El Tratado de Maastricht
EL TRATADO DE LA UNION EUROPEA.
1- EJES PRINCIPALES.
Para comenzar el análisis del Tratado daremos un breve pantallazo introductorio de sus principales propuestas.
- Unión económica y monetaria. Se pasa del mercado único a la unión económica y monetaria, base de la nueva etapa de la construcción europea. Se preve un Banco Central Europeo y una moneda común a más tardar en 1999.
- Unión política y de defensa. Los Estados miembros de la CE trazarán una política exterior y de seguridad común. Definitiva creación de la Unión europea, sobre la base de la unión económica, monetaria y política.
- Nuevas políticas económicas-sociales. Más y mayores responsabilidades para la CE, cuyas competencias se ampliarán. Podrán adoptarse por mayoría decisiones en temas diversos como educación, salud pública, cultura, protección del consumidor, industria, investigación y desarrollo, política social (excepto Gran Bretaña), medio ambiente y cooperación para el desarrollo.
- Más competencias Para el Parlamento Europeo. Ampliación en los casos en que se aplica el procedimiento de codecisión, poder para refrendar con su voto el nombramiento de la Comisión, competencia para aprobar todos los tratados internacionales importantes.
- Ciudadanía. Nuevos derechos para los ciudadanos europeos, que se convertirán en ciudadanos de la Unión Europea y tendrán derecho de votar y postularse para cargos electivos si residen en Estados de los que no son nativos.
2- ESTRUCTURA DEL TRATADO.
El Tratado de la Unión Europea está compuesto por siete títulos o partes:
- dos títulos ubicados al principio y al final del Tratado, que definen las disposiciones iniciales (título I: principios, cuadro institucional) y las disposiciones finales (título VII ratificación, revisión, nuevas adhesiones) comunes al conjunto del Tratado.
- las disposiciones relativas a las Comunidades europeas, instituidas por los Tratados anteriores: Comunidad Económica Europea (CEE), Comunidad Europea del Carbón y Acero (CECA), Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), constituyen el objeto de los títulos II, III y IV,
- las disposiciones relativas a las nuevas formas de cooperación figuran en los títulos V "Política exterior y de seguridad común" y VI "Justicia y asuntos interiores".
Luego siguen diecisiete protocolos. Estos textos precisan ciertas disposiciones del Tratado, en especial respecto a la unión económica y monetaria y a la política social. Por último treinta y tres declaraciones son anexadas al Acta final.
3- EL TRATADO EN SI.
En lo que sigue describiremos las principales disposiciones del Tratado, haciendo hincapié en las medidas de carácter económico y monetario, que constituyen el principal interés de este trabajo. Por ahora nos limitaremos a llamar la atención sobre los puntos más importantes que enunciaremos y sintetizaremos, para después llevar a cabo un análisis crítico, más en profundidad, en nuestras consideraciones económicas y políticas.
Título 1. Disposiciones comunes.
Definen los objetivos, pnncipios e instituciones de la Unión.
- Se crea la Unión Europea entre cuyos objetivos esta "promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y monetaria que implicará, en su momento, una moneda única" (artículo B).
- Los principios de la Unión son el respeto de la identidad nacional de los Estados miembros y de sus derechos fundamentales, presentes en el principio de subsidiaridad que veremos más adelante (artículos B y F).
- Se hace la enumeración de las nuevas funciones del Parlamento y se describen las de las demás instituciones, como hemos visto (artículos D y E).
Título II. Disposiciones por las que se modifica el tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea con el fin de constituir la Comunidad Europea.
Este título está subdividido en numerosas partes, secciones, subtítulos y capítulos, por lo que preferimos tomarlo según cinco dominios principales.
1) Objetivos y principios de la Comunidad.
- "La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria..., un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflasionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social. La elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros" (artículo 2).
- "Para alcanzar los fines del artículo 2. La acción de la Comunidad impicará.
a) La supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las mercancías y medidas similares.
b) Una política comercial común.
c) Un mercado interior caracterizado por la supresión de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.
d) Un régimen que garantice la competencia.
e) Una política social que incluya un Fondo Social Europeo.
f) El fortalecimiento de la cohesión económica y social y de la competitividad de la industria.
g) El fomento del desarrollo tecnológico de la creación de redes transeuropeas de la protección de la salud de la enseñanza y la cultura, de la cooperación al desarrollo, de la protección de los consumidores, de la protección civil y del turismo.
h) La asociación con países y territorios de ultramar para continuar en común el esfuerzo por el desarrollo económico y social" (artículo 3).
- Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de los Estados miembros y de la Comunidad incluirá la adopción de una política económica en la estrecha coordinación de la política económica de los Estados miembros. Dicha acción "implicará la fijación irrevocable de tipos de cambio con vistas al establecimiento de una moneda única, el ecu, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio único cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo el apoyo a la política económica general de la Comunidad, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia". "Dichas acciones de los Estados miembros y de la Comunidad implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable". (artículo 3 A).
2) La ciudadanía europea.
El Tratado instituye una ciudadanía de la Unión Europea. "Es ciudadano de la Unión toda persona que posea la nacionalidad de un Estado miembro". Esta cudadanía otorga el derecho de trasladarse brevemente dentro de los doce países de la Comunidad, permite recibir, protección en el extranjero, de las embajadas y consulados de cada Estado miembro, y le otorga el derecho de votar y ser elegido en el Estado de residencia para las elecciones europeas y municipales (bajo ciertas condiciones), (artículos 8 y 8 E).
3) La Unión económica y monetaria.
- Se hace efectiva la libre circulación de los trabajadores (artículo 8 D).
- Quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales y sobre los pagos entre Estados miembros y entre miembros y terceros países (artículo 73 B).
- El Consejo podrá, por mayoría cualificada y a pedido de la Comisión, adoptar medidas relativas a los movimientos de capitales, con destino a terceros países o procedentes de ellos, que supongan inversiones directas, aunque procurando alcanzar el objetivo de la libre circulación de capitales entre Estados miembros y terceros países. Se exigirá unanimidad para tomar medidas que supongan un retroceso respecto de la liberalización contemplada en la legisiación comunitaria (artículo 73 C).
- Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común y el Consejo, con el fin de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos, supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad (artículo 103).
- Se crean un Sistema Europeo de Bancos Central Europeo (BCE) y un Banco Europeo de Inversiones (BEI) (articulos 4A y 4B).
- Queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el BCE y por los bancos centrales nacionales en favor de instituciones u organismos comunitarios o entidades públicas de los Estados miembros (artículo 104 A).
- La Comunidad no asumirá ni responderá de los compromisos de los Gobiernos centrales u otras autoridades públicas (artículo 104 B).
- Artículo 104 C.
1 - Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.
2 - La Comisión examinará la observancia de la disciplina presupuestaria de los Estados miembros y del nivel de endeudamiento público con el fin de detectar errores manifiestos, atendiendo a los dos criterios siguientes:
a) si la proporción sobre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia (a menos que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia, o que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia).
b) si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia (a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia).
3 - Si un Estado miembro no cumpliere los requisitos de uno de estos criterios o de ambos la Comisión elaborará un informe, en el que también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos de inversión (incluso podrá elaborarlo cuando, cumpliendose con los criterios exista el riesgo de un déficit excesivo), que será presentado al Consejo.
4-11- Si el Consejo decide que existe un déficit excesivo, elevará recomendaciones al Estado miembro, si éste no las lleva a efecto, formulará una advertencia y, en caso de que no se adopten las medidas necesarias para la reducción del déficit, el Consejo podrá aplicar las siguientes medidas:
a) exigir al Estado miembro una información adicional,
b) recomendar al BEI que reconsidere su política de préstamos respecto al Estado miembro,
c) exigir que el Estado miembro efectúe ante la Comunidad un depósito, hasta que se haya corregido el déficit excesivo,
d) imponer multas de una magnitud apropiada.
- El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2. Las funciones básicas que se llevarán a cabo a través del SEBC serán definir y ejecutar la política monetaria de la Comunidad, realizar operaciones de divisas, poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros y promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago (artículo 105).
- Los billetes emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales serán los únicos de curso legal. Los Estados miembros podrán realizar emisiones de moneda, pero será necesaria la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión (artículo 105 A).
- El SEBC estará compuesto por el BCE y los bancos centrales de los Estados miembros, y será dirigido por el BCE (artículo 106).
- Ni el BCE ni los bancos centrales nacionales podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones comunitarias, ni de los gobiernos de los Estados miembros ni de ningún otro órgano (artículo 107).
- El Consejo podrá, por unanimidad y por recomendación del BCE, celebrar acuerdos formales relativos a un sistema de tipos de cambio para el ecu en relación con monedas no comunitarias. Por mayoría cualificada y con el objetivo de mantener la estabilidad de precios, previa consulta al BCE, podrá adoptar, ajustar o abandonar los tipos centrales del ecu en el sistema de tipos de cambio (artículo 109).
- Para promover la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros se crea un Comité Monetario, de carácter consultivo, que en la tercera fase será suplantado por un Comité Económico y Financiero. Las principales funciones de estos organismos serán, seguir la situación económica y financiera de los Estados miembros (especialmente sobre las relaciones financieras con terceros países y con instituciones internacionales), examinar al menos una vez a año. La situación relativa a los movimientos de capitales y a la libertad de pagos, y elevar los informes pertinentes a la Comisión y al Consejo (artículo 109 C).
- La unión económica y monetaria se realizará en tres etapas y dotará a la Unión Europea de una moneda única. La primera etapa fue precedida en 1979 por la creación del Sistema Monetario Europeo (SME), que hasta hoy limita las fluctuaciones entre las monedas de la Comunidad (excepto el dracma y momentaneamente la libra y la lira), y se inició formalmente en 1990. La segunda se inicirá el 1 de enero de 1994. Antes de esa fecha cada Estado miembro adoptará las medidas para cumplir las prohibiciones del artículo 73 B, aprobará programas destinados a garantizar la convergencia duradera, la estabilidad de precios y la solidez de las finanzas públicas. El Consejo evaluará los progresos alcanzados en estas materias y en la aplicación de la legislación comunitaria sobre el mercado interior (artículo 109 E. 1-2). Las disposiciones vistas en los artículos 104, 104 A y 104 C serán aplicables desde el inicio de la segunda etapa, mientras que los artículos 104 C. 105. 105 A. 107 y 109 se aplicarán desde el inicio de la tercera etapa (artículo 109 E,3).
- Durante la segunda fase los Estados miembros procurarán evitar déficits púbilcos excesivos e iniciarán el proceso que llevará a la independencia de sus bancos nacionales (artículo 109 E).
- Al inicio de la segunda fase se creará y asumirá sus funciones el Instituto Monetario Europeo (IME). El IME reforzará la cooperación entre los bancos centrales nacionales, reforzará la coordinación de las políticas monetarias de los Estados miembros con el fin de garantizar la estabilidad de precios reducir la inflación y las tasas con interés y limitar los déficits públicos permitiendo así que el mayor número de Estados miembros cumpla las condiciones de acceso a la moneda única facilitará la utilización y desarrollo del ECU y preparará los instrumentos y procedimientos para pasar a la tercera etapa (artículo 109 F).
- En caso de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro, originadas por un desequilibrio global de dicha balanza de pagos o por el tipo de divisas de que disponga, que puedan comprometer el funcionamiento del mercado común o la progresiva realización de la política comercial común, la Comisión examinará la situación e indicará recomendaciones y medidas de asistencia al Estado miembro (que en caso de crisis súbita en la balanza de pagos podrá adoptar con carácter cautelar, las medidas de salvaguardia necesarias).
El Consejo, basandose en los informes de la Comisión y del IME decidirá a más tardar en diciembre de 1996 si una mayoría de estados cumple las condiciones necesarias para la adopción de una moneda única, decidirá si resulta apropiado que la Comunidad inicie la tercera fase y establecerá la fecha para el comienzo de la etapa de la moneda única y del banco central independiente (artículo 109 J).
Si al final del año 1997 no se hubiere establecido fecha para el comienzo de la tercera etapa, esta comenzará el 1º de enero de 1999. El 1º de Julio de 1998, a más tardar, el consejo confirmará qué Estados miembros cumplen las condiciones necesarias.
Las condiciones necesarias que deberán cumplirlos Estados miembros para la consecución de un alto grado de convergencia sostenible y poder pasar a la tercera etapa son:
a) el logro de un alto grado de estabilidad de precios, que deberá quedar de manifiesto en una tasa de inflación próxima a la de, como máximo, los tres Estados miembros más eficaces en cuanto a la estabilidad de precios.
b) Las finanzas públicas deberán encontrarse en una situación sostenible, es decir en una situación de presupuesto sin un déficit público excesivo.
c) El respeto, durante dos años como mínimo, sin que se haya producido devaluación frente a la moneda de ningún otro Estado miembro, de los márgenes normales de fluctuación que establece el mecanismo de tipo de cambio del SME.
d) El carácter duradero de la convergencia conseguida por el Estado miembro y de su participación en el mecanismo de tipo de cambio del SME deberá verse reflejado en los niveles de tipos de interés a largo plazo (artículo 109 J).
En la fecha en que entre en vigor la tercera etapa, el Consejo adoptará los tipos de conversión a los que quedarán irrevocablemente fijadas las monedas respectivas de los Estados miembros y el tipo irrevocablemente fijo al cual el ecu sustituirá dichas monedas y se convertirá en una moneda en sentido propio. Esta medida no afectará por sí misma el valor externo del ecu (artículo 109 L).
La política comercial común se basará en principios uniformes en lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, y entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones (artículo 113).
La Comisión podrá autorizar a los Estados miembros a tomar medidas de protección, con el objeto de asegurar que la aplicación de las medidas de política comercial no sea impedida por desviaciones del tráfico comercial (artículo 115). Se asegurará la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria comunitaria (artículo 130). La Comunidad apoyará la cohesión económica y social mediante la actuación de los fondos con finalidad estructural (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional), del BEI y de los otros instrumentos financieros existentes (artículo 130 B).
La Comunidad se propondrá, a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Incluidas las zonas rurales (artículos 130 A y 130 C).
El Consejo establecerá un Fondo de Cohesión, que proporcione una contribución financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente, redes transeuropeas e infraestructura del transporte.
La Comunidad estimulará a las empresas, centros de investigación y universidades en sus esfuerzos de investigación y desarrollo tecnológico de alta calidad, permitiéndoles la plena utilización de las potencialidades del mercado interior, por medio de la contratación pública nacional, la definición de normas comunes y la superación de los obstáculos jurídicos y sociales se opongan a dicha cooperación ( artículo 133 F).
El Tribunal de Cuentas examinará la legalidad y regularidad de la totalidad de los ingresos y los gastos de la Comunidad y garantizará una buena gestión financiera (artículo 188 C).
- Se crea el Banco Europeo de Inversiones que tendrá por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado común en interés de la Comunidad, recomendó a los mercados de capitales y a sus propios recursos. A tal efecto, facilitará mediante la cohesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines lucrativos , la financiación, en todos los sectores de la economía, de proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas, proyectos de modernización o reconversión de empresas y proyectos de interés común a varios Estados miembros (artículo 198 E).
- Todos los ingresos y gastos de la Comunidad deberán estar comprendidos en la previsiones correspondientes a cada ejercicio presupuestado y consignados en el presupuesto. El presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos (artículo 199).
- El presupuesto será financiado integramente con cargo a los recursos propios (artículo 201).
4) Las acciones comunes.
El Tratado completa ciertas competencias ya previstas por los textos anteriores en los dominios del medio ambiente, de la investigación, de la cohesión económica y social. Instituye también nuevos campos de acción comunitarios: educación, cultura, salud pública, protección de los consumidores, transportes transeuropeos, industria. Todas estas intervenciones complementan las acciones de los Estados miembros debiéndose respetar la diversidad de esos Estados (artículos 126 a 130 Y).
La política social de la Comunidad se inspira en la Carta Social adoptada en 1989 por el Consejo Europeo de Estrasburgo, y utiliza las instituciones y procedimientos de la Comunidad. El Consejo podrá adoptar por mayoría cualificada disposiciones tendientes a mejorar las condiciones de trabajo, la información y la consulta de los trabajadores, la igualdad entre hombres y mujeres, y la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo. Las eventuales decisiones relativas a la seguridad social deberán ser tomadas por unanimidad. El diálogo entre componentes sociales es reconocido a nivel europeo y podrá conducir a convenciones colectivas europeas.
El Fondo Social Europeo intentará fomentar las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica en el mercado interior.
5) Los nuevos derechos del Parlamento Europeo.
Como vimos, el Parlamento nominará a los miembros de la Comisión, designará un "mediador" europeo, podrá constituir comisiones temporarias de investigación o recibir peticiones sobre casos de mala administración (artículos 138 A a 138 E). Para el voto de ciertos textos comunitarios tendrá un nuevo poder de "codecisión" que le permitirá, en caso de desacuerdo, rechazar por mayoría absoluta una decisión tomada por el Consejo de Ministros.
Título III. Disposiciones por las cuales se modifica el tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
En este título las modificaciones del tratado de la CEE son transpuestas al tratado de la CECA.
Título IIV. Disposiciones por las cuales se modifica el tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
En este título las modificaciones del tratado de la CEE son transpuestas al tratado de EURATOM.
Título V. Política extranjera y de seguridad común.
Los doce Estados miembros habían ya instituido la "cooperación política" con el fin de acordar posiciones comunes. El nuevo Tratado preserva este concepto pero innova de dos maneras:
a) Tiene en cuenta posibles acciones comunes en el terreno de la política exterior que deberán ser definidas conjuntamente por los Estados miembros.
b) Permite a la Unión Europea intervenir en cuestiones relativas a la seguridad para definir una política que podría conducir, llegado el momento, a una defensa común (artículos J a J 11).
Título VI. Cooperación en materia de justicia y de asuntos interiores.
El nuevo Tratado instituye entre los Doce la cooperación en materia de policía y de justicia para acompañar la libre circulación de personas decidida por el Acta Unica y la Convención de Schengen. Esta cooperación tiene por objeto asegurar la seguridad y la protección de los ciudadanos europeos dentro del nuevo espacio europeo así creado, y comporta los puntos siguientes:
a) Reglas de inmigración a través de las fronteras exteriores de la Comunidad y refuerzo de los controles.
b) Lucha contra el terrorismo, la criminalidad, el tráfico de drogas y el fraude internacional.
c) Cooperación en materia de justicia penal y civil.
d) Creación de una oficina europea de política dotada de un sistema de intercambio de informaciones. Las decisiones en este dominio se toman por unanimidad. No será antes de 1996 que las medidas concernientes a la distribución de visas serán decididas por mayoría cualificada, pero un Estado miembro podrá, mientras tanto, tomar las disposiciones necesarias para asegurar dentro de su territorio el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.
El Tratado instituye también entre los Doce la cooperación en los dominios de la inmigración y del asilo. Esta cooperación tiene como objetivo luchar contra la inmigración irregular y encontrar una política común de inmigración.
Título VII. Disposiciones finales.
Esencialmente regulan algunos procedimientos como la revisión del Tratado, el examen de una demanda de adhesión de parte de un Estado europeo y la entrada en vigor del Tratado.
Se preve una conferencia intergubernamental en 1996 que examinará la posibilidad de revisar el Tratado en ciertos puntos específicos (artículos L a S).