derechos Humanos y Ciencias Forenses, cuyo objetivo fue crear una red africana para extender los conocimientos y experiencia argentinos en materia de búsqueda e identificación de restos humanos en el continente africano^[17]. Resaltamos el impacto regional de esta iniciativa, que si bien surgió inicialmente como un proyecto bilateral argentino-sudafricano, tuvo como visión extender la capacitación a expertos forenses de todo el continente. El éxito de las sucesivas ediciones de la Escuela Africana de Derechos Humanos y Ciencias Forenses demuestra que la antropología forense ha sido un área de trabajo en la que la Argentina ha contado, desde la recuperación de la democracia, con capacidades reconocidas internacionalmente para proponer proyectos de alcance regional.

Reflexión final

El principal desafío de la Agencia es común a toda la Administración Pública Nacional: lograr el impacto deseado de las acciones promovidas desde el Estado en un contexto de reducciones y limitaciones presupuestarias, que no sólo afectan a nuestro país, sino también a nuestros socios de la cooperación.

En dicho contexto, la estrategia y conducción unificada es una excelente noticia, ya que allana el camino político y burocrático para que la Cancillería Argentina, a través de la Agencia, pueda dotar de mayor coherencia y complementariedad a las acciones solidarias de la República Argentina, brindando respuesta rápida donde una emergencia lo amerite, y complementando dicha acción humanitaria con posteriores actividades de cooperación técnica que permitan la construcción de capacidades, generando así una contribución a la resiliencia de las comunidades beneficiadas.

Esta nueva realidad es de particular relevancia en el continente africano, geográficamente más cercano a nuestro país, pero atravesado por dificultades logísticas y costos muy elevados para el despliegue de misiones humanitarias y de cooperación técnica, que en lo sucesivo deberán combinarse adecuadamente para lograr resultados tangibles.

El otro gran desafío es lograr un impacto regional de las acciones que se emprendan. En las últimas dos décadas, la Cancillería Argentina concentró los esfuerzos en la construcción –o en algunos casos, reconstrucción- de agendas bilaterales con los países africanos históricamente catalogados como “referentes” en el continente^[18], y con los países miembros del Comité de Descolonización de las Naciones Unidas. El argumento aquí defendido, es que estos esfuerzos bilaterales no fueron suficientes, y los recursos materiales y humanos que la Cancillería invirtió a nivel bilateral en África hubieran sido mejor capitalizados, si se hubieran invertido en la construcción de agendas con las instituciones de integración continental y regional del continente: la Unión Africana^[19], en sus órganos principales, en la Agencia del NEPAD^[20] e instituciones vinculadas, y en las Comunidades Económicas Regionales de mayor desarrollo: la ECOWAS^[21], la COMESA^[22] y la SADC^[23]. Mejores vínculos políticos con estas instituciones de mandato continental o sub-regional, podrían haber generado en el mediano plazo una densa trama de relaciones gubernamentales, institucionales y hasta personales, con efectos muy positivos para las relaciones exteriores de un país mediano como la República Argentina.