La UNCTAD: un camino de 60 años

Si a usted le interesa la realidad internacional, cuando le mencionen la década de 1960 podrán pasar por su memoria diferentes eventos: la llegada del hombre a la luna, la crisis de los misiles, la construcción de muro de Berlín, la descolonización de África, el asesinato de JFK, Vietnam, el “mayo francés”, Martin Luther King y su “I have a dream” y hasta la creación de ARPANET, la semilla de nuestra actual Internet.

Fue una década en la que se mezclaban las tensiones de la Guerra Fría con los sueños de un mundo diferente que esperaba a la vuelta de la esquina su oportunidad de nacer. Eran tiempos en que el “terror nuclear” no impedía volar libremente a los sueños de lo que hoy llamaríamos “un mundo más justo”.

En esta última línea se ubica la reunión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo[1] (UNCTAD, por sus siglas en inglés) que tuvo lugar el 15 de junio de 1964. Originalmente convocada como una conferencia internacional que se reuniría por única vez, ese encuentro devino en el establecimiento de un nuevo órgano de las Naciones Unidas por resolución 1995 (XIX)[2] de la Asamblea General de la ONU del 30 de diciembre de 1964.

Nacida del impulso político dado por el recién creado Grupo de los 77, su principal mentor fue Raúl Prebisch, quien ya había sido Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL) y ahora se convertía en el arquitecto del proceso de negociaciones del acta final de la UNCTAD, de la que sería su primer Director. Con él a la cabeza, la UNCTAD comenzó a trabajar para cumplir sus objetivos, entre los que se encontraban:

Fomentar un comercio internacional que impulse el desarrollo económico.
Formular principios y políticas y actuar sobre el comercio internacional y sus impactos sobre el desarrollo económico.
Revisar y facilitar la coordinación de las actividades de otras instituciones del sistema de las Naciones Unidas en la esfera del comercio internacional y el desarrollo económico.

Las funciones que asumía la UNCTAD hacían de su establecimiento un hito dentro de una larga historia de reclamos de los países en Desarrollo por mejorar su inserción económica internacional, de la que también forma parte la creación de la Agencia Internacional de Fomento (AIF) dentro del Grupo Banco Mundial en 1960. Tanto la creación de la AIF como la de la UNCTAD debieron superar una dura oposición por parte de los países desarrollados, al punto que no es fácil decir cuál de las dos fue más resistida, y ambas son parte de los reclamos que tendrían su punto más alto en la lucha por el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Mundial que llevaría a la adopción, en 1974, de las resoluciones 3201 (S-VI)[3], Declaración sobre el establecimiento de un nuevo orden económico internacional, y 3202 (S-VI)[4], Programa de acción sobre el establecimiento de un nuevo orden económico internacional.

El camino recorrido: una montaña rusa

La suerte de la UNCTAD quedó atada a la capacidad de los países en desarrollo de sostener sus reclamos, y a su poder en el escenario internacional. No es de extrañar entonces que, a partir del inicio de la década de 1980, o la década pérdida del desarrollo, su capacidad y atracción disminuyeran.

En sus inicios, la UNCTAD se posicionó fuertemente como un foro sobre temas de comercio, como herramienta de desarrollo económico, enrolada en la teoría del desarrollo por sustitución de importaciones, estableciendo ya en 1971 el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

El cambio en las condiciones de la economía y el comercio internacionales, marcadas por el aumento de los tipos de interés y el derrumbe de los precios de productos básicos, llevaron a la declaración de default por el gobierno de México de 1982, dando lugar a un giro que aproximó a la UNCTAD a líneas teóricas más cercanas al mercado como motor de desarrollo, convirtiéndose en un aliado inesperado de aquellos que propugnaban la liberalización y desregulación del comercio y la privatización de empresas gestionadas por los Estados.

En palabras de Marc Mazower, la UNCTAD se convirtió en “un accesorio inofensivo de la extraordinaria transformación del capitalismo que tuvo lugar con el presidente Ronald Reagan y sus sucesores.»

No es de extrañar que, en este nuevo marco, la UNCTAD aumentara su atención sobre la gestión global de la economía, incluyendo cuestiones de coordinación de políticas monetarias a nivel internacional, y el financiamiento externo del desarrollo nacional.

A partir de 1990 la situación vuelve a cambiar abruptamente: no solo se acababa la Guerra Fría, sino que con ello la idea de un mundo económicamente globalizado alcanzaba su cénit. La UNCTAD se dedicó entonces a analizar los factores que impactan sobre la promoción del acceso de empresas multinacionales a los países en desarrollo.

La reunión de la UNCTAD de Cartagena (1992) muestra el brutal retroceso en las capacidades de imponer agenda de los países del Sur tras el fin de la Guerra Fría. Allí se afirmó no solo que empresa privada y libertad de mercado eran los motores del comercio internacional y del desarrollo, sino que asuntos como la lucha contra la corrupción y la ineficiencia de la gestión pública pasaron a ser centrales en la agenda política de la Conferencia, cuyo mandato se modificó: de ahora en más debía dedicarse al «análisis de políticas; la deliberación intergubernamental, la creación de consensos y la negociación; la vigilancia, la ejecución y el seguimiento; y la cooperación técnica» (Una nueva asociación para el desarrollo: el compromiso de Cartagena, párrafo 49).

El cambio fue de tal calado que llevó incluso a que el informe final de la Comisión del Gobierno Mundial[5], creada por la ONU en 1992, llamara a “desmantelar” la UNCTAD (p.113).

Los impactos en la conceptualización del desarrollo surgidos de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 y de la creación de la Organización Mundial del Comercio en 1995, hicieron más difícil para la UNCTAD encontrar su lugar en el mundo.

El desconcierto y búsqueda de reposicionamiento de la UNCTAD a partir de inicios de la década de 2000 queda bien reflejado en los hechos que llevaron a la elección de Supachai Panitchpakdi como su secretario general.

En las elecciones para presidir la OMC de 1999 el G-77 había llevado la candidatura de Panitchpakdi, quien acabó ocupando el puesto entre 2002 y 2005. Cuando fue necesario elegir un nuevo secretario general para la UNCTAD en 2005, los candidatos propuestos por el entonces secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, rechazaron el ofrecimiento, que llegó a Panitchpakdi. El G-77 reaccionó negativamente a tener como presidente de la UNCTAD a una persona que había sido director general de la OMC, lo que no impidió a Panitchpakdi ejercer el cargo entre 2005 y 2013.

Para reducir el nivel de tensiones, Panitchpakdi conformó un Grupo de Personalidades Eminentes que lo asesoraría sobre el papel que correspondía a la UNCTAD. Formaron parte del grupo, entre otros, Fernando Henrique Cardoso y Gro Harlem Brundtland. Sin embargo, ese grupo tampoco logró hallar un espacio propio para la UNCTAD en el escenario internacional.

Fue la crisis económica mundial de 2007-2008 lo que acabó dando a la UNCTAD una nueva “razón de ser”. Ahora sus esfuerzos se enfocaban en demostrar las falencias de las economías industrializadas y sus impactos en el comercio y el sistema financiero internacional, cuestionando la desregulación y la pérdida de capacidad de acción económica del Estado. Para reencontrar su lugar, la UNCTAD volvía a su origen.

UNCTAD hoy

Más comprometida con temas de desarrollo que en el pasado y fuertemente involucrada en la defensa de los postulados de los países en desarrollo en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados por las Naciones Unidas en 2015, la UNCTAD hoy sigue buscando reencontrar un espacio que le dé mayor trascendencia.

Las condiciones que llevaron a su creación quedaron muy lejos, pero es cierto que las necesidades detrás del establecimiento de esta institución siguen estando presentes, e incluso se han hecho más fuertes: brechas de desarrollo, aumento de la pobreza, aumento del hambre, consecuencias económicas del cambio climático, inequidades crecientes, la potencialidad del hacer del comercio un motor de desarrollo.

A esos problemas sin resolver se suman nuevos: la consideración de las necesidades de las futuras generaciones, los impactos de las tecnologías digitales en el comercio y el desarrollo, el comercio digital… la lista es interminable y crece a medida que pasa el tiempo.

El rol de la UNCTAD seguirá atado a las capacidades y el poder de producir cambios en el sistema internacional de aquellos que quieren acabar con la pobreza, poner el cuidado ambiental por encima de las ganancias, cerrar brechas, hallar herramientas potentes para promover un desarrollo sostenible.

A 60 años de su creación, quizás el destino de la UNCTAD sea el de cualquier tabla de madera en aguas turbulentas: allí estará para dar apoyo a quien lo busque, pero incapaz de influir en la furia de las olas, que solo dejarán de golpear cuando cambien las condiciones que las crearon.

Javier Surasky

Coordinador

Departamento de Cooperación Internacional

IRI-UNLP