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Sudáfrica y la guerra ruso-ucraniana: ¿en la “cuerda floja” de un orden en crisis?
Manuel Schiro
Introducción
La invasión rusa a Ucrania en febrero de 2022, y la consecuente guerra librada en territorio ucraniano (al menos mientras escribimos estas páginas), prometen ser hechos que marcarán un antes y un después en las dinámicas del sistema internacional. La aceleración de tendencias conflictivas entre las potencias occidentales, lideradas por Estados Unidos, y el bloque (hasta ahora) sólido conformado por Rusia y China, puede llevar a una reconfiguración del poder mundial. Desde Beijing y Moscú emerge, desde hace varios años, un desafío cada vez menos velado a la declinante hegemonía norteamericana, que perfiló el mundo unipolar de la post-Guerra Fría. Ese desafío, que ahora pone de manifiesto su versión bélica, tuvo en los últimos años una de sus principales manifestaciones en la creación del grupo BRICS, que reúne a Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (Schulz, 2022).
Este escenario de las primeras décadas del siglo XXI ha sido denominado de diversas formas. Acharya (2009) por ejemplo, habla de un mundo “post-hegemónico”. La creciente competencia interestatal y los altos niveles de conflictividad social llevaron a otros autores, como Morales Ruvalcaba (2018) y Sanahuja (2022) a hablar de un “interregno” en la hegemonía global que se traduce en un ambiente caótico, en lugar de tender a la estabilidad y la cooperación. Frente a la “transición hegemónica”, como la llaman Giaccaglia (2022) y Schulz (2022), el Sur Global se encuentra frente a una encrucijada ¿Es posible acercarse a Estados Unidos sin perder la oportunidad de obtener beneficios de las relaciones con las potencias que cuestionan el orden actual? ¿La neutralidad es una opción en la actual guerra entre Rusia y Ucrania, esta última abiertamente respaldada material y políticamente por los miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)? En términos de Tselapedi (2023), haciendo referencia al caso sudafricano, el país se encuentra actualmente en una “cuerda floja” de alianzas internacionales entre Estados Unidos y el mundo occidental, por un lado, y China y Rusia (o los BRICS, por extensión) por otro.
El fin del apartheid y el consiguiente ascenso del Congreso Nacional Africano (ANC, por sus siglas en inglés, es el partido gobernante en Sudáfrica), bajo la emblemática figura de Mandela, fueron recibidos a nivel mundial como un “milagro de fin de siglo” y otra prueba de la aparentemente irrefutable victoria del orden liberal encabezado por Estados Unidos. En la actualidad, el contexto internacional y la posición sudafricana en él, así como sus capacidades de moldearlo, han cambiado sustancialmente. En las próximas páginas analizaremos el comportamiento de Sudáfrica a la luz del conflicto en Ucrania. En primer lugar, observaremos la relación de Sudáfrica con Rusia, su aliada del grupo BRICS, plataforma clave para la proyección internacional de Sudáfrica, en el contexto de la “operación militar especial”, en términos de Putin, llevada adelante en Ucrania. A continuación, analizaremos la reacción de Estados Unidos frente a la actitud sudafricana y la tensiones que sobrevinieron en el vínculo entre estos dos países. Luego presentaremos los hitos principales de la “misión de paz africana” que se reunió con Volodymyr Zelenskyy, presidente ucraniano, y Vladimir Putin, y que fue liderada, entre otros, por Cyril Ramaphosa, jefe de Estado sudafricano, en junio de 2023. Antes de presentar nuestras reflexiones finales, profundizaremos en algunos conceptos que intentan aprehender el actual contexto internacional, intentando posicionar a Sudáfrica en la crisis sistémica de principios del siglo XXI.
La invasión rusa: continuidad del lazo Pretoria-Moscú
Frente a la invasión de las fuerzas rusas sobre Ucrania, Sudáfrica ha continuado absteniéndose de votar a favor de cualquier resolución abiertamente condenatoria del gobierno de Putin en la Asamblea General de las Naciones Unidas. En los albores de la guerra, el presidente Ramaphosa hacía su propia lectura sobre el estallido de las hostilidades. Para el líder sudafricano, la principal responsable del estallido de la contienda habría sido la OTAN, por continuar amenazando la seguridad rusa. Por otro lado, afirmó que la negativa a condenar a Rusia por la invasión hacía parte de un esfuerzo por no tomar partidos. Según Ramaphosa, sería imperativo para Sudáfrica no inclinarse por ninguno de los dos bandos, con el objetivo de posicionar a Sudáfrica como una interlocutora válida para mediar en el conflicto, en vistas a alcanzar una solución dialogada. La explicación brindada por Ramaphosa no logró apaciguar los ánimos dentro de su país (frente a los partidos de oposición y la sociedad civil) ni en el exterior, entre quienes vieron en la actitud de Pretoria una condonación velada a la violación rusa del derecho internacional y del no uso de la fuerza (Cocks, 2022).
Desde febrero de 2022, la posición sudafricana se mantiene en la región de la “neutralidad”. Ya en abril de 2022, Ramaphosa mantuvo una conversación telefónica con su homólogo ucraniano, Volodymyr Zelenskyy, en la que señaló la urgencia de poner fin al conflicto por una vía dialogada. También resaltó la gravedad de las “ramificaciones globales” de la guerra, con su efecto devastador, en especial para el continente africano, en el mercado global de alimentos (Al Jazeera, 2022). En Pretoria continúa primando el discurso según el cual tanto Ucrania como Rusia son países amigos de Sudáfrica y que la guerra debe llegar a una solución dialogada. Sin embargo, el vínculo con Moscú suscita especiales cuestionamientos. La relación entre el Kremlin y el ANC se remonta a la Guerra Fría, cuando el régimen soviético apoyaba la lucha anti-apartheid. La “lealtad a los viejos amigos”, principio clave en el comportamiento internacional sudafricano (Schiro, 2022), se suma al creciente contacto entre ambos países en las últimas décadas, cristalizado en el grupo BRICS.
En agosto de 2022, ya en plena guerra, la ministra sudafricana de Defensa y Veteranos Militares, Thandi Modise, visitó Moscú para participar de una conferencia internacional sobre seguridad, un evento que según sus detractores formaría parte de los esfuerzos rusos por granjearse apoyos en el Sur Global (Fabricius, 2022). Consultada sobre el viaje, la ministra señaló que Sudáfrica y Rusia son naciones amigas, y que ante un hipotético escenario en el que el Estado de Israel (cuya política hacia Palestina es fuertemente cuestionada por Pretoria) invitase a una conferencia similar, Sudáfrica también se haría presente (Felix, 2022).
En enero de 2023 se produjo la visita del ministro ruso de Asuntos Exteriores, Serguei Lavrov, a Sudáfrica, en el marco de una gira continental orientada a reunir apoyos para Rusia y promocionar la II Cumbre Ruso-Africana, a realizarse en julio de 2023 en San Petersburgo. El periódico Le Monde señaló en aquella oportunidad que “Sudáfrica y Rusia no habían parecido tan cercanos desde el inicio de la guerra en Ucrania” (Boussion, 2023, párr. 1). Además de señalar que la Rusia de Putin no dejaba de ser un “país amigo” que “no está en guerra con Sudáfrica”, la ministra de Relaciones Internacionales y Cooperación, Naledi Pandor, confirmó la realización, en la segunda mitad de febrero de 2023, de la segunda edición de la Operación Mosi. Se trata de una serie de maniobras navales realizadas en conjunto entre Sudáfrica, Rusia y China. La presión doméstica e internacional no se hizo esperar, frente al hecho de realizar ejercicios militares con un país que llevaba adelante una guerra de invasión (Boussion, 2023).
Cabe destacar que Sudáfrica comparte regularmente operaciones conjuntas de entrenamiento con fuerzas militares de otros estados, debido a su diversificada lista de socios, su relevante posición en materia de seguridad en el continente africano, y su ubicación estratégica entre los océanos Atlántico e Índico. Los Ejercicios Shared Accord, junto a Estados Unidos, y la Operación Oxide, junto a Francia, son dos destacadas acciones conjuntas y sus ediciones más recientes ocurrieron en julio y noviembre de 2022, respectivamente. Sin embargo, la realización de los ejercicios de la Operación Mosi en territorio sudafricano, cumpliéndose un aniversario de la invasión rusa a Ucrania, es un acto que apuntala las sospechas occidentales de que Sudáfrica está apoyando a Rusia más allá de la declamada neutralidad sudafricana, según el especialista en relaciones Rusia-África, Steven Gruzd (Bingwa, 2022). La ministra Pandor señaló que Occidente incurría en “dobles estándares” al cuestionar la ejecución de las maniobras, ya que “todos los países llevan adelante ejercicios militares junto a sus amigos alrededor del mundo (…) y no debemos negar el derecho a participar a ninguna nación” (Boussion, 2023, párr. 7). De acuerdo a la especialista Elizabeth Sidiropoulos, Sudáfrica se beneficia ampliamente de la realización de estos ejercicios junto a potencias más desarrolladas en materia militar, independientemente de sus posiciones al respecto de la guerra en Ucrania (BBC News, 2023). En dicha línea, en mayo de 2023 el Teniente General Lawrence Mbatha, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas sudafricanas, visitó Moscú en el marco de una reunión bilateral con los altos mandos militares rusos. Mbatha recorrió junto a sus contrapartes instituciones educativas militares y empresas del complejo industrial militar ruso (Al Jazeera, 2023).
Pese a la aparente armonía y estrechamiento del vínculo ruso-sudafricano, también aparecen señales que indican que la cooperación entre ambos países es objeto de cierta condicionalidad. A fines de junio de 2023, el embajador ruso en Pretoria declaró abiertamente que “en los tiempos modernos no hay lugar para la neutralidad” en el marco de una conferencia sobre el conflicto organizada por el ANC en Pretoria, a la que asistieron embajadores de varios países. De esta forma el representante ruso en Sudáfrica, Ilya Igorevich Rogachev, se distanció del discurso que prevalecía en el Kremlin, según el cual ningún país sería forzado a tomar posición a favor de Rusia en la guerra (Masuabi, 2023).
La “prueba de fuego” de la relación entre Moscú y Pretoria será la cumbre de los BRICS a realizarse en Sudáfrica el próximo agosto. En marzo de 2023, la justicia sudafricana recibió el pedido de captura internacional de Vladimir Putin, emitido por la Corte Penal Internacional (CPI) bajo el cargo de crímenes de guerra, relacionados con casos de abducción de niños ucranianos trasladados a territorio ruso. Sudáfrica, como Estado parte de la CPI y firmante del Estatuto de Roma de 1998, ya atravesó una situación similar y una cruda polémica con el organismo al no arrestar al ex-presidente sudanés Omar al-Bashir en su visita a Johannesburgo en 2015. El hecho suscitó fuertes críticas contra el gobierno del entonces presidente Jacob Zuma y fue uno de los hitos fundamentales del declinio de la reputación sudafricana como “buena ciudadana global” (Schiro, 2022).
En este sentido, Sudáfrica se encuentra en un dilema entre velar por su buena relación con el Kremlin o cumplir con sus compromisos frente a la CPI, en un marco en el que crecen las versiones según las cuales Ramaphosa retiraría la invitación a Vladimir Putin a la cumbre de los BRICS, o que se solicitaría a otro miembro del bloque (probablemente China) que asuma el rol de anfitrión del evento. Por otro lado, Fabricius (2023) indica que los crecientes contactos entre la ministra Naledi Pandor y sus contrapartes del G-7 son demostrativos de una posible “corrección de curso” en la actitud de Sudáfrica hacia el conflicto y, en última instancia, hacia su lazo con Moscú. Queda por ver si efectivamente se produce dicho golpe de timón, y cuál será la reacción rusa. Por el momento, sólo nos queda esperar por la confirmación de la presencia del principal líder ruso en la cumbre de Sudáfrica, hecho que puede ser un parteaguas en la posición internacional sudafricana y en su relación con su “vieja amiga”, la Rusia de Vladimir Putin.
Las reacciones de Estados Unidos ante la postura sudafricana
En paralelo a la contemporización sudafricana con el Kremlin, y la realización de visitas mutuas a nivel ministerial, la agenda diplomática con los Estados Unidos tuvo sus propios hitos. El secretario de Estado norteamericano, Antony Blinken, realizó una gira africana en agosto de 2022 que incluyó una visita a Sudáfrica, en la que recorrió el museo Hector Pieterson Memorial en el barrio de Soweto, Johannesburgo. En dicha visita destacó la historia compartida de lucha por la libertad, los derechos civiles y la igualdad racial. También compartió un discurso en la Universidad de Pretoria, así como una reunión y una rueda de prensa con la ministra Naledi Pandor (VOA News, 2022). En sus redes sociales, Blinken expresó su satisfacción por “fortalecer los duraderos lazos entre los dos países y avanzar en prioridades compartidas a través del Diálogo Estratégico Estados Unidos-Sudáfrica” (Blinken, 2023). Naledi, por su parte, a pesar de confirmar su relación amistosa con Washington D. C., no dejó pasar la oportunidad para asegurar que no permitirá que su país sea obligado a elegir bandos en conflictos ajenos a través actitudes abusivas, y cuestionó el avance en el Congreso norteamericano de leyes que busquen combatir la presencia rusa en África (Ryan, 2022).
Otra alta funcionaria norteamericana que visitó Sudáfrica en este período fue la secretaria del Tesoro, Janet Yellen, quien evitó hacer mención a la confirmación de la puesta en marcha de los ejercicios navales conjuntos entre Rusia, China y Sudáfrica. En cambio, remarcó que en la nueva estrategia de Estados Unidos hacia África se asume que el continente será el “motor” de la economía global en las próximas décadas. También visitó la planta de Ford en Pretoria y se reunió con el ministro de Finanzas sudafricano, Enoch Godongwana, quién recalcó la importancia del lazo comercial con Estados Unidos, a la vez que Yellen celebró la incipiente transición energética iniciada en Sudáfrica (Imray y Magome, 2023).
Esta agenda norteamericana se enmarca en una charm offensive que la administración Biden lleva adelante para atraer el apoyo africano en la puja frente a Rusia y China, quienes continúan profundizando su influencia diplomática y militar, por un lado, y financiera y comercial, por el otro. El objetivo es compensar la poca atención brindada al continente durante el gobierno republicano de Donald Trump (Ryan, 2022). A nivel presidencial se destaca la recepción de Ramaphosa en Washington D. C. por el presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, en septiembre de 2022. Biden subrayó que considera a Sudáfrica como una vital voice en la escena global. En contrapartida, Ramaphosa afirmó su malestar al respecto de los posibles “castigos” que África sufriría por defender su posición histórica de no alineamiento en el marco de la guerra en Ucrania. Uno de los principales cuestionamientos de Ramaphosa tuvo que ver con el avance de una ley en el Congreso norteamericano, que permitiría sancionar a africanos que hicieran negocios con entidades rusas que estén bajo sanciones norteamericano. Se trata de la Countering Malign Russian Activities in Africa Act, que ya fue aprobada en la House of Representatives en abril de 2022, suscitando críticas en todo el continente (Gbadamosi, 2022).
Parte del proyecto de Biden para África en el último año fue la realización de la Cumbre de Líderes Estados Unidos-África, realizada en diciembre de 2022, en la que se discutieron asuntos como democracia y gobernabilidad, seguridad, cambio climático, comercio y desarrollo, y el impacto de la guerra en Ucrania. Asistieron jefes de Estado de 45 países, la Comisión de la Unión Africana, empresarios y asociaciones civiles. Alegando urgencias domésticas, que incluyen la competencia para mantener su liderazgo al frente del ANC, Ramaphosa fue uno de los pocos presidentes africanos que no asistió. Para el especialista Brooks Spector (Melane, 2022), dicha ausencia es simbólicamente poderosa y representa para Sudáfrica la pérdida de una oportunidad para posicionarse como primus inter pares en el continente, hecho que se matizó con la presencia de Naledi Pandor en la cumbre y la mencionada reunión bilateral entre Ramaphosa y Biden.
A contramano de la charm offensive de la Casa Blanca y sus principales dignatarios, el embajador norteamericano en Pretoria, Reuben Brigety, ha pedido al gobierno de Ramaphosa que vuelva a la senda de la “diplomacia de ubuntu” y reoriente su postura hacia el conflicto ruso-ucraniano (Mbanyele, 2022). El embajador denunció en mayo de 2023 (en paralelo a la visita del Teniente General Mbatha a Moscú) que el navío ruso Lady R, objeto de sanciones por parte de Estados Unidos, atracó en diciembre de 2022 en la base naval sudafricana de Simon’s Town, próxima a Ciudad del Cabo, y recibió un cargamento de armas y municiones sudafricanas supuestamente destinadas a apoyar el esfuerzo bélico ruso en Ucrania. Brigety llegó a afirmar que “apostaría su vida” para defender su versión de los hechos. Rápidamente, desde el Departamento de Relaciones Internacionales y Cooperación (DIRCO, por sus siglas en inglés, es el órgano responsable por el diseño y ejecución de la política exterior sudafricana) señalaron que el último registro existente de una venta de armas a Rusia databa de 2020. Ramaphosa dijo, por su parte, que una investigación para esclarecer los hechos ya estaba en camino antes de que Brigety diera publicidad al asunto: a la fecha de julio de 2023, dicha investigación no arrojó evidencias que sustenten la versión de Brigety. A pesar del clima de tensión vivido en torno a la “saga del Lady R”, Sudáfrica decidió no expulsar al embajador norteamericano. El propio Brigety fue censurado por el gobierno norteamericano y ofreció una disculpa a la ministra Naledi Pandor, y fuentes no oficiales aseguran que el secretario de Estado, Antony Blinken, expresó en comunicación telefónica un pedido de disculpas a la titular del DIRCO (Felix, 2023).
Pese a los esfuerzos por calmar las aguas de parte de los altos funcionarios sudafricanos y norteamericanos, otro actor de peso en la política exterior de los Estados Unidos entró en escena, manteniendo en vilo la estabilidad de la relación entre Washington D. C. y Pretoria, que ambos gobiernos califican de estratégica y mutuamente beneficiosa (Tselapedi, 2023). Se trata del Congreso de los Estados Unidos, en cuyo seno dos senadores y dos representatives presentaron una solicitud dirigida a Blinken para impedir que se realizara en Sudáfrica el Foro continental de la African Growth and Opportunity Act (AGOA, por sus siglas en inglés). Inclusive insinuaron que Sudáfrica podría ser excluida del programa, en virtud de sus actitudes potencialmente contrarias a la seguridad nacional y los intereses de política exterior norteamericanos. El esquema AGOA facilita el acceso al mercado norteamericano a productos de origen africano, y Sudáfrica es su principal beneficiaria. Por lo pronto, ni el Departamento de Estado ni la Representante Comercial de Estados Unidos, embajadora Katherine Tai, tomaron medidas en esa dirección. De hecho, Washington D. C. sostiene a Johannesburgo como sede del próximo Foro de AGOA, a realizarse en el mes de noviembre de 2023 (Cele, 2023). La media sanción de la “ley contra actividades malignas rusas en África”, que mencionamos anteriormente, es un antecedente que se enmarca también en este rol de presión del legislativo estadounidense.
No obstante, tanto la denuncia de Brigety como el reclamo de algunos congresistas norteamericanos fungen como un llamado de advertencia para Pretoria: la charm offensive de Biden puede sufrir un revés tan pronto como las relaciones de fuerzas al interior de Estados Unidos se inclinen contra el gobierno del ANC. Según Nahal Toosi (2023), crece entre diplomáticos, congresistas y oficiales norteamericanos la impresión de que Sudáfrica busca beneficiarse del vínculo con los Estados Unidos, en materia comercial y sanitaria, entre otras, mientras combate contra los intereses norteamericanos, por ejemplo, en el ámbito de Naciones Unidas.
La misión africana de paz en Kiev y San Petersburgo
Sin tratarse de una misión oficial de la Unión Africana, la visita a Ucrania y Rusia de cuatro presidentes africanos y altos representantes de otros tres países llamó la atención al tratarse de una movida diplomática para contribuir a la solución de un conflicto fuera del continente. La misión, organizada por el hombre de negocios Jean-Yves Ollivier, contó con la participación de representantes de los gobiernos de Uganda y República del Congo, del primer ministro de Egipto, y de los presidentes de Senegal, Zambia, Comores (cuyo presidente, Azali Assoumani, es también el actual presidente de la Unión Africana) y Sudáfrica. La comitiva tenía como objetivo reunirse con Zelenskyy y Putin para presentar el punto de vista africano frente al conflicto, y proponer un plan de acción para una salida negociada a las hostilidades. Dichos encuentros ocurrieron los días 16 y 17 de junio en Kiev y San Petersburgo, respectivamente.
De acuerdo a lo acontecido en las reuniones con los beligerantes, la valoración de la misión africana entre los analistas internacionales oscila entre considerarla un completo fracaso y una mera puesta en escena “para la foto” o entenderla como una demostración del potencial africano de alzar una voz mancomunada frente a problemáticas africanas y también globales. La delegación fue especialmente diseñada para transmitir un mensaje de unidad aún en las diferencias: mientras Sudáfrica y Uganda aparentan posicionarse más cerca de Rusia, Zambia y Comoras se inclinan hacia las posturas occidentales, y Egipto, Congo-Brazzaville y Senegal son vistas como actores neutrales. Por otra parte, desde un primer momento se adelantó que la misión perseguiría objetivos modestos en relación a la guerra, pero elevados en términos del impacto de la misma frente al continente africano. Según Jean-Yves Ollivier, las propuestas africanas apuntarían a iniciar un diálogo en áreas que no afectan directamente la situación militar, y comenzar a partir de ello a elaborar una salida negociada al conflicto, a través de una serie de primeras medidas de generación de confianza (AfricaNews, 2023).
Además del llamado a la escucha mutua, al respeto por la soberanía de ambos países y a la atención a cuestiones humanitarias, el plan de diez puntos presentado por Ramaphosa incluye un eventual intercambio de prisioneros y la apertura irrestricta de las exportaciones de granos ucranianos a través del mar Negro, entre otras cuestiones (Plett Usher, 2023). Este último punto es de especial interés para todo el continente africano, que ve amenazada gravemente su ya frágil seguridad alimentaria debido al alza de precios y la interrupción de las cadenas de suministros de granos y fertilizantes.
La llegada de Ramaphosa a Europa fue accidentada. El personal de seguridad personal asignado para su protección fue retenido en Polonia y enviado nuevamente a Sudáfrica, junto con un puñado de periodistas invitados para cubrir las reuniones. El propio Ramaphosa, al igual que sus compañeros de misión, se vio envuelto en una tensa situación ya en la capital ucraniana cuando comenzaron a sonar sirenas alertando sobre una serie de ataques aéreos rusos. Los líderes africanos debieron refugiarse rápidamente en medio del estupor causado por esta acción bélica, mientras se esperaba que las fuerzas rusas hicieran un breve alto al fuego, durante la visita de los mandatarios. Las autoridades ucranianas afirmaron que se trataba de un gesto explícito del desinterés ruso en detener la guerra, y por su parte aclararon que el inicio de cualquier conversación de paz exigiría, como mínimo, que las tropas rusas retrocedieran a las fronteras ucranianas de 1991. Zelenskyy, no obstante, celebró la iniciativa africana y consideró que el llamado al intercambio de prisioneros era su principal expectativa frente a la reunión africana con Putin (Plett Usher, 2023).
En la siguiente etapa del viaje, los líderes africanos se encontraron con Vladimir Putin en San Petersburgo. Luego de las presentaciones de los presidentes de Senegal, Comores y Sudáfrica, el jefe del Kremlin interrumpió la sesión para expresar su desacuerdo respecto a algunos puntos fundamentales del plan de 10 puntos expuesto por Ramaphosa. Putin aseguró que eran los ucranianos quienes no tenían ningún interés en dialogar, y sostuvo su postura de que los responsables del inicio de la guerra son los “auspiciantes occidentales” del gobierno de Kiev. Para avanzar en cualquier negociación, expresó Putin, Ucrania debería reconocer las “nuevas realidades territoriales”: en otras palabras, la ocupación y virtual anexión de cinco provincias ucranianas por parte de Moscú, en momentos en los que se libraba la contra-ofensiva de Kiev en la ciudad de Bakhmut. Por su parte, Rusia estaría defendiendo a las poblaciones rusófonas ucranianas, y el traslado de niños ucranianos a territorio ruso sería una medida humanitaria de protección de dichos menores. Sobre las exportaciones de granos ucranianos a través del mar Negro, afirmó que Rusia no es responsable, y que los envíos previamente liberados fueron destinados por Kiev principalmente a países ricos, y no a estados africanos (Radford, 2023).
Según Ramaphosa, quien señaló tanto a Zelenskyy como a Putin que los estados africanos desean que las hostilidades acaben, y recurrió a la figura de Mandela para ilustrar sus puntos de vista, la conturbada misión africana tuvo un impacto positivo (Corcoran, 2023). Uno de los objetivos sudafricanos sería mitigar la impresión occidental de que la postura de Pretoria se inclina irreversiblemente hacia el Kremlin, aunque algunos analistas insisten en que para Kiev y el conjunto de las potencias occidentales, Sudáfrica ya no es un actor fiable. Al mismo tiempo, tanto Ramaphosa como otros líderes africanos podrían cambiar sus perspectivas al respecto de la guerra y del liderazgo de Putin, dado el bombardeo perpetrado en Ucrania en presencia de la misión, y considerando la humillante interrupción de Putin a la exposición africana en la reunión de San Petersburgo (Dixon, 2023).
Al interior de Sudáfrica, las fuerzas de oposición cuestionaron la participación de Ramaphosa. Líderes de la Alianza Democrática señalaron que se trató de un “viaje de ego”, en un intento desesperado de proyectar una imagen positiva del líder en un contexto de graves dificultades domésticas. Julius Malema, líder del partido de izquierda Economic Freedom Fighters, señaló que Ramaphosa actúa como un “bufón del imperialismo”, incapaz de adoptar una postura sólida ante la guerra, y que su viaje a Europa representó una humillación y un ataque a la dignidad sudafricana (Orderson, 2023). Finalmente, algunos analistas sostuvieron que Sudáfrica nuevamente intentaba “golpear por encima de su peso”, al tiempo que demostraba que su voz no tendría “ninguna importancia” en la escena global (Corcoran, 2023).
Post-hegemonía, interregno o transición: ¿qué lugar para Sudáfrica?
Como adelantamos en la introducción, el actual reordenamiento mundial ha suscitado diversas interpretaciones. Todas coinciden en que la hegemonía norteamericana de post-Guerra Fría está dando lugar actualmente a una reconfiguración del poder a nivel global. En primer lugar, destacamos la perspectiva de Acharya (2009), quien elige hablar de una post-hegemonía en el sistema internacional. Para el académico indio, en el orden por venir cobran especial importancia los “mundos regionales”: las regiones del globo no sólo se auto-organizan en términos políticos, culturales, económicos e identitarios, sino que además producen sus propias imágenes al respecto de otras regiones y del escenario global. Esta lectura prevé que en cada región emergen actores con sus propios grados de hegemonía a nivel regional. Estos hegemones del nuevo orden policéntrico, multiversal y “regiopolar” contribuirán a la definición de sus respectivas regiones, sus normas, instituciones y estructuras productivas, y representarán a sus espacios de influencia frente al resto del sistema internacional. Sudáfrica ha sido vista en las últimas décadas como un poder medio emergente, vocera del continente africano en instancias multilaterales y un líder regional, involucrado en la creación de instituciones, circuitos económicos, y soluciones en materia de seguridad. Esa tendencia es sostenida desde Pretoria, como demuestra su rol en diversas iniciativas globales y continentales, incluso en los últimos años, a pesar de la menguante valoración positiva que el país ostenta en la escena internacional (Schiro, 2022). Prueba de este lugar destacado de Sudáfrica a nivel continental sería la participación de Ramaphosa en la misión de paz africana en Kiev y San Petersburgo.
Sin embargo, esta versión del mundo post-hegemónico de Acharya (2009) es anterior a la pandemia del COVID-19 y a la invasión rusa a Ucrania, y preveía, por ejemplo, que Rusia y China mantendrían ambiciones en tanto hegemones regionales. En el actual panorama de complejización de las dinámicas de conflicto y disputa entre potencias, no a nivel regional sino global, la formulación del teórico indio no pierde validez pero creemos necesario explorar otras contribuciones para abordar la competencia interestatal actual. En ella, otros potenciales hegemones regionales, como Sudáfrica, aún actúan a la sombra del comportamiento de las grandes potencias globales.
Conceptualizaciones más recientes, como las de Morales Ruvalcaba (2018) y Sanahuja (2022), traen al debate la noción de “interregno hegemónico”. Se trata de un momento caracterizado por “intensa competencia interestatal, impetuosa competición interempresarial y creciente conflictividad social, todo lo cual se tradujo en caos sistémico” en otras circunstancias históricas de ausencia de hegemonía (Morales Ruvalcaba, 2018, párr. 2). Agrega Morales Ruvalcaba (2018) que tanto el hegemón en declinio como sus competidores persiguen el apoyo político de otras potencias, respaldo imprescindible para acceder a la posición hegemónica. Esto explicaría las movidas rusas y estadounidenses para garantizar adherencias a sus puntos de vista al respecto de la guerra en Ucrania, incluso, en el caso de la administración Biden, tratando de limar asperezas y de enfriar asuntos polémicos para mantener a Sudáfrica en una posición menos proclive a Rusia, recuperando a su vez el espacio perdido por la gestión de Donald Trump. En términos de la competición interempresarial, es significativa la visita de Janet Yellen a la planta Ford en Sudáfrica y la mención al apoyo de Estados Unidos a la transición energética sudafricana, área de especial interés para el gobierno de Ramaphosa. Las visitas de la ministra Modise y del teniente general Mbatha al complejo militar-industrial ruso también pueden leerse en esta línea.
Para Sanahuja (2022) el interregno es una fase histórica en sus propios términos, y no un mero paréntesis entre dos momentos hegemónicos. En esta fase se asiste a eventos que sin el marco interpretativo del interregno aparecen como “cisnes negros” o hechos aislados de la política internacional, cuando en realidad se trata de una “etapa de inestabilidad sistémica y de erosión de consensos vigentes en décadas anteriores”, cuyo punto más álgido se abre en Ucrania, un “escenario de incertidumbre radical” (Sanahuja, 2022, p. 89). En este contexto, el ascenso de poderes emergentes funge como demostración de que el orden anterior pierde legitimidad y representatividad, al tiempo que la desigualdad social aumenta y los estados se ven impotentes de garantizar el “contrato social básico”. Este es un hecho especialmente palpable en una Sudáfrica azotada por la pobreza, el desempleo, la corrupción, la xenofobia y la crisis energética (Giaccaglia, 2022b).
Para Morales Ruvalcaba (2018) y Sanahuja (2022), el interregno implica una puja entre poderes defensores del statu-quo y potencias revisionistas. Los elementos, aún vigentes, del viejo orden, pierden visiblemente legitimidad, mientras todavía no emerge un proyecto hegemónico capaz de consolidarse. Giaccaglia (2022; 2022b) y Schulz (2022) eligen el concepto de “transición hegemónica” para referirse al contexto de crisis sistémica observado en el orden mundial. En la disputa entre poderes statu-quístas y revisionistas, los países del grupo BRICS no representan un grupo homogéneo. A diferencia de las posiciones rusas y chinas, que abiertamente desafían la primacía estadounidense en materia militar, económica y política a nivel global, cuestionando además factores ideacionales, como los nociones liberales-occidentales de derechos humanos y democracia, la India, Brasil y Sudáfrica aparecen como “indecisos” (Giaccaglia, 2022, p. 40). En un contexto de ampliación de brechas entre los miembros orientales y occidentales del bloque, y consiguiente fragmentación del mismo, la “indecisión” sudafricana es la “cuerda floja” sobre la que el país camina en la competencia global por la hegemonía, que se hace patente en el marco de la guerra en Ucrania. Sudáfrica intenta equilibrar su posición criticando a Washington D. C. y manteniéndose amistosa frente a su aliada de BRICS. No obstante, también envía señales con el objetivo de no perder sus importantes vínculos con Estados Unidos, que durante la administración Biden continúa desplegando una charm offensive e intenta mantener a Sudáfrica, si no dentro de su órbita, al menos fuera de la órbita del Kremlin.
La propia identidad internacional de Sudáfrica, si bien incorpora elementos autóctonos anclados al pensamiento africano (Schiro, 2022) oscila entre su pertenencia a Occidente y su adscripción a los valores occidentales, y las posturas revisionistas que lo acercan a sus socios orientales, identificándose fuertemente, además, con el Sur Global. Esta “indecisión” sudafricana, al igual que en el caso de la India y Brasil, puede ser la clave para la supervivencia de las instituciones en las que se moldea la gobernanza global ante los inminentes cambios tectónicos en el mapa de poder mundial (Giaccaglia, 2022). Como señala Van Wyk (2023), Sudáfrica actúa como “Estado balanceador” y ha intentado racionalizar sus relaciones tanto con el Norte como con el Sur, de acuerdo a sus principios de no-alineamiento, solidaridad, independencia e internacionalismo progresista. Sin embargo, sus crecientes vínculos no-occidentales ocasionan descontento en las capitales nor-atlánticas y no necesariamente se traducen en beneficios tangibles significativos (Van Wyk, 2023).
Reflexiones finales
Frente a los análisis que cuestionan la ambigüedad y aparente incoherencia de la política exterior sudafricana, nos aventuramos a sugerir que el caminar de Pretoria en la “cuerda floja” del reordenamiento mundial, sobre todo frente a la guerra en Ucrania, es su propia versión de una “política de interregno”. El marco conceptual (Giaccaglia, 2022) que alimenta el comportamiento sudafricano y los principios de política exterior de los gobiernos del ANC están siendo desafiados, pero dada la posición de Sudáfrica en el continente y el mundo, creemos que es difícil que Pretoria, más allá de un eventual cambio de signo en el gobierno, altere sustancialmente su papel de líder regional o “Estado balanceador”. Su liderazgo africano se refleja, con sus limitaciones, en la misión africana de paz, y su papel balanceador emerge en la relación con Estados Unidos y Rusia, en el marco de la guerra, y con China, en otra amplia gama de cuestiones que esperamos poder desarrollar oportunamente. Todos ellos, actores con los que Sudáfrica deberá mantener un vínculo maduro para alcanzar sus propios objetivos de política exterior (Tselapedi, 2023). Por otra parte, no podemos obviar el papel que puede jugar la cooperación Sur-Sur en el comportamiento sudafricano en el actual reordenamiento mundial (Lechini, 2022).
En este artículo presentamos algunos de los acontecimientos más relevantes sobre la posición sudafricana frente a la guerra en Ucrania y sus esfuerzos por equilibrar sus relaciones entre potencias en disputa, mientras intenta sostener sus roles y su identidad internacional a pesar del actual período de turbulencia. Entendemos que está terminando de “bajar la espuma” del “milagro de fin de siglo” encarnado por Mandela y la caída del apartheid. La capacidad de Sudáfrica de involucrarse en la construcción del mundo actualmente en transición se pone a prueba en el contexto de la guerra en Europa, y se ve afectada por sus propios problemas domésticos. Tanto el ANC como las fuerzas de oposición, en caso de torcer a su favor el equilibrio de fuerzas al interior de Sudáfrica, deberán caminar por esta cuerda floja teniendo presente la pregunta de Bradlow, Sidiropoulos y Mpungose (2020): “cómo puede Sudáfrica obtener la máxima ventaja de sus compromisos internacionales en un mundo multipolar, altamente volátil, interdependiente y complejo” (p. 6).
El desafío que enfrenta Sudáfrica en el actual reordenamiento mundial, con sus propios matices, se hace extensivo al resto del Sur Global, incluido nuestro espacio latinoamericano.
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