AMBIENTE, PODER Y PARTICIPACION -El caso de la región La Plata y su zona de influencia-La Plata

TERCERA PARTE
Julio César Scatolini

Introducción

El Municipio es la institución que debe dar respuesta a la problemática que todo habitante de una ciudad le solicite para encausar las conductas humanas dentro de un plexo axiológico-normativo, que considere todos los aspectos que hacen a una vida democrática cuyo fin es el bien común.

Es imprescindible verificar en que medida la relación establecida entre la población y los municipios se refleja en un marco jurídico que satisfagan las exigencias sociales.

En el trabajo que nos ocupa, el ambiente es el centro de nuestra investigación. Indagaremos acerca de cómo los gobiernos locales contemplan normativamente la problemática citada y cómo la provincia ha reglado la materia.

Seguiremos el mismo orden expositivo de la investigadora Cenicacelaya, pero desde un análisis normativo y tratando de cotejar si las comunas responden adecuadamente a la problemática ambiental planteada en el mencionado trabajo.

Para ello realizaremos el resumen del conjunto de normas existentes, evaluando su efectividad y la confección de un registro de los antecedentes de legislación y cooperación ambiental.

Por otra parte, saber si los gobiernos locales han cumplido con los objetivos y actividades establecidos en la agenda 21, aprobada por nuestro país en Río de Janeiro en el año 1992, con respecto a las iniciativas de las autoridades locales en apoyo del programa 21.

El marco jurídico-normativo en el cuál se inserta el Municipio está regulado por la Constitución Nacional en su artículo 5 y el 123. Al respecto el primero establece: "Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones".

Los autores no se han puesto de acuerdo en cuanto a su definición. Siguiendo a Rossatti, los mismos se encasillan en una de estas dos teorías:

a) el municipio es una comunidad primaria surgida necesariamente de las relaciones de vecindad.

b) el municipio es una comunidad nacida como un esquema distributivo de funciones considerado eficaz. En la primer tesis, Lisandro de la Torre dice "...una organización completamente natural que nace sin violencia donde quiera que exista una agrupación de individuos"; Zuccherino " Tenemos al municipio en el marco de nuestro propio Estado Federal como la unidad básica, autónoma y fundamental, generada naturalmente, en función de la suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provistas por ley de la categoría de personas jurídicas de derecho público"; Posada sostiene "núcleo social de vida humana total, determinado o definido por las necesidades de la vecindad" .En la segunda tesis Bielsa sostiene: " el régimen municipal según el artículo 5 de la Constitución es "local" en el sentido que las legislaturas lo determinan y limitan (el término "local" en el lenguaje jurisprudencial es sinónimo de provincial y no de municipal".

La expresión "régimen municipal" dio lugar a interpretaciones dispares: una que sostenía resolver la cuestión por vía interpretativa y la otra reglamentar por ley nacional el artículo mencionado. En la primera, la palabra "régimen" ha sido interpretada como sinónimo de municipio-gobierno, con facultades de autodeterminación (autonomía) o como municipio-administración, encargada de solucionar los problemas cotidianos pero carentes de influencia política en niveles superiores de decisión (Autarquía).

La vía reglamentaria planteó una cuestión de competencia: si era el Congreso de la Nación o las Legislaturas provinciales quienes debían efectuar dicho acto. Para un sector doctrinario, era competencia del Congreso (Julio Oyhanarte) y para otro, una facultad de las provincias (Sáenz Valiente, Clodomiro Zavalía, Vanossi), criterio compartido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Obras Sanitarias de la Nación c/ Provincia de Tucumán, 1964 y Compañía Swift de La Plata c/ Municipalidad de San Miguel de Tucumán, 1961). La controversia Autonomía Vs. Autarquía ha caracterizado todo el escenario doctrinario del país. La primera, es la facultad que ostentan los municipios para poder dictarse sus propias normas: cartas orgánicas (municipios por convención) y la segunda, es la carencia de dicha facultad con sujeción a una Ley Orgánica Municipal sancionada por la Legislatura provincial, que le coarta la libertad de autoregularse y corresponde a los municipios por delegación.Con la recuperación de las instituciones democráticas, en 1983, fue viable la consagración de la autonomía municipal a través de pronunciamientos judiciales, culminando con la reforma constitucional nacional, en el año 1994, que incorporó el artículo 123 "Cada provincia dicta su propia constitución , conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".

La Provincia de Buenos Aires, en la reforma del año 1994, no ha innovado al respecto en este tópico, manteniendo el régimen de autarquía consagrado en la Constitución de 1934 en el capítulo sobre el "Régimen Municipal".

Basándose en el artículo 5° de la Constitución Nacional plasmó el marco legal para la organización política, administrativa y territorial en la Sección Séptima, Capítulo Único, artículos 190 a 197 . El 190 sostiene " La administración de los intereses locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta por un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro.....".

La Provincia de Buenos Aires divide su territorio en el sistema denominado Municipio-Partido; la razón que justificó dicho criterio fue la distancia, la lucha contra el indio, no dejar espacios en blanco, zonas de nadie, es así como a través de una imputación jurídica se trató de remediar este mal.

El sistema de Municipio-Partido es aquel en el cual el municipio comprende una porción de territorio compuesta por varios centros de población, áreas suburbanas y rurales. Cada Partido o Departamento es una pequeña Provincia. Cuando impera este sistema los municipios son colindantes y esto hace que el territorio de la Provincia se encuentre bajo una doble competencia: provincial y municipal. Para la mayoría de los autores el concepto de Municipio es equivalente a la Ciudad. De ello se desprende que Municipio y Partido no son coincidentes. Existen otros criterios clasificatorios como el de Municipio-Distrito y Municipio-Ciudad. En la Provincia de Buenos Aires el 90 % del territorio era rural, por ello la asimilación.

El Municipio-Partido, pensamos, es antinatural, porque ignora las diferencias y los matices desvirtuando toda proporción y antifuncional, dado que la norma sóla no basta para gobernar o transformar, al establecer la diferencia entre la cabecera de Partido y las "dependencias" de esas cabeceras. La importancia de innovar y cambiar a otra clase de división fue dejada para una nueva oportunidad por los constituyentes bonaerenses.Existen ciertos elementos comunes que confiere cierta homogeneidad a una determinada área territorial como los geofísicos, económicos, sociológicos y jurídicos que conforman la región "tipo de comunidad, un agrupamiento sociológico de tipo polarizado en el cual el predominio de los indicadores unificantes: espacio físico individualizado, estructura económica de base común y estilo de vida con coherencia interna, produce una conciencia de unidad regional como instrumento de integración de la comunidad". Los problemas que se plantean pueden superar el ámbito local de decisión y es menester una solución global o regional, que considere los distintos niveles de desarrollo que es imposible resolver por convenios intermunicipales, por falta de visión de conjunto o por intereses políticos mezquinos que perjudican a los habitantes.

La toma de conciencia regional, ese sentimiento de afinidad dentro de un marco de convivencia jurídico-político que brinda la sensación de pertenencia socio-cultural, es un elemento caracterizante de la región.

En ella, los elementos físicos y culturales, inclinan al hombre a realizar actividades primarias (agricultura, ganadería, pesca) y secundarias o terciarias (comerciales e industriales de diversa complejidad) que caracterizan el proceso productivo y el modo de vida de una sociedad, ello se ve reflejado en la problemática urbana-rural.

La interacción entre el municipio y la región está relacionada con el grado de incidencia que mutuamente se fomentan teniendo presente la problemática urbano-rural. Esas regiones de municipios, áreas territoriales extensas que se nuclean en torno a un centro de poder, en que se observa la problemática de un continuo urbano-suburbano no tienen, las más de las veces, su correlato jurídico Institucional que permitan satisfacer las demandas globales de los habitantes afectados por los mismos problemas. Es muy importante la posibilidad de participación de los municipios en la planificación regional a través de convenios con autoridades nacionales, provinciales o municipales (intermunicipales). En general esto es así, y mucho más importante en materia ambiental donde las divisiones políticas pueden contraponerse con realidades semejantes que deben ser abordadas de una manera integral.

El ordenamiento jurídico argentino establece el orden de prelación normativa: Constitución Nacional; Leyes Nacionales, Constitución Provincial y por último las Cartas Orgánicas Municipales en los municipios con plena autonomía y la Ley Orgánica Municipal para los que no poseen ese grado autonómico. Ello se ve reflejado en el juego de los artículos 121, 122, 123, 5 y 1 de la Constitución Nacional que nos pone de relieve la existencia de tres poderes públicos de base territorial: Nación, Provincia y Municipios y que son las autoridades en materia ambiental.

La Provincia de Buenos Aires ha sancionado en la reforma constitucional del año 1994 el artículo 28° en materia ambiental " Los Habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras.

La provincia ejercerá el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada.

En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo, prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.

Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna.

Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo".

La problemática ambiental suscita a su vez un problema de competencia material y esto se traduce en el Poder de policía, que implica la potestad de regular los derechos que nos reconoce la carta magna teniendo como finalidad el bien común y por lo tanto reglamentarlos. Según Joaquín V. González "es la potestad de restringir la libertad de los individuos con el fin de conservar la armonía de todos, establecer normas de buena conducta, calculadas para evitar conflictos entre ellos" . La Policía, en cambio, es una función administrativa que tiene por objeto el mantenimiento de la seguridad, salubridad, higiene y moralidad públicas, reglamentadas por la legislación. Las autoridades ejercen el imperio tanto material como territorial en la protección de los intereses de la sociedad.

La policía comunal surge del juego de la constitución provincial con la ley orgánica local y es de carácter preventivo, se ejerce sobre los vecinos y comprende la potestad legislativa (ordenanzas, reglamentos y decretos) y sancionatoria (actos administrativos ejecutorios).

La competencia legislativa municipal debe tender a la satisfacción de las necesidades colectivas de cada comuna, imponer una buena descentralización de las funciones estatales de administración, para poder resolver los conflictos en forma inmediata y realizar por sí o en concurrencia con el Estado las acciones locales tendientes al bien común. El ambiente es protegido por las comunas. Ello es así por el artículo 192 de la Constitución de la Provincia que dice "Son atribuciones inherentes al régimen municipal las siguientes: 4° Tener a su cargo el ornato y salubridad..." en concordancia con la Ley Orgánica Municipal, el Decreto-Ley 6.769/58 al establecer que el Concejo Deliberante sancionan ordenanzas que respondan a los conceptos de ornato, sanidad, protección, fomento, conservación, encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales" y reglamenta la radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos industriales siempre que no se opongan a las normas provinciales que atribuya competencias a organismos de la provincia, la conservación de monumentos y paisajes de interés tradicional, turístico e histórico, las condiciones de higiene y salubridad que deben reunir los sitios públicos, los lugares de acceso público y los baldíos. Como también, la instalación y funcionamiento de servicios públicos, la prevención y eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, el reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y lumínico, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de los cursos de agua y el aseguramiento de los recursos naturales. Asimismo regula las condiciones de funcionamiento de los vehículos por medio de normas que concuerden con el Código de Tránsito de la Provincia. El Concejo establece la autorización de cementerios privados que respeten las normas de zonificación y los planes de regulación urbana, las zonas industriales y residenciales del partido imponiendo restricciones y límites al dominio para la mejor urbanización. Autoriza consorcios, convenios y adhiere a las leyes provinciales o nacionales. Las vinculaciones con la Nación necesitan de la autorización provincial. Los consorcios de servicios públicos pueden ser intermunicipales y de una o más municipalidades con la Provincia, la Nación o los vecinos. El Concejo dispone la prestación de los servicios públicos de barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisión de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, siempre que su ejecución no esté a cargo de la Provincia o la Nación. De ser así, se deberá pedir autorización al Poder Ejecutivo. Las concesiones de servicios públicos podrán ser otorgadas a empresas privadas. Por su parte el Departamento Ejecutivo reglamenta las ordenanzas y adopta las medidas conducentes a evitar el incumplimiento de las mismas cuando sean de orden público. Es el encargado de hacer aplicar las sanciones en caso de incumplimiento de las ordenanzas. Dentro de los recursos municipales tenemos la tasa por alumbrado, limpieza, riego y barrido. Nuestro trabajo va a incursionar en el plano jurídico normativo de los municipios que conforman la denominada "Región La Plata y su zona de influencia" que comprende los gobiernos locales de La Plata, Berisso, Cnel.Brandsen, Ensenada y Magdalena y la legislación que ha sancionado la Provincia de Buenos Aires para intentar solucionar los problemas ambientales.