Jean Luc Blondel, Delegado Regional para Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay. Comité Internacional de la Cruz Roja.
El final de la guerra fría y las mejores posibilidades de hacer funcionar los mecanismos para el mantenimiento y el restablecimiento de la paz previstos en la Carta de las Naciones Unidas no impidieron la profileración de los conflictos armados que presenta dos características preocupantes; por lo general, estos conflictos son de índole interna y la gran mayoría de sus víctimas son civiles. Dicha situación provoca sufrimientos indescriptibles, por más acciones que se emprendan para evitar los conflictos y aunque se respete el derecho internacional humanitario.
Las normas fundamentales del Derecho Internacional Humanitario, en particular de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos Adicionales de 1977, constituyen aún en la actualidad un núcleo de valores universalmente aceptados por la comunidad internacional. Sin embargo, en la práctica, algunas autoridades o grupos armados actúan como si despreciaran dicho derecho: son frecuentes la tortura, la discriminación racial, la toma de rehenes, los desplazamientos forzados de población y otros ataques contra la población civil. En esa situación las tareas de los gobiernos, grupos armados y organizaciones humanitarias deben encaminarse al cumplimiento de:
-conocer y dar a conocer el Derecho Internacional Humanitario;
-velar por su respeto y por las sanciones en caso de violación;
-actualizar y desarrollar el Derecho Internacional Humanitario a fin de tomar en cuenta las nuevas tecnologías militares.
1. Dar a conocer del Derecho Internacional Humanitario
En la definición elaborada por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), el Derecho Internacional Humanitario designa las normas internacionales, de origen convencional o consuetudinario, que están específicamente destinadas a regular los problemas humanitarios directamente derivados de los conflictos armados, internacionales o no, y que restringen, por razones humanitarias, el derecho de las partes en el conflicto a utilizar los métodos y medios de su elección o que protegen a las personas y bienes afectados, o que pueden resultar afectados, por el conflicto. Además de los cuatro Convenios de Ginebra (1949) y de sus dos Protocolos Adicionales (1977), el Derecho Humanitario, o derecho internacional de los conflictos armados comprende también, inter alia, la Convención sobre prohibiciones o re,stricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (1980) y la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (1954).
Si bien el Derecho Internacional Humanitario se debe aplicar en situación de conflicto armado, hay que conocerlo, enseñarlo y difundirlo también en tiempos de paz, porque este derecho solo será aplicado por quienes deben cumplirlo y hacerlo aplicar. Por razones obvias, resulta indispensable introducir la enseñanza del Derecho Internacional Humanitario en el conjunto de la instrucción militar. Debe impartirse en todos los niveles de la jerarquía militar, con aplicación directa de los grados superiores tanto en la concepción como en la ejecución de los programas de enseñanza. Además, la difusión del Derecho Internacional Humanitario debe realizarse en varios otros sectores de la comunidad como las Universidades, los medios de comunicación y la Administración Pública.
2. Aplicar el derecho humanitario y
sancionar su violacion
Los Estados Partes en los Convenios de Ginebra de 1949 tienen la obligación de aplicar, de respetar y de hacer cesar las eventuales infracciones, en particular las infracciones graves que el Derecho Internacional Humanitario califica de crímenes de guerra. En los Convenios de Ginebra se estableció una lista de infracciones graves, calificadas como crímenes de guerra. Esta lista se completó con el Protocolo Adicional I de 1977 (art. 87).
El Protocolo Adicional I introdujo un elemento importante para completar el mecanismo de aplicación del Derecho Internacional Humanitario estableciendo en su artículo 90 una Comisión Internacional de Encuesta, cuyo cometido es investigar todas la denuncias de infracciones y violaciones graves de los Convenios de Ginebra y de dicho Protocolo. En cuanto órgano permanente y totalmente independiente, la Comisión representa un medio importante para promover el respeto del Derecho Internacional Humanitario. Sin embargo, este mecanismo solo podrá demostrar su eficacia cuando funcione plenamente y se pueda aprender de la experiencia; así resulta indispensable que los Estados que aún no lo hayan hecho reconozcan la competencia obligatoria de la Comisión.
Cuando una parte en conflicto denuncia crímenes de guerra suele referirse a actos cometidos por soldados de la parte adversa. Conviene, pues, recordar que la obligación de hacer cesar las infracciones del Derecho Internacional Humanitario y de reprimir las infracciones graves de este derecho impone, fundamentalmente, un gran rigor por parte de las autoridades con respecto a los actos cometidos por sus propias fuerzas armadas. Como ya se dijo antes, esto significa, en primer lugar, que deben adoptarse las medidas necesarias a nivel nacional, especialmente la inclusión en los códigos penales de disposiciones que permitan reprimir dichas infracciones.
Por otra parte, en muchos países, los jueces no pueden fundamentar una sentencia penal directamente en los tratados internacionales, cuyas disposiciones pertinentes deben introducirse en la legislación nacional. Esta inclusión en el sistema penal nacional es indispensable, dado que los Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional I no contienen ninguna indicación en cuanto a las penas que deben aplicarse a las distintas infracciones graves.
Por último, para que sea eficaz durante los conflictos armados, la represión debe inscribirse en el marco de una disciplina estricta en lo que respecta la conducción de las hostilidades y de una voluntad que se manifieste desde los niveles superiores de la jerarquía militar hacia los niveles inferiores. El laxismo de los jefes contribuye a transformar a los soldados en bandidos.
Las Partes en los Convenios de Ginebra tienen la obligación de reprimir las infracciones graves del Derecho Internacional Humanitario o de confiar al presunto autor de una infracción de este tipo a una Parte contratante interesada en demandarlo, siempre que dicha Parte le pueda imputar cargos suficientes, de conformidad con el principio aut judicare aut dedere. La obligación de reprimir las infracciones graves es independiente de la nacionalidad de los autores y del lugar en que se cometieron los actos, según el principio de la jurisdicción universal.
Sin embargo, los Convenios de Ginebra no prevén ni excluyen una jurisdicción internacional establecida en otros instrumentos. La decisión del Consejo de Seguridad de la ONU (resoluciones 808 y 827/1993) de constituir un tribunal internacional para juzgar a las personas responsables de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario, cometidas en el territorio de la ex-Yugoslavia desde 1991 debe considerarse, por tanto, como un intento importante de cumplir realmente la obligación de castigar a los criminales de guerra. Dado que este nuevo órgano jurisdiccional es el primero de este tipo desde los que se constituyeron inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, es sumamente importante hacer todo lo posible para que funcione eficazmente, con la independencia que exige la justicia y respetando las garantías fundamentales, las garantías de procedimiento judicial y las disposiciones relativas al derecho aplicable y a las sanciones previstas en los Convenios de Ginebra y en el Protocolo Adicional I.
Por otra parte, la constitución de un tribunal internacional para juzgar los crímenes de guerra cometidos en ex-Yugoslavia no debería representar sino la primera etapa hacia la creación de una jurisdicción penal internacional permanente. Los trabajos de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU adquieren así una nueva actualidad, en particular la elaboración de un Código y la aplicabilidad que se desea otorgarle deberían permitir extender la represión internacional a los crímenes cometidos en los conflictos no internacionales.
3. Actualizar y desarrollar el Derecho Internacional Humanitario
"Muy lejos de atenuar los daños que conlleva la guerra, puede decirse que los progresos de la ciencia en los ámbitos de la aeronáutica, la balística o la química sólo han agravado los sufrimientos y, sobre todo, los han extendido a toda la población, de manera que, muy pronto, la guerra no será más que una obra de general y despiadada destrucción." Ya en 1918 hizo el Comité Internacional de la Cruz Roja esta alarmante aseveración; un solemne llamamiento a los beligerantes de la primera conflagración mundial, para que cesara el empleo de gases asfixiantes y venenosos. Hoy, muchos años más tarde, este llamamiento permanece vigente.
Tampoco ha perdido actualidad la necesidad constante de reafirmación de las normas fundamentales del derecho internacional humanitario: al estipular que los beligerantes no tienen un derecho ilimitado a elegir los medios de combate, este cuerpo normativo impone un límite a la utilización de medios militares en relación con el objetivo perseguido, que también prohíbe sufrimientos excesivos.
Habida cuenta de la rapidez con que evoluciona hoy la tecnología, el desarrollo de nuevas armas constituye un importante problema que merece el mayor interés a nivel internacional y que debe ser objeto de un control riguroso. El Derecho Internacional Humanitario prohíbe el empleo de armas excesivamente crueles o de efectos indiscriminados (Convención de 1980) y obliga a los Estados a determinar si una nueva arma o un nuevo método de guerra estarían prohibidos por esas normas. El examen de las nuevas armas no debe limitarse a las que podrían causar destrucción masiva: los Estados deben también tratar de determinar si las nuevas armas causan heridas o sufrimientos excesivamente crueles. Si se tolera el desarrollo incontrolado de ciertas armas excesivamente crueles se socavará la norma que prohíbe causar males superfluos y resultará cada vez más difícil prohibir el empleo de nuevas armas que produzcan dichos efectos. En la actualidad, el Comité Internacional de la Cruz Roja tras varias reuniones de expertos, está buscando la limitación o la prohibición de principalmente dos tipos de armas o de tecnologías de guerra: las armas que causan ceguera y las minas antipersonales.
El problema más urgente que merece estudio es el de las minas terrestres. La situación con la cual nos enfrentamos hoy debido al uso de las minas es desastrosa: se calcula que hay unas cien millones de minas no retiradas en el mundo que tornan inhabitables e incultivables grandes extensiones de terreno. Según cálculos efectuados, las minas matan cada mes a unas ochocientas personas y hieren a otras miles, la mayoría de ellas civiles inocentes, especialmente niños. La peor característica de las minas es que siguen causando estos daños durante años y hasta decenios después del cese de las hostilidades. Se necesitan muchos años para limpiar comarcas muy pequeñas y el índice de víctimas entre los equipos de levantamiento de minas es considerablemente elevado.
Parte del problema reside en que las minas se sembraron indiscriminadamente y violando el derecho vigente en esta materia; y que, sin duda, si se hubiesen respetado las normas hubiera habido menos víctimas. En ese orden de ideas, no puede dejar de señalarse que el texto actual del Protocolo II de la Convención de 1980 relativo precisamente a la cuestión de minas, tiene graves deficiencias y está claro que para tratar de encontrar una manera eficaz de mejorar la situación es esencial estudiar medidas mucho más estrictas, incluidas medidas complementarias de control de armamentos.
Asimismo, los progresos alcanzados en el ámbito de las armas láser ligeras ponen de manifiesto la existencia de un peligro real en el futuro próximo. Ello en razón de la facilidad con que se pueden transportar dichas armas, las que pueden causar una ceguera permanente e irreversible. En ese sentido es vital reglamentar el uso de las armas láser. Desde hace varios años, las fuerzas armadas utilizan los rayos láser para la telemetría, la identificación de objetivos y dirección de misiles. Esos sistemas mejoran el funcionamiento de las armas en que se instalan. Sin embargo, a comienzos de los años ochenta se perfeccionaron las armas láser con un objetivo diferente, como es destruir los sistemas electrónicos de las aeronaves y los vehículos militares. La preocupación humanitaria surge a partir de que su empleo podría dedicarse al uso antipersonal, o que podrían cumplir ambas funciones. Estas armas concentran en los ojos una intensa energía luminosa que puede causar la ceguera total y definitiva. Alarmados por este nuevo desarrollo, el CICR reunió datos más precisos sobre las armas de este tipo y sobre sus efectos.
Los recientes esfuerzos para desarrollar el Derecho Internacional Humanitario han estado claramente separados de los emprendidos en el ámbito del desarme. Sin embargo, no se puede ignorar que los esfuerzos que se desarrollan en dicho ámbito y los emprendidos en el marco del Derecho Internacional Humanitario son complementarios, por lo menos en dos aspectos:
-la prohibición del empleo de un arma durante un conflicto armado será mucho más eficaz si se prohíbe su fabricación y su posesión. Esta última prohibición permite también disipar la ambigüedad que suele existir en cuanto a la eventual licitud en conflictos armados no internacionales del empleo de armas prohibidas en conflictos internacionales;
-por otra parte, muchos conflictos recientes demuestran que el respeto del conjunto de las normas humanitarias no pone en tela de juicio la afluencia masiva de armas. Sin lugar a dudas la venta incontrolada de armas debe considerarse como un factor de tensión suplementario que puede provocar conflictos armados. Pero los trabajos que se llevan a cabo en el marco del desarme para contener el comercio de armas son también esenciales para conservar en los conflictos armados que no han podido ser evitados un cierto control sobre la utilización de la fuerza armada indisociable del respeto del Derecho Internacional Humanitario.
Tanto las nuevas armas tales como "el rayo que ciega" así como el uso indiscriminado de las minas antipersonales plantean la cuestión del sufrimiento excesivo que pueden provocar las armas frente a su utilidad militar. Mientras la necesidad de proteger a las personas civiles contra los efectos de las hostilidades es ampliamente aceptada, es evidente que algunos Estados no desean tomar seriamente en consideración la suerte que corren los combatientes. Así pues, resulta que la esencia misma del derecho internacional humanitario corre el riesgo de ser burlada por el empleo de esas armas, pues sus efectos pueden ir mucho más lejos de lo necesario para poner al adversario fuera de combate. Ya que todos los Estados están obligados por el derecho internacional humanitario, conviene utilizar todos los medios para que estas normas sean aplicadas en la práctica.
4. El establecimiento y el mantenimiento de la paz y la acción humanitaria
Estas consideraciones nos llevan a unas observaciones sobre las tareas que imponen la prevención de los conflictos, el mantenimiento o el restablecimiento de la paz.
El Derecho Internacional Humanitario tiene como ambición principal aliviar los sufrimientos causados por las hostilidades. No tiene el mandato de resolver las cuestiones complejas relativas a la prevención de los conflictos o el restablecimiento de la paz. Por consiguiente, es primordial alentar y desarrollar las acciones emprendidas para combatir las causas profundas de los conflictos como la miseria, la desigualdad, el analfabetismo, el racismo, el crecimiento incontrolado de ciudades gigantescas, el derrumbamiento de las estructuras sociales y estatales, la corrupción, la criminalidad organizada a nivel mundial, el tráfico de armas y de drogas, por mencionar algunos ejemplos, que invitan a una acción concertada de los Estados, en relaciones bilaterales o en el ámbito de la organización de Naciones Unidas.
El propósito fundamental perseguido por la comunidad internacional al crear las Naciones Unidas fue justamente el de mantener la paz y la seguridad internacionales. La responsabilidad primordial de esta materia corresponde al Consejo de Seguridad quien tiene la facultad de aplicar un conjunto de medidas que van desde la solución pacífica de controversias hasta el empleo de medidas coercitivas que requieran el uso de la fuerza armada. El concepto de mantenimiento de la paz (peace-keeping) fue desarrollado por las Naciones unidas como un mecanismo pragmático tendiente a contener y controlar conflictos armados que impliquen una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. El objeto de las fuerzas de mantenimiento de la paz consiste no solo en separar a los combatientes sino también en mantener la calma y evitar, en la medida de lo posible, la reanudación del conflicto mientras se intenta una solución pacífica.
Puede afirmarse que en las fuerzas de mantenimiento de la paz están integradas por "soldados de la paz" dado que ellos no hacen la guerra, sino que promueven la paz, no combaten a enemigos y no utilizan la fuerza salvo en casos de legítima defensa. Sin embargo, en eventos recientes (Somalia, Bosnia-Herzegovina, Ruanda) contingentes de esas fuerzas tuvieron que abrir fuego tomando así parte en los conflictos aunque de manera limitada. Por otro lado, esas tropas tuvieron que actuar en un campo bélico donde también, y en algunos casos antes de su intervención, actuaban organizaciones humanitarias como el Comité Internacional de la Cruz Roja. Se plantean entonces dos tipos de problemas: la aplicación del Derecho Internacional Humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la relación entre dichas fuerzas armadas y la acción humanitaria.
La organización de las Naciones Unidas como tal no es Parte en los Convenios de Ginebra y no tiene fuerzas propias. Sin embargo, todos los Estados miembros de la Organización son partes en esos Convenios, y muchos de ellos también en sus Protocolos adicionales. Así pues a los Estados que suministran contingentes incumbe ante todo instruir previamente a los miembros de sus contingentes así como deben, por otra parte, instruir a todos los miembros de sus fuerzas armadas. Ellos son los responsables de las infracciones contra el Derecho Internacional Humanitario que puedan cometer los soldados que han puesto a disposición y responsables asimismo de la represión de las infracciones. Los miembros de las fuerzas que sirven durante una operación de mantenimiento de la paz pueden verse obligados a usar armas y quien quiera que esté en situación similar debe conocer los principios del Derecho Internacional Humanitario aplicable en los conflictos armados. Al utilizar una arma durante un conflicto e incluso en caso de defensa propia deben observarse ciertas normas: pensamos simplemente en el respeto a los heridos que ya no combaten, a los prisioneros tras eventuales enfrentamientos y a la protección de la población civil. También deben respetar las restricciones en cuanto al uso de la fuerza durante las hostilidades.
En ciertas circunstancias, se puede ver la utilidad del uso o de la amenaza del uso de la fuerza para detener enfrentamientos. Sin embargo, el Derecho Internacional Humanitario no puede juzgar ni justificar una intervención de tipo militar. En efecto, la decisión sobre la necesidad y la amplitud de una intervención de Naciones Unidas en un país en guerra provocan debates políticos complejos, alejados del cometido de una institución humanitaria tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja.
El CICR, agente de implementación del Derecho Internacional Humanitario, no ignora estos debates. Tampoco sueña con una acción humanitaria totalmente desvinculada de los objetivos políticos buscados por Naciones Unidas o por las diversas facciones en conflicto. Sin perjuicio de ello, considera esencial que la acción humanitaria se mantenga ajena a toda politización o militarización. Por eso, si bien acepta una cierta concertación con los responsables de Naciones Unidas, inclusive con los comandantes de los contingentes militares en el terreno, el CICR considera que debe desarrollar sus actividades con toda independencia e imparcialidad. Ello en el entendimiento de que una organización como el Comité Internacional de la Cruz Roja no puede siquiera asociarse a acciones impuestas por la fuerza a las partes en conflicto ya que se trata en realidad de acciones militares, aunque tengan fines humanitarios. Es importante que una organización llamada a desarrollar el papel de intermediario neutral en los conflictos mantenga la posibilidad de prestar protección y asistencia a todas las víctimas incluidas por cierto las que puede ocasionar una acción de esta índole. Eso implica en particular el rechazo de toda escolta militar por parte de tropas de Naciones Unidas, así como la integración de sus actividades como "precio" para lograr un acuerdo político-militar.
Finalmente, cabe destacar que la responsabilidad primera de la organización de Naciones Unidas, así como individualmente de los Estados, consiste en buscar e implementar medidas duraderas para restablecer, mantener y fortalecer la paz entre las naciones. El hecho de que Naciones Unidas desarrolle una acción llamada humanitaria (por lo general realizada con medios militares) no puede ser más que una medida provisoria que no debería alejar a la organización de su objetivo primordial. La utilización de la ayuda humanitaria para ocultar un fracaso político representa una perversión de la acción humanitaria. La acción humanitaria se entiende como un espacio de diálogo y de tregua: aliviando el sufrimiento o los sufrimientos provocados por los acontecimientos bélicos, pretende ofrecer a los beligerantes la oportunidad de la negociación para hacer cesar las hostilidades y encontrar una paz estable. Es imprescindible entonces, que las partes en un conflicto aprovechen este "ejercicio humanitario" para buscar y encontrar soluciones políticas (no bélicas) duraderas a los diferendos que, naturalmente, existen en las relaciones internacionales.