* Un análisis de la Política exterior del gobierno Lula (2003-2010)
Por Ana Caroline Bezerra Grangeiro
Resumen: La política exterior de un país es el resultado de la interacción entre los actores involucrados en la toma de decisiones o que influyen en ellas y que comparten un contexto nacional e internacional en un momento determinado. Buscamos analizar los dos mandatos del presidente Lula da Silva (2010), los aspectos de continuidad en relación con su predecesor y las innovaciones aportadas por la nueva administración. Nos centramos en las estrategias utilizadas por el gobierno para ampliar la proyección internacional del país en busca de ser reconocido como un líder regional y un actor global influyente en el escenario internacional.
Resumo: A política externa de um país é fruto da interação entre os atores envolvidos na tomada de decisões ou que influenciam nas mesmas e que partilham um contexto doméstico e internacional em um determinado momento. Buscamos analisar os dois mandatos do presidente Lula da Silva (2010), os aspectos de continuidade em relação ao seu antecessor e as inovações trazidas pela nova gestão. Focamos nas estratégias utilizadas pelo governo para ampliar a projeção internacional do país em busca de ser reconhecido como um líder regional e um ator global influente no cenário internacional.
Palabras Claves: Gobierno Lula – Política Exterior – Brasil
Introducción
El proceso de globalización de la economía ha aumentado el interés de la gente por lo que sucede en el mundo. La percepción de que el contexto externo influye en el interno es más notoria, a medida que las interacciones entre países se han intensificado, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales se han multiplicado, exigiendo una mayor acción de los Estados si desean desarrollarse, atraer inversiones, credibilidad y establecer alianzas. La agenda global se ha diversificado, al igual que los actores que trabajan en ella. Los Estados no tienen el derecho exclusivo de actuar en el escenario internacional, aunque siguen representando los intereses del país en este contexto.
Cualquier estudio que pretenda tomar en serio la política exterior de un país en un momento dado debe resaltar que múltiples actores e intereses influyen en las decisiones adoptadas por un Estado en la escena internacional. Los contextos interno y externo están directamente relacionados, traduciendo lo que Keohane y Nye (1977) llamaron interdependencia compleja. También existe la opinión de que los objetivos de la política exterior están relacionados con la identidad de un país, el lugar que ocupa en el mundo y su entorno geográfico.
Creemos que estas opiniones están relacionadas y no son excluyentes. La identidad se construye socialmente a lo largo de la historia y la experiencia de un país que está sujeto a un contexto internacional que puede o no ser más favorable para lograr sus objetivos en el exterior. La escuela realista de Relaciones Internacionales sostenía que la búsqueda de poder, especialmente en términos de seguridad y riqueza, expresaba el objetivo principal de un Estado.
Actualmente, los objetivos de la política exterior van más allá de la supervivencia y mantenimiento del Estado según Van Klaveren (2013). Es necesario proteger a sus habitantes (dentro y fuera del territorio), buscar la prosperidad, proyectar sus valores e identidad a través de políticas multilaterales en un orden internacional complejo, donde se desea estabilidad y cooperación en la búsqueda de soluciones a problemas que son imposibles de resolver de forma sencilla y aislada.
Considerando la política exterior como un tema multifactorial y complejo, nos proponemos hacer un breve análisis de la política exterior del gobierno Lula (2023 – 2010), los aspectos que representan continuidad con relación a la política de su antecesor y los puntos innovadores que ha tenido y se han convertido en un símbolo de este período. Nos concentraremos en el aumento de la participación de Brasil en los organismos internacionales, en la diversificación de las alianzas, lo que generó mayor visibilidad para el país en el escenario externo y amplió su autonomía.
Creemos que la búsqueda de autonomía en el escenario externo es uno de los principales objetivos de la política exterior de Brasil desde el proceso de redemocratización que vivió el país a finales de los años ochenta. Lo que ha cambiado son las estrategias adoptadas por cada gobierno desde entonces.
Antecedentes de la política exterior brasileña
La relevancia de América del Sur en la política exterior de Brasil ha sido reconocida desde la época del Barón do Rio Branco, quien se esforzó por definir las fronteras pacíficamente y construir un entorno pacífico que garantizara el desarrollo nacional y regional. Lafer (2014) sostiene que el entorno sudamericano es una fuerza profunda de la política exterior brasileña, un componente de su identidad internacional. Suponiendo que la premisa sea cierta, como no es posible ignorar la geografía en términos políticos y económicos, es natural que el país busque formas de integrarse con sus vecinos.
Los intentos de integración regional crecieron durante la década de los noventa, impulsados por el proceso de redemocratización del país, el contexto de globalización económica y la visión más clara de la diplomacia brasileña para construir un liderazgo regional de largo plazo que garantizara una mayor autonomía en relación con Estados Unidos que se constituyó como una superpotencia mundial tras la derrota de la Unión Soviética en la Guerra Fría.
La creación y consolidación del MERCOSUR representó la culminación del proyecto de integración regional, junto con otras iniciativas que irían surgiendo a lo largo de los años y de acuerdo con las prioridades y estrategias adoptadas por cada gobierno durante las décadas de los noventa y dos mil. Tres creencias que permean la política exterior brasileña estuvieron presentes durante este proceso en la visión de Gomes Saraiva (2012, p.76): “la autonomía, el universalismo y el destino de grandeza del país”. Esta última sería la idea de que Brasil está destinado a ocupar un lugar destacado en la escena internacional en términos políticos y estratégicos.
A partir de las creencias antes mencionadas, la diplomacia brasileña creó una política para la región sudamericana permeada por premisas realistas que priorizan iniciativas que expandan el poder del país en la región y en el escenario global. (Gomes Saraiva, 2012). Este pensamiento refleja el deseo de Brasil de ser un líder regional y al mismo tiempo un actor global, ampliando su margen de acción en el tablero global.
Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (FHC), la diplomacia brasileña ya atravesaba un proceso revisionista de su política de no intervención, es decir, de distanciarse de los problemas de los países vecinos y buscar actuar en cada caso específico de crisis. Brasil pasa a actuar a través de la participación y no a través de la distancia en relación a los temas globales que están incluidos en la agenda después de la guerra fría, como observa Lafer (2014).
El país busca actuar como líder regional, defendiendo la integración, el desarrollo de la infraestructura económica y la estabilidad democrática. Durante este período surgió la Comunidad Suramericana de Naciones (CASA), con un sesgo más político, basado en la construcción de una infraestructura económica y el fortalecimiento de los regímenes democráticos en la región. En materia de infraestructura se destaca la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA).
En relación con el MERCOSUR, la percepción de Itamaraty en ese momento era que el bloque debería mantener un perfil institucional bajo, una unión aduanera incompleta y no profundizar más el proceso de integración regional, ya que esto requiere mecanismos supranacionales, como lo demuestra la integración europea. Se iniciaron las negociaciones para la creación del ALCA y el diálogo con la Unión Europea.
Quizás el mayor desafío de esta fase fue la construcción de diálogo y consenso con Argentina, pues aún no estaba claro cuál sería el papel de cada uno en el bloque regional, además de la desconfianza mutua por rivalidades históricas. La firma del protocolo de Ushuaia fue un paso importante que demostró la prioridad que asumió el Mercosur en la política exterior brasileña para la región.
La relevancia de América del Sur durante el gobierno Lula (2003-2010)
Durante todo el gobierno de Lula (2003-2010), América del Sur fue una prioridad en la política exterior brasileña. Hubo el ascenso al poder de una corriente más progresista dentro de Itamaraty que defiende la autonomía de Brasil en el escenario internacional. Los autonomistas creen que a través de una diplomacia activa el país es capaz de ampliar su voz en los foros multilaterales de poder, diversificar las asociaciones y consolidarse como un líder regional con aspiraciones globales.
Además del ala autonomista de la burocracia estatal, otros actores internos, provenientes de universidades públicas, líderes del partido de los trabajadores e incluso sectores empresariales comenzaron a presionar al gobierno para profundizar la integración latinoamericana, especialmente en el Mercosur. Sin embargo, también existe una visión conservadora de parte de la sociedad brasileña sobre el tema, como lo destacan los estudiosos del tema a continuación.
“A opinião doméstica sobre a política brasileira na região tende a se dividir: de um lado, observa-se uma opinião conservadora que se opõe ao abandono da tradição de não-intervenção e reclama à máxima defesa dos interesses nacionais; de outro, círculos progressistas intelectuais e políticos têm apoiado um envolvimento mais ousado e comprometido na América Latina com vistas à construção de uma estratégia regional-global.” (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010.p.31) [1]
La búsqueda de la integración regional es uno de los objetivos expresados en la Constitución brasileña (1988) y se aplica a las relaciones internacionales. La integración sudamericana pasó a ser vista como la mejor estrategia para una mayor inserción del país en el escenario internacional. La necesidad de construir un liderazgo regional se amplió en relación con el gobierno de FHC, priorizando iniciativas destinadas a aumentar el poder blando brasileño y articular proyectos de cooperación internacional con el desarrollo nacional.
En 2004, la diplomacia brasileña mostró su proactivismo al institucionalizar la Comunidad Suramericana de Naciones (CASA), que en 2008 se convirtió en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), ganando mayor consistencia con la posterior creación del Consejo Sudamericano de Defensa y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Esta última se formalizó en 2011. Según Gomes Saraiva (2012), la UNASUR tiene un carácter intergubernamental de acción multilateral, con baja institucionalización, que mantiene un margen de autonomía para la acción brasileña entre sus pares y en sus relaciones extrarregionales.
El desempeño de Brasil como líder regional no ha estado exento de desafíos y cuestionamientos por parte de sus vecinos sudamericanos, como ocurrió cuando Bolivia nacionalizó el petróleo, afectando las instalaciones de Petrobras, durante el gobierno de Evo Morales y cuando el gobierno de Fernando Lugo comenzó a presionar a Brasil para que revisara el tratado de Itaipú, solo por mencionar dos momentos de crisis. En ambos casos, el gobierno de Lula relajó sus posiciones iniciales, buscando soluciones que superaran los desacuerdos económicos. (Gomes Saraiva, 2012)
Asumir el papel de potencia regional generó nuevas demandas para Brasil que requirieron nuevas habilidades políticas y capacidad diplomática por parte del gobierno brasileño, que estuvo dispuesto a asumir algunas responsabilidades en un intento de consolidar su posición como líder regional. Varias obras de infraestructura se desarrollaron en países vecinos con el apoyo del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES) y otros proyectos de cooperación técnica que involucraron a otras agencias estatales como Embrapa y Fiocruz, por nombrar algunos ejemplos. (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010)
En relación con el MERCOSUR, el ala más progresista de Itamaraty buscó profundizar la integración e institucionalización del bloque. Las firmas de acuerdos de asociación con la Comunidad Andina y Venezuela expresan esta postura. La entrada en vigor del Protocolo de Olivos y la creación del FOCEM[2] también pueden citarse como acciones que representan el deseo de ampliar la institucionalización del bloque.
A pesar de los esfuerzos de la diplomacia brasileña por ampliar las actividades del Mercosur, surgieron varios obstáculos en relación con las negociaciones comerciales que reflejan el propio proceso de integración, generalmente marcado por fases de avance y retroceso. Argentina adoptó una política neodesarrollista durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, con el objetivo de fortalecer el parque industrial del país. La iniciativa entró en conflicto con la consolidada política industrial brasileña para ejemplificar algunas causas de los impasses entre los principales socios del Mercosur.
A pesar de haber establecido una buena relación durante los mandatos de Néstor y Cristina Kirchner, el gobierno de Lula enfrentó resistencia de la diplomacia argentina a la hora de reconocer a Brasil como líder regional. La candidatura brasileña a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) no recibió el apoyo de Argentina y Colombia. Esto muestra que el proceso de construcción de liderazgo no es automático y siempre encuentra resistencia por parte de sus pares.
El sistema multilateral y las nuevas asociaciones
La búsqueda de autonomía en la escena internacional siempre ha sido un objetivo constante de la política exterior brasileña, un rasgo de su identidad internacional, lo que no significa que el país no participe en los foros multilaterales de poder. Brasil es uno de los miembros fundadores de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), uno de los países que más ratifica acuerdos internacionales, reconoce la autoridad de la Corte Penal Internacional y de la Corte Interamericana y tiene una larga trayectoria de participación en Misiones de Paz, incluido el liderazgo de la misión en Haití durante los años de Lula.
En los foros ambientales también se aprecia un papel importante del país, que fue sede de dos conferencias internacionales sobre el tema, en 1992 y 2012, además de participar en las negociaciones para un sistema que minimice los efectos del calentamiento global. La postura tradicional de la diplomacia brasileña es la defensa de una responsabilidad común pero diferenciada, en la que los países desarrollados asumen una mayor responsabilidad. Brasil fue uno de los promotores de la idea de desarrollo sostenible, que ve la posibilidad de conciliar el crecimiento económico con un bajo impacto ambiental y la preservación de la fauna y la flora.
A pesar de tener un papel activo en los foros de poder multilaterales, Brasil es un crítico moderado del actual sistema de representación en estos órganos, denunciando la subrepresentación de los países en desarrollo en la visión de Milani (2015). La defensa de ampliar el número de miembros del Consejo de Seguridad de la ONU es una de las demandas de larga data de la diplomacia brasileña y refleja el clamor por cambios en la gobernanza global por parte de los países emergentes.
El activismo brasileño también está presente en los foros económicos, ambiente acusado de no reconocer las asimetrías internacionales y favorecer aún más a los países desarrollados. Brasil enfrentó dificultades financieras tras las crisis globales de 1990 y 2000, teniendo que realizar ajustes estructurales y recurrir a préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM) para equilibrar la balanza de pagos.
Como otras naciones, el país pasó por un período de dependencia de la ayuda financiera del FMI. Pero durante el gobierno de Lula, Brasil comenzó a pagar préstamos por adelantado e incluso ofreció dinero al fondo después de la crisis financiera de 2008, convirtiéndose en defensor de una mayor participación de los países emergentes en las decisiones del FMI y proponiendo una redistribución de las cuotas que dan derecho a voto, así como un mayor diálogo con las instituciones financieras. En este contexto surgió el G20 financiero, resultado de la ampliación del G7 por iniciativa estadounidense tras la crisis de 2008.
El multilateralismo ad hoc, surgido de una iniciativa de coordinación informal, es decir, sin un tratado formal, como es el caso del G20 financiero, podría ser perjudicial para las aspiraciones brasileñas de lograr una mayor representación de largo plazo para los países emergentes. En opinión de Hirst, Lima y Pinheiro (2010), estas iniciativas generalmente van acompañadas de propuestas de alianzas estratégicas con países emergentes de Estados Unidos y la Unión Europea, sugiriendo un mecanismo de cooptación por parte de las potencias de los países que demandan mayor fuerza.
Desde 1986, Brasil actúa junto con otros países agroexportadores, llamado grupo CAIRNS, como defensores de la liberalización del comercio agrícola y convirtiéndose en un interlocutor de prestigio en esta cuestión. Es importante resaltar el uso por parte del país del sistema de solución de disputas, en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que derivó en importantes victorias frente a la Unión Europea, Estados Unidos y Canadá.
“A participação do Brasil nos foros de governança global reflete não apenas uma política pró-ativa de constituição de ‘coalizões de geometria variável’, envolvendo algumas nações emergentes, como os limites derivados das carências de recursos de poder que permitam ao país uma carreira solo em instâncias globais.” (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010, p.30)[3]
Es posible ver que durante el gobierno de Lula hubo cambios paulatinos en la política comercial exterior brasileña, como la preferencia por establecer acuerdos con países emergentes en lugar de con países centrales en opinión de Milani (2015). Esto explica, en parte, la resistencia al ALCA, por ejemplo, y también a los acuerdos con la Unión Europea. El autor aclara que los resultados de esta opción recién se podrán ver en los próximos años.
Entre las nuevas iniciativas de cooperación con los países emergentes cabe destacar la creación de IBSA y BRICS. El foro IBSA se ha convertido en un espacio de diálogo político sobre temas globales como: la cooperación al desarrollo, la reforma de la ONU, los objetivos de desarrollo del milenio, la lucha contra la pobreza, las políticas sociales e incluso la seguridad. A pesar de la agenda difusa, la iniciativa demostró ser capaz de funcionar como un canal de cooperación Sur-Sur que otorga protagonismo político a sus participantes a un costo relativamente bajo.
Inicialmente vista con recelo por algunos, la importancia de IBSA no puede medirse únicamente en función de la existencia de una agenda trilateral entre los involucrados o de la capacidad de los tres países para desarrollar una estrategia política común en relación con los desafíos globales, lo que deben ser evaluados son los resultados prácticos de la iniciativa como señala Vaz (2012).
“La importancia del IBSA y su credibilidad internacional debe derivar de la capacidad de los tres países en traducir las oportunidades de trabajo conjunto en resultados prácticos en cada uno de los pilares que la conforman: el diálogo político, la cooperación y la promoción de las relaciones Sur-Sur.” (Vaz, 2012, p.6)
Los BRICS son señalados por los analistas como un espacio donde Brasil tiene posibilidades reales de acercarse al centro político de las decisiones, de influir en la gobernanza global debido al peso de los países involucrados en la asociación. Por supuesto, el resultado no es automático porque depende de la voluntad política de China, India y Rusia para trabajar juntos en temas que permean la agenda global y representan desafíos, tales como: seguridad global, finanzas internacionales, cambio climático, entre otros.
Los miembros del BRICS tienen opiniones diferentes sobre el cambio climático y la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, por ejemplo. Pero en relación con la agenda económica y financiera, la asociación viene actuando de manera coordinada para hacer del G20 una plataforma global para las discusiones en el área y para reestructurar la toma de decisiones en las organizaciones financieras. Por eso la iniciativa es vista como la de mayor impacto que Brasil ha ayudado a impulsar en los últimos años.
“Hasta ahora, el G-20 es la única instancia de gobernanza que ha logrado desafiar la prominencia del G-8 y reflejar con cierta eficacia la mayor importancia política de los poderes emergentes, que ahora están desempeñando un papel decisorio activo en vez del papel defensivo y secundario anterior.” (Vaz, 2012, p.7)
A pesar de la tendencia de algunos a analizar cuál iniciativa fue más asertiva para Brasil, la mayoría señala que cada una tiene su importancia en el objetivo del país de cambiar su estatus de potencia regional a actor global proactivo e influyente en las decisiones políticas, contribuyendo a una mayor participación de los países emergentes en la gobernanza internacional.
La mayor vulnerabilidad de las iniciativas de poder multilateral es que dependen, en gran medida, de la voluntad individual de cada país para convertirlas en una prioridad de su respectiva política exterior, por lo que están sujetas a reveses políticos donde cada uno debe valorar si conviene actuar de forma más individual o colectiva según el contexto de la época. Lo que Brasil puede hacer es seguir invirtiendo capital político en iniciativas capaces de ampliar sus operaciones en el mediano y largo plazo.
El redescubrimiento de África y la cooperación Sur-Sur
La cooperación con los países del llamado Sur global forma parte de la política exterior brasileña desde la década de 1960, cuando surgieron los primeros acuerdos de cooperación técnica en diversas áreas (salud, educación, agricultura, etc.). En 2003, el discurso resurgió con más fuerza, enfatizando la cooperación para el desarrollo y difundiendo la idea de la diplomacia solidaria entre las naciones del Sur. Hubo un aumento significativo del presupuesto público brasileño destinado a proyectos de cooperación internacional durante el gobierno de Lula.
Datos del IPEA y del ABC muestran que la mayoría de los proyectos de cooperación internacional de Brasil se dirigen a países de América Latina y África. La concentración de proyectos en estas regiones se explica, según Milani (2015), por la formación histórica de la sociedad brasileña, los intereses estratégicos de las empresas brasileñas en el proceso de internacionalización y por las nuevas coaliciones de poder que favorecieron un acercamiento entre los países en desarrollo.
Las transacciones comerciales entre Brasil y África, a partir de la década de 2000, estuvieron marcadas por el dinamismo y el crecimiento de las iniciativas empresariales y también entre gobiernos, especialmente con los siguientes países: Angola, Nigeria, Sudáfrica y Argelia. Se abrieron nuevas embajadas en el continente africano y el presidente Lula visitó alrededor de 20 países durante sus dos mandatos, además de crear la Cumbre África-Sudamérica en 2008.
El interés por el continente africano está vinculado a los objetivos del gobierno brasileño de ampliar su poder internacional, incluida la solicitud de apoyo explícito a la candidatura del país a ser miembro permanente del CNU. Pero este enfoque también responde a las demandas de la sociedad brasileña, que está histórica y culturalmente ligada a África, es decir, se trata de una cuestión de convergencia de identidades compartidas. No podemos dejar de mencionar las actividades de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP), creada antes de este “redescubrimiento” de África por parte de Brasil y que ya fomentaba los intercambios entre sus miembros.
Las agencias gubernamentales estatales vienen actuando de manera relevante para consolidar alianzas con los países africanos, con énfasis para las acciones de la Embrapa (en producción de alimentos), la Fiocruz (en la lucha contra el VIH y la Malaria) y el SENAI ( en la formación y calificación profesional), además de otros proyectos desarrollados por la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC).
Vale destacar la proximidad entre Brasil y Sudáfrica, cuyo diálogo se ha vuelto más estrecho desde el surgimiento del foro IBSA. Las dos naciones han demostrado su intención de asumir mayores responsabilidades en las discusiones que involucran la promoción de la paz, la defensa de la democracia, la seguridad regional y los procesos de integración en el Sur global. Además de trabajar juntos para construir consensos en foros multilaterales como el G20, la FAO y las conferencias temáticas de la ONU.
Brasil ha estado buscando proyectarse como un actor influyente en la definición de la agenda Sur-Sur para apoyar el desarrollo de los países de ingresos medios africanos, asiáticos y latinoamericanos, lo que coincide con su intención de ampliar la presencia del país en las negociaciones globales en el sistema multilateral de poder y también en cuestiones regionales.
Hirst, Lima y Pinheiro (2010) opinan que la CSS desarrollada por Brasil combina motivaciones de política exterior con la capacidad de atender demandas de asistencia técnica específica, evitando reproducir la lógica de la asistencia Norte-Sur. Las autoras también sostienen que el país busca crear un estilo propio de cooperación horizontal a través de acciones que apuntan a crear puentes para la transmisión e intercambio de conocimientos, así como lealtades políticas y sociales con otras naciones en desarrollo. Por lo tanto, Brasil es identificado como un donante emergente para este tipo de asociación.
“O rótulo comumente atribuído de doador emergente ganha especificidade por se tratar de um ator comprometido com os ideais do desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda democrática, um produtor destacado de bens agrícolas e industriais que deverá se juntar aos esforços tão necessários para evitar uma crise de alimentos nos países de menor desenvolvimento relativo, e uma peça indispensável do processo de construção de um espaço regional de integração e cooperação na América do sul.” (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010, p.35) [4]
Llama la atención que en los dos mandatos del Presidente Lula la prioridad de la agenda externa de Brasil fue la profundización de la integración regional, la diversificación de las asociaciones, especialmente con otros países emergentes, lo que resultó en las iniciativas antes mencionadas: BRICS, IBSA y un acercamiento con los países africanos. El activismo de la diplomacia brasileña en foros multilaterales contribuyó a la mayor proyección del país en el escenario internacional y en su búsqueda por ser reconocido como actor global.
Vale la pena reflexionar un poco sobre las relaciones con Estados Unidos durante este período ya que es la mayor potencia del mundo y está ubicado en el mismo continente que Brasil. El siguiente tema sigue sobre la evaluación de la relación entre los dos países en este momento.
Una breve reflexión sobre las relaciones Brasil – Estados Unidos
Durante el gobierno de Lula, la relación entre Brasil y Estados Unidos sufrió algunos cambios debido al contexto interno de cada país y también al entorno externo. La potencia estadounidense ya no es uno de los principales socios comerciales de Brasil, lo que ya provoca un distanciamiento natural en términos de intercambio entre ambas naciones, sin olvidar mencionar el desgaste causado por los años de negociaciones para implementar el ALCA que resultaron en el fracaso de la propuesta.
América Latina, especialmente el Cono Sur, no ha sido una prioridad para la política exterior norteamericana desde que el socialismo soviético fue derrotado y la mayoría de los países de la región atravesaron el proceso de redemocratización y de incorporación a la economía de mercado. Después de los ataques del 11 de septiembre, el gobierno estadounidense centró sus esfuerzos en responder a los ataques y se involucró en las guerras de Afganistán e Irak. Por tanto, el foco de la agenda exterior giró hacia los dos conflictos de Oriente Medio y el seguimiento de los países, catalogados como el eje del mal, que podrían representar una nueva amenaza al poder estadounidense.
Este contexto de relativo distanciamiento de Estados Unidos con los países latinos fue favorable para que Brasil ejerciera su papel de líder regional y mediara en algunas situaciones de inestabilidad que surgieron en la región. La decisión del gobierno de Lula de asumir la misión de paz en Haití, en 2003, resultó en elogios y reconocimiento de Washington, que veía al país como un aliado en la resolución de conflictos regionales.
A diferencia de las expectativas iniciales, la relación Bush-Lula fue catalogada como positiva para ambas partes, resultando en una serie de contactos productivos entre los presidentes y entre ministerios, que en opinión de Hirst; Lima y Pinheiro (2010) demuestran una maduración de las relaciones entre Brasilia y Washington. Durante este período se estableció un diálogo estratégico entre ambos países en temas energéticos, con énfasis en la cooperación en biocombustibles.
El primer año de la administración Obama coincidió con el último año de Lula en el cargo y fue durante este período que las diferencias entre ambos países volvieron a aparecer de manera más explícita. La principal convergencia entre ambos estuvo en el intento de superar la grave crisis financiera de 2008 en las esferas multilaterales de poder. Luego los desacuerdos políticos volvieron a aflorar tras el golpe de Estado en Honduras, el debate sobre la reincorporación de Cuba a la Organización de Estados Americanos (OEA) y el momento más crítico en el que Brasil (como miembro no permanente del CSNU) estaba en contra de la imposición de sanciones a Irán (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010).
Ningún país del continente americano puede ignorar a Estados Unidos en sus relaciones internacionales, primero por razones geográficas y segundo porque el poder norteamericano en términos político-estratégicos es innegable, incluso si este liderazgo ha sido cuestionado desde la guerra contra el terrorismo y el surgimiento de una potencia en ascenso, como China, capaz de rivalizar o disputar la hegemonía global en el largo plazo. La forma en que los países americanos interactuarán con el gigante continental dependerá de la proximidad física, la dependencia económica y el potencial de cada uno en el escenario regional y global, pero siempre estará marcada por la asimetría de poder.
Russel y Tokatlian (2009) identificaron y clasificaron cinco modelos utilizados por los países latinos para tratar con Estados Unidos desde la década de 1990. Los autores encajan Brasil en la opción de oposición limitada que combina colaboración y desacuerdo, deferencia y resistencia y que ve el poder estadounidense como un poder dual, una mezcla de amenaza y oportunidad.
“Brasil, como caso ejemplar de este modelo, presenta una condición única en América Latina: la de ser un país con aspiración de liderazgo regional y proyección extra-hemisférica. Ello le exige distanciarse de Washington para ser reconocido como poder en el área pero también acercársele para que le facilite su ascenso internacional. Así, compite parcialmente con Estados Unidos y, a la vez, necesita su respaldo a las aspiraciones de desempeñar un papel más acticos en la política y economía internacionales.” (Russel; Tokatlian, 2009, p.232).
A lo largo de su historia, especialmente después de la redemocratización del país, Brasil ha buscado mantener cierta autonomía en el escenario externo y esto implica mantener una relación más pragmática en relación con Estados Unidos. Durante los años de Lula, la diplomacia brasileña supo aprovechar el contexto externo favorable, en el que las mayores preocupaciones de los norteamericanos estaban más allá de la región, dando espacio para que Brasil actuara como líder regional en momentos de tensión en el continente.
Un panorama de la política exterior del gobierno Lula
Durante el gobierno de Lula (2003-2010), se produjo un notable aumento en el número de actores involucrados en la política exterior del país, no sólo actores gubernamentales, sino también parte del empresariado nacional y organizaciones de la sociedad civil. También hubo una expansión del debate en la sociedad brasileña sobre la dirección y las opciones de la nación en el escenario internacional. Esto es resultado de la inversión que realizó el Estado en el fortalecimiento de las agencias gubernamentales para trabajar en proyectos de cooperación emprendidos por el país y responder al crecimiento de la agenda externa.
“Así mismo, en los próximos años, los temas vinculados a la gobernanza global deberán escalar en sus prioridades y en la agenda de la política exterior de Brasil, exponiéndola cada vez más a la influencia de los intereses y acciones de actores no estatales, interna e internacionalmente, planteando retos en cuanto a la efectiva participación de estos actores en la formulación de las posiciones internacionales del país y en la implementación de iniciativas regionales y a escala global”. (Vaz, 2012, p.13)
La pluralización de actores involucrados en la política exterior de un país muestra credibilidad para asumir compromisos en el ámbito internacional, ampliando el margen de acción de un Estado. Por otro lado, complica la construcción de consensos para la creación e implementación de proyectos externos y aumenta el riesgo de disputas entre agencias gubernamentales en la opinión de Hirst, Lima y Pinheiro (2010). Las autoras evalúan como positivo el crecimiento del debate público sobre política exterior porque aumenta la transparencia de las acciones gubernamentales y sirve para fortalecer la democracia brasileña.
El activismo presidencial reforzó el papel diplomático de Itamaraty en las esferas multilaterales de poder, ampliando la participación del país en diversas coaliciones, como BRICS, G20, IBSA (solo por nombrar algunas), demostrando que Brasil quiere jugar “en todas las ligas”, es decir, está listo para ser visto y reconocido como un actor global. De hecho, Brasil aumentó su proyección internacional en el escenario global durante este período, pero vale la pena resaltar que el aumento del poder de un país genera también mayores responsabilidades en el largo plazo.
Entre los desafíos que pone de relieve la variedad de tamaños y estructuras de las nuevas coaliciones de poder multilaterales destacan: mantener la cohesión política del grupo, abordar posibles divergencias entre sus miembros, la representación de los más débiles y la cooptación de los más fuertes. Estas iniciativas están vinculadas al crecimiento de los países emergentes y en desarrollo y su lucha por la representación en los mecanismos de poder. La eficacia de estas coaliciones sólo puede evaluarse en la medida en que se materialicen en el tiempo y en su espacio de acción.
A nivel regional, se buscó fortalecer las iniciativas de cooperación en el escenario sudamericano y, como se mencionó anteriormente, la región fue elegida como prioridad desde el discurso de asunción de Lula. El país logró mediar algunos conflictos regionales, mostrando su papel como líder regional, y contaba con un contexto favorable para sus intenciones. La mayoría de los países de la región estaban gobernados por fuerzas progresistas, de distintos matices, y Estados Unidos estaba centrado en sus acciones en Medio Oriente y su Guerra contra el Terrorismo.
La decisión de Brasil de asumir mayores responsabilidades en la región fue conveniente para los estadounidenses. Las fricciones sólo surgieron cuando la potencia regional defendió posiciones antagónicas en temas cruciales de la agenda exterior estadounidense, como la discusión sobre la reintegración de Cuba a la OEA y las inspecciones nucleares de Irán, por ejemplo. Esto demuestra que la relación entre ambos países siempre estará marcada por una asimetría de poder que requiere cierto cuidado para aprovechar los períodos favorables a la cooperación, así como la distancia necesaria cuando los países están en desacuerdo.
El compromiso de Brasil de ser visto como un líder regional no significa que el reconocimiento fuera automático por parte de sus vecinos. El país tuvo que hacer concesiones a Bolivia y Paraguay, como se mencionó anteriormente, y no pudo obtener el apoyo de su principal socio, Argentina, en su exigencia de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. Estos hechos llevaron a algunos analistas, como Malamud (2011), a cuestionar el liderazgo regional de Brasil. La fragilidad de este liderazgo no impidió, según el autor, el reconocimiento del país como actor global en la escena internacional.
Queda por ver si las estrategias desarrolladas, tanto a nivel regional como global, durante los dos mandatos de Lula se mantendrán en el largo plazo y si el país podrá consolidarse como un actor importante en el ámbito internacional. La política exterior es una política de Estado y como tal es resultado de la voluntad política de quienes mandan y de la situación interna e internacional que puede ser más o menos favorable a los objetivos de la nación en un momento dado.
Bibliografía
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Saraiva, Miriam Gomes. (2012) “Procesos de Integración de América Del Sur y El Papel de Brasil: Los Casos Del Mercosur y La Unasur / Integration Processes in South America and the Role of Brazil: The Cases of Mercosur and Unasur.” Revista CIDOB d’Afers Internacionals, no. 97/98, pp. 87–100.
Van Klaveren, Alberto. (2013) “El análisis de la política exterior: una visión desde América Latina” en Thomas Legler, et. al (eds.) Introducción a las Relaciones Internacionales: América Latina y la Política Global, México: Oxford University Press.
Vaz, Alcides Costa. (2012) “Coaliciones internacionales en la política exterior brasileña: seguridad y reforma de la gobernanza”. Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 97-98, p. 175-187 ISSN 1133-6595 – E-ISSN 2013-035X
[1] A continuación se muestra una traducción libre realizada por la autora de este texto de la cita original en portugués. “La opinión interna sobre la política brasileña en la región tiende a estar dividida: por un lado, hay una opinión conservadora que se opone al abandono de la tradición de no intervención y exige la máxima defensa de los intereses nacionales; por otro lado, los círculos intelectuales y políticos progresistas han apoyado una participación más audaz y comprometida en América Latina con miras a construir una estrategia regional-global”. (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010.p.31)
[2] El Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) es el primer mecanismo de financiación solidaria para los países del Mercosur y tiene como objetivo reducir las asimetrías del bloque. Está compuesto por aportes de los Estados parte y está destinado a financiar proyectos de infraestructura, competitividad empresarial y desarrollo social en los países del Mercosur. También financia proyectos para fortalecer la propia estructura institucional del bloque.
[3] A continuación se muestra una traducción libre realizada por la autora de este texto de la cita original en portugués. “La participación de Brasil en foros de gobernanza global refleja no sólo una política proactiva de establecer ‘coaliciones de geometría variable’, involucrando a algunas naciones emergentes, sino también los límites derivados de la falta de recursos de poder que le permitan al país tener una carrera en solitario en instancias globales. .” (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010, p.30)
[4] A continuación se muestra una traducción libre realizada por la autora de este texto de la cita original en portugués. “La etiqueta comúnmente atribuida a donante emergente gana especificidad porque es un actor comprometido con los ideales del desarrollo, un participante activo en la tercera ola democrática, un destacado productor de bienes agrícolas e industriales que debe unirse a los esfuerzos tan necesarios para evitar una crisis alimentaria en países relativamente menos desarrollados, y una parte indispensable del proceso de construcción de un espacio regional de integración y cooperación en América del Sur”. (Hirst; Lima; Pinheiro, 2010, p.35)
