Centro de Reflexión en Política Internacional (CeRPI)
Artículos
Presentación de los Informes Anuales de Política Exterior de los gobiernos de Alberto Fernández y Javier Milei: ¿un nuevo giro copernicano?
(marzo 2023 – marzo 2024)
Alejandro Simonoff[1]
El año que media entre marzo de 2023 y marzo de 2024 no se encuentra con un cambio de gobierno en Argentina, por ello nos parece oportuno realizar una en este informe una evaluación de las políticas exteriores de Alberto Fernández y Javier Milei en ese lapso. Para cumplir con nuestro objetivo daremos cuenta de algunos puntos que consideramos significativos (hacia qué tipo de globalización se dirigieron, cuál fue su posición frente al polo alternativo que se delinea y a los países periféricos, qué tipo de política regional impulsaron y su posición frente a la cuestión Malvinas) y nos permitan efectuar un contraste comparativo entre ambas gestiones.
El grado de globalización se debe fundamentalmente a qué tipo de diseño económico responde cada política exterior. Fernández y su ministro de economía, y también candidato a presidente por el peronismo, Sergio Massa, responden al neodesarrollismo industrial y por lo tanto apuntaron a una globalización atenuada en un contexto donde la pandemia, la sequía y la Guerra en Ucrania repercutieron en generar una escasez de dólares que afectó los esquemas de pagos con el FMI e impulsó una estrategia de desdolarización. En cambio, la administración de Milei está vinculada a un modelo de acumulación financiera y, por lo tanto, apuntan a la mayor apertura posible, como reflejan algún pasaje de su Plan de Gobierno, donde se habló de una apertura «unilateral a la chilena» -construida en un contexto muy diferente al actual- (La Libertad Avanza, 2023), un rumbo que fue reforzado tanto por las modificaciones al Código Aduanero en el DNU 70/2023[2], como por el anuncio de comenzar el ingreso a la OCDE -un think tank del neoliberalismo-.
Desde lo político, la presidencia de Fernández utilizó contrapesos para tratar de amortiguar las presiones de la administración demócrata por la influencia china en nuestra economía (Niebieskikwiat, 12 de abril de 2023: 14) como se evidenció en su encuentro con Joe Biden (Carelli Lynch, 30 de marzo de 2023: 4). Mientras que Milei sostuvo que su alineamiento será con Estados Unidos e Israel, un posicionamiento típico de las nuevas derechas. Sin embargo, existen múltiples desafíos que pueden tener estas estrategias hacia Washington, cuando quien gobierna no es Donald Trump, sino Joe Biden, con quien puede pueden existir desavenencias en cuestiones como el cambio climático, la defensa de la democracia y los derechos humanos.
El enfoque de La Libertad Avanza (LLA) devela la creencia en la existencia de un sistema de alianzas rígidas como en la Guerra Fría: ello es muy claro en sus gestos ante las guerras en Ucrania y Gaza. Por ello no resulta extraño que cuando el primer mandatario era candidato haya lanzado como definición «no negocio con comunistas», cuestión que afectaría nuestras relaciones tanto con China como con Brasil, nuestros dos principales socios comerciales. (Lewkowicz, 18 de noviembre de 2023).
Este camino determina una mirada de indiferencia u oposición sobre la potencia emergente o alternativa, China y al Tercer Mundo en general, como se observa en diversos coqueteos con los representantes de Taiwán, una línea roja para Beijing, quien como ya dijimos es un importante socio comercial pero también financiero: la no ampliación del Swap que había sido gestionado por Sergio Massa como ministro de Economía (Página/12, 20 de diciembre de 2023: 14-15). El ofrecimiento de los BRICS al ingreso argentino activó las tensiones existentes entre los globalistas y los autonomistas, representados en la actual y anterior gestión respectivamente. Está claro que la propuesta impacta en una cuestión conceptual que guía ambos lineamientos, como lo señalaron Drekonia Kornat (1981) y Dallanegra Pedraza (2009) las estrategias de los primeros son de aislamiento y rechazo a este tipo de alianzas alternativas al status quo global y, al contrario, para los segundos su promoción se inscribe en aumentar su capacidad decisoria.
En este nuevo contexto marcado por los efectos de la desaceleración de la globalización extrema, la Guerra Comercial entre China y Estados Unidos, la Pandemia del COVID 19 y la Guerra en Ucrania, el Presidente Fernández anunció en la mañana del 24 de agosto de 2023 que el grupo decidido favorablemente el pedido hecho en septiembre del año anterior[3]:
Nuestro ingreso a los BRICS es una meta coherente con nuestra búsqueda por proyectar a nuestro país como un interlocutor clave y un potencial articulador de consensos en colaboración con otras naciones, sobre todo de nuestra región, en un mundo atravesado por marcadas tensiones geopolíticas. (Fernández, 24 de agosto de 2023)
Los elementos conceptuales que guiaron el accionar externo le permitieron sostener este argumento. Sin embargo, un par de horas más tarde tuvo lugar el cónclave en el Consejo de las Américas donde los candidatos más votados tuvieron la oportunidad de dar a conocer su opinión sobre esta cuestión. Allí Javier Milei de Libertad Avanza (LLA) dijo: «Nuestro alineamiento de geopolítica es Estados Unidos e Israel, no nos vamos a alinear con comunistas» (Barca, 25 agosto 2023: 4)
Está claro que las elites globalistas están representadas por LLA, y también Juntos por el Cambio (JxC), y que por ello expresaron su rechazo a esta cuestión[4], ya que la misma es incompatible con su programa de inserción internacional -donde la coordinación política con otros estados periféricos está claramente excluida-, ya que el ingreso de nuestro país al grupo sería un corsé para sus pretensiones de subordinar nuestros intereses a los de los países de la Tríada.[5]
Milei expresó su diseño de política externa en término de un globalismo extremo de características dogmáticas, cuestión que evidencia una percepción rígida del escenario internacional. En ese sentido su referente en esta área, y a la postre designada Canciller, Diana Mondino comentó dos cuestiones que fundamentaron este rechazo, por un lado, dijo: “Necesitamos muchísimas cosas antes que dedicar tiempo a esto” y por otro: “En los BRICS está en juego la ampliación o no del Consejo Nacional [sic] de Naciones Unidas y quiénes serían los participantes. Está en juego la seguridad del Atlántico Sur y el dominio de la Información.” (Clarín, 30 de diciembre de 2023: 5) Pareciera que la participación en el diseño global está excluida de su tarea, más teniendo en cuenta que Brasil, China e India están en el top seis de nuestros socios comerciales[6] y en la segunda, hay una pretendida lectura geopolítica un tanto confusa sobre la supuesta depredación de nuestro mar territorial pero que en el fondo es una excusa para alinearse con la Triada. Al respecto y como sostuvo Alieto Guadagni:
La enérgica reacción negativa de la oposición política argentina al ingreso de la Argentina al BRICS y otras afirmaciones infundadas y muy ligeras que algunos de sus dirigentes máximos han hecho sobre la política exterior que llevarán a cabo si llegaran a triunfar en la próxima elección presidencial generan preocupación por su errónea visión de la realidad comercial… (9 de octubre de 2023: párr.10)
No obstante, el gobierno de Milei decidió con el envío de una carta a los mandatarios de los países fundantes del organismo señalar que “en esta instancia no se considera oportuna la incorporación de la República Argentina al BRICS como miembro pleno”[7] fundada en el hecho que “la impronta en materia de política exterior del gobierno que presido desde hace pocos días difiere en muchos casos de la del Gobierno precedente» (Clarín, 30 de diciembre de 2023: 12). En esta oportunidad sin esbozar una lectura de tipo geopolítico, la Canciller Mondino expresó que:
Es una decisión ideológica y práctica, pero sobre todo práctica. El objetivo de BRICS es de comercio con países con los cuales ya tenemos acuerdos, es una cuestión de simplificación de uso del tiempo… La alianza es con democracias liberales, los que representan la democracia en Medio Oriente son Israel, Estados Unidos, Europa, los países del Commonwealth, es decir Inglaterra, Australia, Canadá, Nueva Zelanda. Son los países con los cuales tenemos más posibilidades de utilizar nuestros medios políticos, económicos y comerciales para poder crecer… (Clarín, 30 de diciembre de 2023: 12).
La cuestión ideológica es clara[8], ahora la supuesta practicidad surge de una reducción de los BRICS a una alianza de tipo comercial, cuando excede largamente esa cuestión y en segundo lugar el rumbo elegido resulta al menos extraños ya que son mercados competitivos con el nuestro o con altos sistemas de protección. Pero no por ello conveniente, ya que como razonablemente lo argumentó Mariano Turzi, el ingreso a los BRICS “…no es ideológico sino estratégico. La dimensión internacional de una estrategia nacional consiste en comprender el contexto externo para articularlo a los intereses domésticos…” (31 de agosto de 2023: párr. 7)
Existe una falta de prioridad regional observada en la funcionalización de nuestra área más próxima a la agenda de seguridad y económica propuesta por Washington. En el sistema interamericano privilegian a la OEA -instrumento medular de las políticas norteamericanas hacia el área-, en detrimento de otros como la CELAC o la UNASUR que fueron privilegiados por el gobierno anterior y sobre los cuales se anunció que está en estudio la salida de este último. (Niebieskikwiat, 5 de enero de 2024: 7)
Con respecto al Mercosur, el Presidente Fernández, tras el triunfo de Lula, buscó la recomposición eje Buenos Aires-Brasilia, que se había deteriorado durante la gestión de Bolsonaro, como se observó en la LXII Reunión del Consejo del Mercado Común y Cumbre de Jefes y Jefas de Estado del Mercosur y Estados Asociados realizada el 3 y 4 de julio de 2023 en Puerto Iguazú.[9] En cambio la administración que asumió en diciembre de 2023 lo definió como una unión aduanera «de mala calidad que produce desvío de comercio y que perjudica a cada uno de sus miembros» (Embajada Abierta, 14 de noviembre de 2023), lejos del consenso existente en torno a ser un instrumento de inserción internacional que existió hasta el momento en el país. Deslizó que impulsa el anunciado acuerdo con la Unión Europea y otros acuerdos, con los cuales buscan consolidar aquel modo de globalización, e incluso que podría articular acuerdos comerciales por fuera (Embajada Abierta, 14 de noviembre de 2023), como lo ha intentado el uruguayo Lacalle Pou (Di Natale, 9 de julio de 2023), o eliminarlo, un viejo sueño de Domingo Cavallo (2001).
Como producto de toda esta situación observamos el debilitamiento del eje con Brasil, una de las construcciones más importantes en estos cuarenta años de democracia, debido a la preferencia del argentino por Jair Bolsonaro en detrimento de Lula, aunque no sería una situación nueva, ya que hemos pasado por ello durante la gestión de Mauricio Macri hasta el impeachment a Dilma Rousseff y con Alberto Fernández hasta que el primero dejó de ser presidente.[10]
La posición sobre la Cuestión Malvinas el gobierno de Unión por la Patria anunció el fin del Acuerdo Foradori-Duncan instrumento de la política de negocios y vecindad del marcismo, algo que ya ocurría de hecho (Niebieskikwiat, 3 de marzo de 2023: 18). Los británicos utilizaron el anuncio para suspender la identificación de los caídos en el cementerio de Darwin (Página/12, 10 de abril de 2023). Por otra parte, en la declaración final de la Cumbre CELAC – UE se logró la mención de la situación de Malvinas, la cual es significativa, pensemos que antes del Brexit las islas eran consideradas un territorio de ultramar para la UE-, aunque no posee la relevancia dada por el gobierno (Niebieskikwiat, 20 de julio de 2023: 14).
En el caso del actual gobierno, este tema no aparece mencionado en el Plan de Gobierno de La Libertad Avanza (2023), y no resulta extraño, ya que como lo señaló Juan Carlos Puig (1983) el alineamiento con Occidente lleva a derivar la negociación por soberanía hacia otros planos que desvían y a la vez deslegitiman la disputa. Pero a partir de la nota en The Telegraph donde fue reporteada la nominada Canciller, Diana Mondino quien fijó la posición con respecto a ella. Allí sostuvo que: «Los derechos de los isleños van a ser respetados, deben ser respetados y no se les puede faltar el respeto. El concepto de que uno le puede imponer a la gente lo que se puede hacer o lo que se debe hacer es extremadamente feudal e ingenuo». (Lough y Makin, 10 de septiembre de 2023) Esa expresión confunde “intereses” y “deseos” (Villagra Delgado, 12 de septiembre de 2023: 7)[11] y que se alejan del consenso político expresado en la disposición transitoria primera de la Constitución de 1994.[12]
En su nota de felicitación a Milei por su triunfo, el Primer Ministro Británico Rishi Sumak declaró que la Cuestión Malvinas “es una cuestión resuelto”, afirmando la voluntad de Londres de no discutir el tema de soberanía. (Página/12, 21 de noviembre de 2023: 21)
Incluso en el ya mencionado Foro de Davós tuvo un encuentro con el Canciller David Cameron donde según el gobierno argentino dialogaron entre otros temas sobre Malvinas donde: «Fijamos Malvinas como un punto en una agenda con Cancillería para avanzar en soluciones sobre el tema», cuestión que el jefe del Foreign Office negó[13] (Página/12, 18 de enero de 2024).
Podemos decir que, a pesar de la decisión de bajar el perfil a la disputa diplomática por parte del gobierno argentino, el británico no ha dejado de poner en tensión a la cuestión como lo demuestra el viaje Cameron a las Islas que mereció un irónico tuit de la Jefa del Palacio San Martín, pero ninguna respuesta oficial (Página/12, 12 de febrero de 2024), como también ocurrió con la declaración de extensión del área de protección pesquera en el área en disputa hecho por la potencia ocupante[14].
Conclusiones
Estos doce meses que median entre marzo de 2023 y 2024 nos han permitido observar las diferencias existentes entre las propuestas de inserción internacional que sostuvieron el gobierno de Alberto Fernández y Javier Milei. Mientras el primero intentó atenuar el impacto de la globalización, gracias a cierta retracción de ésta desde 2008, el segundo se abrió de lleno a ella y ambos articularon a partir de allí el resto de su estrategia: el primero multiplicó los puntos de contacto para garantizar márgenes de maniobra (la Región, China, los BRICS), el segundo en cambio impulsó un alineamiento acrítico con Occidente, o lo que creen que es; el rechazo a China como polo emergente; en el mejor de los casos reducir la integración regional a un puente con aquel proceso y una despreocupación por la cuestión territorial.
Parafraseando a Juan Carlos Puig (1984), esta oscilación de carácter epidémico no nos debe impedir la visualización de la cuestión de fondo o estructural: lo que estamos construyendo, o no, son los márgenes de maniobra para la realización de los objetivos y deseos de nuestra sociedad en el escenario internacional.
Bibliografía
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Barca, Juan Manuel. 25 agosto 2023. Ante empresarios, Massa cruzó a Milei por su plan de romper con China. Clarín, p. 4.
Carelli Lynch, Guido. 30 de marzo de 2023. Alberto se presentó como “un aliado absoluto” de su par de Estados Unidos. Clarín, p. 4.
Cavallo, Domingo. 2001. Pasión por crear. Buenos Aires, Grupo Editorial Planeta.
Clarín. 6 de septiembre de 2023. Argentina en el mundo: los referentes de Bullrich y Milei se cruzaron el de Massa. Clarín, p. 19
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Dallanegra Pedraza, Luis. 2009. Realismo-Sistémico-Estructural: La Política Exterior como «Construcción» de Poder. Córdoba, Edición del Autor.
Di Natale, Martín. 9 de julio de 2023. ¿Continuidad o giro? Cómo piensan la política exterior de la Argentina los principales candidatos. El Cronista. Rescatado de: https://www.cronista.com/economia-politica/elecciones-2023-que-proponen-los-candidatos-presidenciales-para-la-politica-exterior-de-argentina/
Drekonia Kornat, Gerhald. 1981. Aproximaciones a la política exterior Latinoamericana. Estudios Internacionales. Vol. 14, N° 53, pp. 89-104
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Fernández, Alberto. 24 de agosto de 2023. Mensaje del presidente Alberto Fernández sobre la incorporación de Argentina a la alianza de los BRICS. Casa Rosada. Rescatado de: https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/50130-mensaje-del-presidente-alberto-fernandez-sobre-la-incorporacion-de-argentina-a-la-alianza-de-los-brics
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Guelar, Diego. 7 de septiembre de 2022. ¿Argentina en los BRICS? Infobae. Disponible en : https://www.infobae.com/opinion/2022/09/07/argentina-en-los-brics/
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Perfil. 23 de noviembre de 2023. Los habitantes de las Islas Malvinas rechazan el reclamo de Milei e insisten en que seguirán siendo «parte de Reino Unido». Rescatado de: https://www.perfil.com/noticias/politica/los-habitantes-de-las-islas-malvinas-rechazan-el-reclamo-de-milei-e-insisten-en-que-seguiran-siendo-parte-de-la-familia-del-reino-unido.phtml
Puig, Juan Carlos. 1984. La Política Exterior Argentina: incongruencia epidérmica y coherencia estructural. América Latina: políticas exteriores comparadas. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, pp. 91-169.
Villagra Delgado, Pedro. 12 de septiembre de 2023. “Intereses y “deseos” no son sinónimos, todo lo contrario. Clarín, p. 7.
[1] Coordinador del Centro de Reflexión en Política Internacional (IRI-UNLP). Docente investigador del IdICHS (UNLP).
[2] A fines de diciembre se publicaron en el Boletín Oficial una serie de normas del Ministerio de Economía, la AFIP y el Banco Central que desregularon el esquema de control de importaciones. (Lewkowicz. 27 de diciembre de 2023).
[3] En esa oportunidad la mayoría de los autores sectores globalistas no se expresaron y quien lo hizo señaló la necesidad de diferir una repuesta (Guelar, 2022).
[4] Una muestra de este rechazo por parte de los globalistas la encontramos en una editorial del diario La Nación (29 de agosto de 2023).
[5] Incluso a la semana siguiente en el ciclo organizado por Clarín “Democracia y Desarrollo”, los referentes en temas de política exterior de los tres candidatos, Gustavo Martínez Pandiani (UxP), Diana Mondino (LLA) y Federico Pinedo (JxC) volvieron a discutir el tema donde el primero les criticó a los otros dos su rechazo a que la Argentina forme parte de los BRICS. (Clarín, 6 de septiembre: 19)
[6] La escasa preocupación por la generación de capacidades es un indicio del carácter dogmático de dicha estrategia. Además del hecho que LLA promueve un modelo de acumulación financiera sin vinculaciones con otros sectores de la economía productiva.
[7] Este pasaje llevó al Canciller ruso, Serguei Lavrov a no tomarlo como una negativa rotunda. (Niebieskikwait, 19 de enero de 2024: 13)
[8] Este aspecto podría explicar la nota del Senador de extrema derecha republicano Marco Rubio de apoyo explícito a la medida (14 de enero de 2024: 37)
[9] Para el gobierno argentino esta recomposición tenía como desafío el retorno de una estrategia sudamericana y la duda sobre la relación con México que había auxiliado a la Argentina durante la gestión del líder de extrema derecha brasileña. Otro punto es cómo encarar el Acuerdo Mercosur-Unión Europea, ya que se logró acuerdo en torno a la revisión de este y la crítica a las nuevas cláusulas ambientales que son en realidad paraarancelarias. Finalmente se comenzó a tratar el tema de la desdolarización del comercio bilateral (Barca, 4 de julio de 2023: 8).
[10] No debemos olvidar que para Helio Jaguaribe (2005) el eje entre Brasilia y Buenos Aires es central para la construcción de autonomía para ambos países que disponen de capacidades relativas para su realización.
[11] Estas cuestiones estuvieron claramente planteadas desde la Resolución 2065, donde la Argentina argumenta que tendrá en cuenta los intereses, pero no sus deseos por ser una población implantada y que reafirma el carácter bilateral de la disputa. Por otro lado, es cierto que esta fórmula fue puesta en tensión, tanto con la política de seducción a los kelpers del menemismo, como la de asistencia humanitaria del macrismo, pero el giro nunca fue tan explícito.
[12] En un nuevo giro, el presidente electo declaró que reclamará por nuestro territorio. (Perfil, 23 de noviembre de 2023)
[13] Mientras desde fuentes del gobierno argentino se aseguró que «puso en agenda» el tema de Malvinas, “el funcionario británico lo desmintió y redujo la charla a lo meramente económico y comercial.” (Página/12, 18 de enero de 2024)
[14] Hasta el cierre del informe no hubo pronunciamiento oficial del gobierno argentino.
