Departamento de América del Norte
Artículos
La dimensión climática de la política exterior de Biden: del conflicto comercial con México a las oportunidades del nearshoring en el sector de la electromovilidad
Guadalupe Dithurbide[1]
Amparo Rodríguez[2]
Candela Molinet[3]
El gobierno de Joe Biden ha jerarquizado la cuestión ambiental en la agenda de su gobierno, tanto en el plano doméstico[4] como en el de la política exterior. A comienzos de 2021, pocos días después de asumir su cargo y mostrando una voluntad diametralmente opuesta a su predecesor, el presidente Biden firmó dos Órdenes Ejecutivas que se constituyen en los pilares sobre los que edificará su política ambiental: La Orden Ejecutiva 14.008 titulada “Abordar la crisis climática en el interior y en el extranjero” y la Orden Ejecutiva 13.990 sobre Protección de la Salud Pública y el Ambiente y Restauración de la Ciencia para Abordar la Crisis Climática.
La Orden Ejecutiva 14.008 compromete al gobierno federal a hacer del cambio climático un elemento esencial de la política exterior y de la seguridad nacional, compromiso que se reitera en la Estrategia de Seguridad Nacional de la administración Biden-Harris publicada en octubre de 2022. En la dimensión externa, además, reserva para los Estados Unidos un rol de liderazgo para encaminar al mundo hacia un sendero de sostenibilidad ambiental, trabajando conjuntamente con otros países y socios, tanto bilateral como multilateralmente. Desde entonces la cuestión ambiental, específicamente las políticas en materia energética orientadas a reducir las emisiones de carbono, se incluyó en la agenda bilateral entre los gobiernos de México y Estados Unidos.
Desde su llegada al gobierno, el Presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) ha impulsado una serie de medidas con el objetivo de fortalecer la posición de la empresa Petróleos Mexicanos (Pemex) en el mercado energético mexicano, desandando así la reforma energética de su antecesor, Enrique Peña Nieto, de 2013 que le brindaba el marco legal a la promoción de inversiones privadas en el sector.
Tan pronto asumió la presidencia, Enrique Peña Nieto propuso una serie de reformas estructurales que contaron con el apoyo de amplios sectores políticos mediante un compromiso titulado “Pacto Por México”. Este pacto incluía en agenda una reforma del status de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) que permitía que estas empresas compitieran por los contratos con las trasnacionales. En 2013, cuando tuvo lugar esta reforma, AMLO se opuso fuertemente a estas medidas y de hecho los desacuerdos al interior de su partido político (PRD) sobre esta cuestión desencadenaron su salida y la creación de Morena, agrupación con la que llegó a la Presidencia en 2018.
El Presidente López Obrador considera que la autosuficiencia energética –al igual que la alimentaria– son condiciones necesarias para ser un país soberano e independiente. Sin embargo, su apuesta energética estaba orientada fundamentalmente a las energías fósiles, en un sentido contrario a la agenda ambiental de la administración Biden, lo que generó desencuentros entre ambos gobiernos.
En el artículo que publicamos desde el Departamento de América del Norte en el Anuario 2022 señalamos que éste se había convertido en un tema de tensión en el vínculo bilateral. Allí afirmamos que en 2021 y el primer semestre de 2022
“El gobierno demócrata ha mostrado señales de endurecimiento en las posiciones en esta temática, y (…) ha comenzado a vincularlo con la dimensión económica del vínculo bilateral, lo que aumentó la presión para el gobierno mexicano” (Dithurbide, 2022).
En el fondo de las diferencias entre los socios no sólo subyace un abordaje diferente de la crisis climática (fomento de energías limpias vs. energías fósiles), sino también el rol del Estado con relación a las inversiones en el sector energético.
La cuestión fue llevada a la mesa de conversaciones en diversas instancias de diálogo institucionalizadas vigentes, tanto bilateral como en multilateralmente, como el T-MEC, el Diálogo Económico de Alto Nivel (DENA), la Cumbre Trilateral de Líderes de América del Norte y la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP). A continuación haremos un repaso de las negociaciones que los socios mantuvieron en estas instancias y los acuerdos alcanzados durante el período que abarca el presente Anuario.
De la solución de controversias en el T-MEC a los anuncios de la COP 27.
El Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) es el acuerdo que rige la relación comercial entre las partes. Firmado en 2018, sustituyó al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) incorporando nuevas herramientas para hacer frente a los desafíos comerciales del siglo XXI. Uno de los principales componentes innovadores que presenta el T-MEC frente al TLCAN es la capacidad de resolver las controversias entre sus miembros, punto débil del antiguo acuerdo.
En el caso que analizamos aquí, la disputa en el marco del T-MEC comenzó en julio de 2022 cuando el gobierno de los Estados Unidos decidió abrir el proceso de consultas con México, amparándose en los artículos 31.2 y 31.4, argumentando que la política energética del presidente López Obrador presentaba inconsistencias con el acuerdo comercial. A este reclamo se sumó luego el gobierno de Canadá.
En la solicitud de consultas, la Oficina del Representante Comercial de EEUU (USTR, por sus siglas en inglés) enuncia cuatro puntos en los que México se encontraría en incumplimiento de sus obligaciones del T-MEC: En primer lugar, Estados Unidos denuncia la enmienda aplicada en el año 2021 a la Ley de la Industria Eléctrica que otorga prioridad en diversas formas a la electricidad producida por la CFE por sobre otros competidores privados. En segundo lugar, señala que el gobierno de México ha afectado las operaciones de compañías privadas en el sector energético a través de demoras, negativas o rechazos de nuevos permisos o modificaciones de permisos, así como también la suspensión de permisos existentes a compañías privadas para operar en instalaciones de energías renovables (solar y eólicas), importar y exportar electricidad y combustible, almacenamiento y transporte de combustible, y construir u operar gasolineras minoristas. En tercer lugar, agrega que México favoreció a Pemex por sobre otras empresas no estatales otorgándole exclusivamente a ésta una prórroga de cinco años para cumplir con los requisitos de contenido máximo de azufre conforme a su estándar de combustible diesel para automóviles. Si no le hubiera otorgado esta prórroga, Pemex hubiera tenido que adquirir el diesel con bajo contenido de azufre importando desde los Estados Unidos o hubiera tenido que mejorar su infraestructura para su producción en cantidades suficientes. Por último, Washington aludió a la adopción por parte de la Secretaría de Energía de México de una política energética y una “estrategia de garantía de suministro” que incentivaría o exigiría a los usuarios actuales o futuros del servicio de transporte de gas natural de México obtener gas natural de CFE o Pemex e impondría restricciones a la importación de gas natural estadounidense (Oficina del Representante Comercial de EEUU [USTR], 2022).
En febrero del corriente año, la Secretaría de Economía de México, Raquel Buenrostro, anunció a un medio mexicano que 3 de los 4 puntos presentados por la Representante estadounidense Katherine Tai ya estaban resueltos, aunque aclaró que Washington no se conformaba con esto dado que buscaba una respuesta integral (Flores, 2023).
Sin embargo, a seis meses de dicho anuncio, y más de un año de la solicitud, el proceso de consultas avanza muy lentamente. El artículo 31.5 del T-MEC estipula que, de no resolverse la disputa mediante el proceso de consultas pasado el plazo de 30 días u otro plazo que puedan decidir entre las partes, una parte consultante podrá solicitar por escrito una reunión de la Comisión, instancia previa a la solicitud de un panel de solución de controversias.
Por el momento, a pesar de tener potestad para hacerlo, Estados Unidos no ha avanzado en esta dirección, aunque no ha dejado de plantear sus preocupaciones a México en numerosas ocasiones (USTR, 2022). Mientras tanto, el gobierno de Biden recibe presiones internas constantes en pos de exigir el cumplimiento del T-MEC. Entre ellas, una carta publicada el 23 de julio del 2023 por un grupo de legisladores estadounidenses[5] que señalaba la necesidad de establecer urgente un panel de solución de disputas argumentando que México ya había contado con tiempo suficiente para tomar acciones más concretas (Comunicado de Prensa de la oficina del Senador Bill Cassidy, 2023).
Cuando el gobierno de los Estados Unidos inició el proceso de consultas en el marco del T-MEC a mediados de 2022 las posiciones de los socios parecían aún distantes. Sin embargo, veremos a continuación que en el segundo semestre de dicho año el gobierno de México ha dado una serie de pasos en materia de política energética en dirección a una confluencia de intereses con el gobierno de Biden, lo que ha sido reconocido por su par del Norte.
El 12 de septiembre de 2022 tuvo lugar la 2a Reunión Anual del Diálogo Económico de Alto Nivel México-Estados Unidos (DEAN) en la ciudad de México. El DEAN estructura la cooperación bilateral sobre cuatro pilares: 1) Reconstruyendo juntos; 2) Promoción del desarrollo económico y social sustentable en el sur de México y Centroamérica; 3) Asegurando las herramientas para la prosperidad futura, y 4) Invirtiendo en nuestros pueblos.
Los socios además incluyeron nuevas áreas de colaboración, como “…combatir los retos del cambio climático para cumplir con nuestros compromisos de la agenda 2030 de la ONU y contar con transporte ecológico en la frontera para mejorar la calidad del aire y la salud pública” (Secretaría de Relaciones Exteriores [SRE], 12 de septiembre de 2022).
Con el objetivo de acelerar la transición a energías limpias, la industria automotriz de América del Norte cobra un rol central. La producción de vehículos eléctricos de cero emisiones implica abordar las estrategias para garantizar la cadena de suministros (por ejemplo mediante el nearshoring) y la reconversión de las plantas automotrices dedicadas a vehículos de combustión interna, por lo que los socios conversaron en el DEAN el impacto de las leyes Chips y Ciencia y la Ley de Reducción de la Inflación de los Estados Unidos en su demanda. México tiene una gran oportunidad comercial en el sector de la electromovilidad, tanto por las ventajas competitivas de costos y eficiencia que le da la cercanía geográfica con el mercado estadounidense, la capacidad instalada en la industria automotriz –es el séptimo productor mundial (Flores, 22 de noviembre de 2022)–, la mano de obra calificada y el potencial como proveedor de litio, material necesario para las baterías de los vehículos eléctricos, lo que se ve reflejado en las medidas adoptadas en el Plan Sonora.
Luego de casi tres años de negociaciones entre funcionarios de alto nivel, tensiones y la presión ejercida por el gobierno de los Estados Unidos hacia su socio mexicano, estos alcanzaron un acuerdo a nivel bilateral plasmado en la segunda reunión del DEAN y que llevaron, posteriormente, a instancias multilaterales como la COP y la Cumbre de Líderes de América del Norte.
En la COP 27 que tuvo lugar en Sharm el-Sheij, Egipto, en noviembre de 2022 el Secretario de Relaciones Exteriores de México, Marcelo Ebrard, y el Enviado Presidencial Especial de los Estados Unidos, John Kerry, anunciaron los compromisos puntuales de México para hacerle frente al cambio climático en los próximos años:
- Aumentar la reducción del 22% al 35% de emisiones de gases de efecto invernadero en los próximos 8 años.
- Inversión de 48 mil millones de dólares.
- Reducción de emisiones en 52 millones de toneladas de carbono.
- Generación del doble de la emisión actual de energía limpia para 2030: 40GW más.
Estos anuncios son una pieza clave en la transición energética de México y se encuentran alineados con las prioridades de la política exterior de Biden. En Egipto el presidente del Consejo de Desarrollo Sostenible de Sonora[6] (Codeso) anunció el Plan Sonora de Energías Limpias, acompañado por Ebrard y John Kerry, todo un símbolo de la confluencia de las agendas energéticas de México y Estados Unidos luego de años de disputas (SRE, 12 de noviembre de 2022).
Las oportunidades del nearshoring en el sector de la electromovilidad
El Plan Sonora incluye una serie de proyectos de infraestructuras verdes con el objetivo de promover las energías limpias en México mediante cuatro ejes:
- La generación de energía eléctrica por fuentes renovables, especialmente fotovoltaica;
- La integración de proyectos para la licuefacción de gas natural;
- La explotación de litio y su utilización en la cadena de valor de la fabricación de baterías para vehículos eléctricos;
- La modernización del puerto de Guaymas en el estado de Sonora, orientado a la exportación del mineral y los vehículos.
Este nuevo modelo energético anunciado por el gobierno de México es, en realidad, una profundización del vigente, ya que se propone fortalecer el rol de las empresas estatales en el mercado energético, incluyendo ahora a las energías limpias (Mares, 3 de febrero de 2023). Para la generación de energía fotovoltaica en el marco del Plan Sonora, el gobierno anunció en diciembre de 2022 que la CFE construirá una Central Fotovoltaica en Puerto Peñasco. Si bien las autoridades mexicanas han mencionado la posibilidad de que las empresas estatales realicen alianzas público-privadas y se abra el mercado energético a inversiones extranjeras, se contempla que la mayoría (al menos el 51%) sea propiedad del Estado mexicano.
Otra de las dimensiones del Plan Sonora que ha mostrado sus primeros pasos es la explotación de litio y la reconversión de la industria automotriz mexicana para la fabricación de vehículos eléctricos. El 23 de agosto de 2022 el Presidente López Obrador creó por decreto la empresa estatal Litio para México “LitioMx”, un organismo descentralizado cuyo objetivo es realizar la exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento del litio ubicado en territorio nacional, así como la administración y control de las cadenas de valor económico de dicho mineral (Diario Oficial de la Federación [DOF], 23 de agosto de 2022). El art. 5 bis de la Ley de Minería -reformado en abril de 2022 por iniciativa del Poder Ejecutivo- reconoce que el litio es patrimonio de la Nación y su exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento se reserva en favor del pueblo de México.
El 10 de enero de este 2023 tuvo lugar en la ciudad de México la X Cumbre de Líderes de América del Norte (conocida informalmente como “Cumbre de Tres Amigos”), en cuya agenda se incluyó al cambio climático y medio ambiente como uno de los seis pilares. Algunos de los compromisos destacados de la Declaración (SRE, 10 de enero de 2023) son:
En el pilar de Cambio Climático y Medio Ambiente
- Lograr sus respectivas contribuciones determinadas a nivel nacional para 2030 en virtud del Acuerdo de París, y trabajar juntos y con otros países para mantener un límite de temperatura de 1,5 grados Celsius al alcance.
- Alinear los enfoques sobre la estimación del costo social de las emisiones de gases de efecto invernadero
- Renovar su enfoque en la reducción de las emisiones de metano de todas las fuentes, con un nuevo enfoque en las emisiones de residuos.
- Explorar estándares para desarrollar el hidrógeno como una fuente regional de energía limpia.
- Actuar rápidamente para acelerar la transición energética mediante la implementación de soluciones de energía limpia, el aumento de la producción y la adopción de vehículos de cero emisiones en América del Norte y la transición a combustibles más limpios.
Este último punto mencionado se encuentra estrechamente relacionado con los acuerdos alcanzados en el pilar de la Competitividad:
- Forjar cadenas de suministro regionales más sólidas así como promover la inversión específica en industrias clave del futuro, como los semiconductores y las baterías de vehículos eléctricos, que serán fundamentales para avanzar en el desarrollo y la infraestructura de vehículos eléctricos”
- Revisar y mapear las reservas existentes y potenciales de recursos minerales críticos para acelerar la transición de energía limpia
Así, las empresas estatales CFE y LitioMx son los dos actores clave en este sector para el gobierno mexicano. El 18 de febrero de 2023 el Presidente López Obrador firmó un decreto que declara zona de reserva minera de litio la superficie de 234.855 hectáreas en el Estado de Sonora (DOF, 18 de febrero de 2023), donde también se ubica la Central Fotovoltaica Puerto Peñasco de la CFE.
En el acto de firma de este decreto el Presidente mexicano afirmó:
“Ayer inauguramos una planta solar de generación eléctrica, es una planta en Peñasco con paneles solares (…). Esto también es complementario al litio, porque no quieren ya en América del Norte nuestros vecinos estadounidenses, canadienses que se utilicen energías fósiles, no quieren utilizar petróleo, combustible, entonces quieren que la energía sea renovable, limpia, y esto es lo que ya comenzamos” (Presidencia de la República, 18 de febrero de 2023)
Para el Gobierno de México la nacionalización del litio es un hito tan importante como fue la nacionalización petrolera de comienzos del siglo XX. Luego de desacuerdos y tensiones bilaterales, la agenda ambiental de Biden y la política de estímulos a la electromovilidad para acelerar la transición energética en América del Norte se convirtió en una oportunidad para la economía mexicana. En el marco general de la Cuarta Transformación, fiel a su estilo y su proyecto político, AMLO le dio a esta nueva dimensión de la política energética una narrativa soberanista.
Reflexiones finales
En este artículo hemos puesto en relieve de qué modo el abordaje de la cuestión ambiental de la administración Biden ha impactado en la política exterior de los Estados Unidos en el último año, en especial en su vínculo con México, socio comercial y vecino con el que comparte miles de kilómetros de frontera.
Hemos destacado que las posiciones de los socios en un comienzo no estaban en sintonía, y que el gobierno de los Estados Unidos ejerció su influencia en su vecino del sur. Desde que asumió Biden, la diplomacia estadounidense fue incrementando esta presión a través de diversas herramientas: desde frecuentes visitas de funcionarios y funcionarias de alto nivel hasta el inicio de reclamos en el marco del T-MEC. En el período que analizamos en este artículo el gobierno de Biden desaceleró estas presiones y –aún más– no ejecutó todas las herramientas que el T-MEC le ofrece para satisfacer sus reclamos. No obstante, el gobierno de México comenzó a implementar una nueva política energética que sí se encuentra alineada con la política ambiental de su principal socio comercial.
Si la presencia de John Kerry junto al Secretario de Relaciones Exteriores de México en el anuncio de los compromisos mexicanos en la COP en Egipto podía sugerir que esta decisión estuvo condicionada por su vínculo con los Estados Unidos, las declaraciones del Presidente López Obrador en Sonora no dejaron lugar a dudas: Canadá y Estados Unidos han decidido adoptar un camino hacia las energías limpias donde la promoción de la electromovilidad es un elemento estructural y, dada su profunda integración económica con el mercado de América del Norte, México no puede dejar pasar esta oportunidad.
Referencias bibliográficas
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[1] Licenciada en Relaciones Internacionales (UNR), docente ordinaria de Política Internacional Latinoamericana (FCPOLIT-UNR), investigadora del Centro de Investigaciones sobre Política y Economía Internacional (CIPEI – UNR) y del Departamento de América del Norte del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI – UNLP).
[2] Estudiante de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR), miembro del Grupo de Estudios sobre Negociaciones Comerciales Internacionales (GENCI – UNR).
[3] Estudiante de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR), miembro del Grupo de Estudios sobre Negociaciones Comerciales Internacionales (GENCI – UNR).
[4] En el Anuario 2022 del IRI el Departamento de América del Norte publicó un artículo de autoría de Caren Camiscia y Florencia Picia donde se analizaba la agenda ambiental de los Estados Unidos propuesta por la administración Biden.
[5] La carta está firmada por Senadores y Representantes tanto del partido republicano como Demócratas.
[6] El Estado de Sonora está ubicado en el noroeste de México y es limítrofe con los Estados Unidos, por lo que cuenta con posición estratégica para el nearshoring en el sector de la electromovilidad. Además, el Estado de Arizona con el que comparte frontera, se convirtió en los últimos años en un cluster de semiconductores promoviendo la complementariedad.
