MERCOSUR: entre el regionalismo y el continentalismo
5. ¿Qué es el Mercosur?
El Mercosur es un acuerdo subregional de integración de carácter intergubernamental celebrado en el marco de ALADI, cuyo objetivo es la constitución de un Mercado Común y que en la actualidad ha alcanzado el grado de una unión aduanera imperfecta.
El Mercosur nació como consecuencia del Tratado de Asunción celebrado el 26 marzo de 1991. Ese acuerdo internacional, suscripto por los mandatarios de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, no creó un Mercado Común sino que definió el objetivo de hacerlo.
Para ello, los Estados Partes establecieron plazos, mecanismos e instrumentos tendientes a su conformación. El tiempo necesario para la creación del Mercado Común del Sur, computable entre la firma del tratado y el 31 de diciembre de 1994, fue el denominado período de transición del Mercosur.
El Tratado de Asunción, reafirmó los compromisos del Acta de Integración Argentina-Brasileña de 1985 y expresó en sus considerandos que «la ampliación de las actuales dimensiones de los mercados nacionales, constituye condición fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social.». Al mismo tiempo, manifestaron los Estados contratantes que «este proceso de integración constituye una respuesta a los..acontecimientos internacionales, en especial a la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional.»
La conformación de un mercado subregional ampliado si bien tuvo en miras el incremento del comercio intraregional no dejo de poner énfasis en la integración productiva o el incremento de las inversiones derivadas de la multiplicación de los potenciales consumidores.
5.1. El Tratado de Asunción.
El Tratado, técnicamente creó tres conjuntos de «elementos». En primer término definió el objetivo de crear un Mercado Común estableciendo para ello instrumentos y mecanismos adecuados a tal fin. En segundo lugar estableció una mecánica de administración y por último definió las relaciones con los demás países miembros de ALADI.
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Elementos del Tratado de Asunción.
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1. Objetivos, mecanismos e instrumentos. |
2. Mecánica de Administración.
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3. Disposiciones Relativas a las relaciones con otros
países de ALADI.
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5.2. Objetivos, mecanismos e instrumentos.
5.2.a. Objetivos.
El artículo 1ero. del Tratado estableció como objetivo la creación de un Mercado Común. La propia norma se encargó en definir su alcance al expresar:
«Este Mercado Común implica:
* La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier medida equivalente,
* El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común en relación a terceros Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales internacionales.
* La coordinación de políticas macro-económicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar las condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes;
* El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración».
5.2.b. Mecanismos.
El Tratado de Asunción definió mecanismos a través de los cuales se regirían los países contratantes durante el llamado «periodo de transición», es decir la etapa que transcurrió entra la firma del Tratado y el 31 de diciembre de 1994.
A tal fin se adoptaron los mecanismos que fueron detalladamente descriptos en los anexos del Tratado:
1. Un régimen General de Origen
2. Un sistema de Solución de Controversias
3. Un sistema de Cláusulas de Salvaguardias.
5.2.c. Los Instrumentos.
El Art. 5 del Tratado estableció como principales instrumentos para el logro del objetivo enunciado :
A. Un Programa de Liberación Comercial consistente en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de las restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes «para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel 0, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario».
El Programa de Liberación Comercial significó un cambio en la metodología de la integración prevista originariamente en el Proceso de Cooperación e Integración Argentino Brasileño. La utilización de este nuevo instrumento, significó además del acortamiento de los plazos originarios, la introducción de un elemento automático, cuyo avance sería lineal y progresivo.
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Fechas y porcentajes de desgravación del
Programa de Liberación comercial.
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| 30-VI-91 | 31-XII-91 | 30-VI-92 | 31-XII-92 | 30-VI-93 | 31-XII-93 | 30-VI-94 | 31-XII-94 |
| 47% | 54% | 61% | 68% | 75% | 82% | 89% | 100% |
En el anexo I (inc. 6°.) del Tratado se acordó que quedarían exceptuados del Programa los productos incluidos en «Las Listas de Excepciones» presentadas por cada Estado Parte.
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Listas de Excepciones de Productos.
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| Cantidad de ítem ALADI | |
| República Argentina |
394
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| República Federativa de Brasil |
324
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| República de Paraguay |
439
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| República Oriental del Uruguay |
960
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Estos productos exceptuados del régimen de liberación comercial fueron conocidos como «productos sensibles» sujetos a un período de reconversión.
B. La Coordinación de Políticas Macroeconómicas realizadas gradualmente y en forma convergente con el programa de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias.
Este instrumento no automático del Tratado de Integración debía seguir adecuadamente el ritmo de desgravación arancelaria y evitar las existencia de «asimetrías» que afectaran a los sectores productivos.
La exigüidad del término de cinco años generó, desde la firma del Tratado, dudas sobre la efectividad del principio de convergencia para avanzar simultáneamente mediante el elemento automático (PLC) y el elemento no automático (Coordinación de Políticas.).
C. La Adopción de Acuerdos Sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción. Los acuerdos sectoriales constituyeron el principal instrumento del Proceso de Cooperación e Integración argentino-brasileño.
5.3. Mecánica de Administración.
El Tratado de Asunción previó la definición de la Estructura Institucional definitiva con anterioridad al 31 de diciembre de 1994, fecha en que debía culminar el programa de desgravación arancelaria. Fue en virtud de este principio que los Estados Partes firmaron el 17 de diciembre de 1994 el Protocolo de Ouro Preto dando la estructura institucional actual al Mercosur.
Durante el período de transición los organismos del Mercosur fueron:
5.3.a. El Consejo Mercado Común.
Es el órgano superior del Mercosur, integrado por los Ministros de Economía y Relaciones Exteriores de los cuatro Estados Partes.
5.3.b. El Grupo Mercado Común.
Es el órgano ejecutivo del Mercosur, integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía o sus equivalentes y Bancos Centrales.
El Anexo V del Tratado estableció a «efectos de la coordinación de las políticas macroecómicas y sectoriales» la constitución de Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Común. Estos Subgrupos de Trabajo constituyen los ámbitos dónde se discuten importantes temas referentes al avance del proceso de integración.
5.4 Disposiciones referidas a la vinculación con otros países de ALADI.
5.4.a. Acuerdo con países de ALADI.
* El art. 8° del T. de M. establece el compromiso de los Estados Partes de preservar los compromisos asumidos hasta la fecha de la suscripción del tratado, señalando expresamente: «inclusive los acuerdos firmados en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración».
* El artículo establece además un sistema de consultas en la negociación de esquemas de desgravación arancelaria con los demás países de ALADI.
* La misma norma, en su inc. b. determina la obligación de evitar afectar los intereses de «los demás Estados Partes o de los objetivos del Mercado Común», en los acuerdos que se firmaren con los países de ALADI durante el periodo de transición.
5.4.b. Principio de adhesión.
El Tratado de Montevideo esta abierto a la adhesión mediante negociación de los países miembros de ALADI.
* países miembros de una asociación regional o extraregional: la solicitudes podían ser revisadas después de cinco años de vigencia del acuerdo.
* países no miembros: Las solicitudes pueden ser revisadas antes de dicho plazo.
En ambos supuestos la aprobación de las solicitudes prevista por el Tratado es por decisión unánime.
5.5 ¿Qué son los mecanismos del Tratado de Asunción?.
Cuando describimos las características del Tratado de Asunción dijimos que el mismo como marco regulatorio básico había creado distintos conjuntos de elementos. Uno de ellos lo fue la mecánica de administración, es decir los órganos del Mercosur cuya institucionalización definitiva definió el Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994. Otro «conjunto de elementos» estuvo dado por los objetivos, instrumentos y mecanismos.
El artículo 3 del Tratado estableció durante el período de transición, como mecanismos tendientes a «facilitar la constitución del Mercado Común» un Régimen General de Origen, un Sistema de Solución de Controversias y Cláusulas de Salvaguardia, prescriptos en los anexos II, III y IV del Tratado.
La dinámica posterior del proceso integracionista produjo a través de los Órganos del Mercosur avances y modificaciones a los «mecanismos» previstos originalmente en Asunción los que serán descriptos más adelante.
5.5.1. Régimen General de origen.
El origen de los productos en un mercado ampliado constituye un tema de extrema importancia y por lo tanto fue tempranamente objeto de un tratamiento particular. El Anexo II del Tratado de Asunción estableció las pautas a tener en cuenta para considerar un producto originario de un Estado Parte.
El Anexo sobre régimen de origen consta de 19 artículos y dos capítulos. El primer capítulo se refiere al «Régimen General de Clasificación de Origen» y el segundo a la «Declaración, certificación y comprobación» del origen.
5.5.2. Sistema de Solución de Controversias.
El anexo III del Tratado sobre Solución de Controversias cuenta sólo con tres artículos y se refiere a «las controversias que pudieren surgir entre los Estados Partes».
En caso de controversias entre los estados, éstas serían resueltas «mediante negociaciones directas». Sólo en el caso de no lograrse solución la disputa será sometida al Grupo Mercado Común, el que debía dar «recomendaciones» en el plazo de 60 días. Para ello el GMC podía convocar a peritos. En caso de no arribarse a ninguna solución la controversia debía elevarse al Consejo Mercado Común.
El artículo 2 del anexo estableció la obligación del Grupo Mercado Común de elevar «dentro de los ciento veinte días de la entrada en vigor del Tratado...una propuesta de Sistema de Solución de Controversias que regirá durante el período de transición».
Por último, el art. 3° del Anexo estableció que antes del 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes debían adoptar un «Sistema Permanente de Solución de Controversias».
De acuerdo a lo acordado en el Tratado de Asunción, el 17 de noviembre de 1991 se aprobó El Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias.
5.5.3. Cláusulas de Salvaguardia.
El anexo IV del Tratado de Asunción, de una extensión de 7 artículos estableció hasta el 31 de diciembre de 1994 cláusulas de salvaguardia a la importación de artículos beneficiados por el Programa de Liberación Comercial. Este mecanismo debió utilizarse «si las importaciones de determinado producto causaran daño o amenaza de daño grave a su mercado como consecuencia de un sensible aumento de las importaciones, en un corto período..»
Las cláusulas de salvaguardia, cuya duración se previó en un año, fueron aplicadas durante el período de transición. 14