CUARTA PARTE
LA MEDIDA MATERIAL Y MORAL
DE LA SEGURIDAD COLECTIVA

7- La medida material

En la última parte del capítulo 5, teniendo en cuenta el absolutismo en el que desembocaba Hobbes, se planteó la pregunta acerca del parámetro con el cual medir la amplitud de las incumbencias materiales del Estado y respecto del parámetro moral considerado en la elaboración de las leyes de tal Estado. De manera análoga y a partir de las conclusiones del capítulo anterior puede preguntarse acerca de la amplitud de las incumbencias y del parámetro moral apropiados para la constitución de un auténtico organismo de seguridad colectiva internacional que no degenere en un sistema autoritario. Tal es, en efecto el cuarto de los objetivos planteados en la Introducción general de este trabajo. Respecto de la medida material, como ya se adelantó, será interesante en este capítulo hacer referencia a la neoclásica teoría del Public Choice, teoría que voy a compartir y a partir de la cual pretenderé extraer, en el siguiente capítulo, conclusiones aplicables al análisis de la dimensión de un eventual mecanismo internacional de auténtica seguridad colectiva. Para tal fin me basaré en el libro de James Buchanan y Gordon Tullock, El Cálculo del Consenso, publicado en 1962, pero reconocido y estudiado desde mediados de los 70, con el afianzamiento del Public Choice como teoría concreta.

La teoría del Public Choice arranca de la acción y la toma de decisiones del individuo, en tanto participante de procesos a través de los cuales se organizan elecciones de grupo. Desde aquí, incorporando el análisis de la teoría de la elección racional y considerando el proceso de discusión llevado a cabo por individuos libres que intentan formular reglas aceptables a su propio interés a largo plazo, intenta proporcionar una explicación del nacimiento de las constituciones políticas. El enfoque toma entonces como punto de partida a una sociedad compuesta de individuos racionales e informados, definiendo a la acción (y a la elección) racional como a aquella que tiende a maximizar la utilidad esperada del agente que la efectúa. El individuo elige en función de sus objetivos individuales, lo que no significa que otro sea perjudicado necesariamente (la racionalidad estratégica no implica de por sí juegos de suma cero). En ese sentido, el establecimiento de relaciones económicas y políticas entre los individuos supone el reconocimiento de intereses comunes entre ellos. Tanto el mercado como el Estado son mecanismos a través de los cuales la cooperación se hace posible. Los hombres cooperan a través del intercambio de bienes y servicios en mercados organizados, y tal cooperación implica beneficios recíprocos. Dos o más individuos encuentran mutuamente ventajoso unir sus fuerzas para lograr ciertos objetivos comunes, entrar en un "intercambio" político y dedicar algunos recursos para la construcción del bien común. Así, el individuo encarará una acción de manera colectiva cuando espere poder incrementar su utilidad individual a través de ella, ya sea a partir del logro de beneficios que no puedan asegurarse a partir del comportamiento individual o merced a la reducción de los costos. Al respecto, Buchanan y Tullock hacen una distinción entre dos tipos de costos esperados. En primer lugar los costos que el individuo espera soportar como resultado de las acciones privadas de los otros, sobre los que no tiene control directo, denominados convencionalmente costos externos. En segundo lugar, los costos en los que el individuo espera incurrir como resultado de su propia participación en una actividad organizada, denominados costos de la toma de decisiones. La suma de estos dos tipos de costos es denominada costo de interdependencia social. El individuo racional tratará de maximizar los beneficios de la cooperación colectiva y de minimizar el costo de interdependencia social, siendo éste el objetivo de la organización social o política. De esta manera, para el Public Choice los estados surgen en respuesta al interés del individuo por colectivizar ciertas actividades. La colectivización de una actividad será apoyada por el individuo maximizador de la utilidad cuando espere que los costos de interdependencia de esta actividad colectivamente organizada (beneficios de interdependencia), tal como él los percibe, se sitúen debajo (sitúen encima) a los relacionados con la organización individualista voluntaria de la actividad.

¿En qué medida, pues, el individuo elige bienes privados o bienes públicos? Si las hipótesis anteriores son válidas, el individuo representativo debería, al enfrentarse a alternativas relevantes, elegir más bienes públicos cuando el "precio" (los costos) de éstos bajen. El individuo votará más actividades colectivas cuando se reduzcan los impuestos que debe pagar, permaneciendo las otras invariables. Por el contrario si la cuota impositiva aumenta y se permite elegir al individuo, éste seleccionará un nivel más reducido de la actividad colectiva. De un modo paralelo, si la renta del individuo aumenta y su presión fiscal no, él tenderá a optar por tener más bienes públicos.

En el punto 5.3 se había propuesto ya una interpretación en este sentido de la sucesión gobiernos conservadores - gobiernos liberales que se observa en las democracias estables.

Otro aspecto relevante para este análisis es la afirmación de los autores según la cual los costos que una actividad organizada colectivamente imponen sobre el individuo dependen del modo en el cual vayan a tomarse las decisiones colectivas. La elección entre varias posibles reglas de la toma de decisiones no es independiente de la elección en cuanto al método de organización. Bajo ciertas reglas de la toma de decisión, el grupo puede tomar acciones contrarias al propio interés del individuo. En cualquier caso, la participación en la actividad colectiva es costosa para el individuo, y el agente estratégico tendrá en cuenta este hecho en el período de la elección constitucional. El análisis demuestra que la regla de la unanimidad posee ciertos atributos especiales, puesto que solamente a través de su adopción el individuo puede asegurarse a sí mismo contra el perjuicio externo que le puedan ocasionar las acciones de otros individuos, privada o colectivamente. Todas las demás reglas, incluso la de la mayoría, suponen mayores costos. Por lo tanto, el individuo elegirá cambiar más actividades al sector público a medida que sea más inclusiva la regla de la toma de decisiones, es decir a medida que las decisiones requieran un mayor consenso.

Buchanan y Tullock deducen también que los costos totales de la toma de decisiones serán más bajos en las comunidades con una población razonablemente homogénea que en las de población heterogénea. Parece razonable esperar que se invertirá más en la negociación en un grupo compuesto de miembros que tienen características externas diferentes que en un grupo compuesto de miembros más o menos homogéneos. Cuando conoce a sus compañeros mejor, el individuo seguramente será menos obstinado en su negociación.

Puede entonces decirse, en base al Public Choice, que no es necesario retroceder hasta el comienzo de los tiempos para comprender el origen contractualista y estratégico del Estado, sino que basta observar el nacimiento y evolución de las distintas asociaciones hoy. Tanto en agrupaciones económicas, políticas, culturales o deportivas, los individuos se juntan o separan por conveniencia estratégica, aportando cierto esfuerzo a una causa común en pos de beneficios superiores (no necesariamente económicos sino también espirituales). A todo esto, serán los ciudadanos los que al votar o exigir mayor cantidad de bienes públicos, pretenderán un mayor control del Estado que, en tanto garante ético de la comunidad, deberá imponer su presencia no sólo en sentido negativo, haciendo respetar el derecho, sino también en sentido positivo, estableciendo por ejemplo las reglas y márgenes de movimiento del capital privado, de manera que una conducta inmoral de una empresa privada (el despido sin previo aviso del personal), conlleve mayores costos que la acción moral alternativa. El Estado tendrá ingerencia directa allí donde los ciudadanos lo consideren necesario, fuera de este ámbito no tomará el lugar de los privados pero deberá seguir ejerciendo su papel de garante ético, haciendo respetar el derecho y orientando, en la medida de lo posible, el capital privado hacia los intereses públicos. Una forma de hacer esto último será hacer uso de lo que Elster (1982) llama "zona de indiferencia" de los individuos (campo de acciones en el que al individuo egoísta le resulta indiferente la opción entre un orden de preferencias egoísta y uno solidario, es decir la opción entre las preferencias E y U analizadas en el capítulo 5, persuadiendo a los empresarios individuales de que actúen de una forma que al menos no sea dañina desde su punto de vista privado, pero que produzca beneficios colectivos cuando sea adoptada por todos.

La solución del Public Choice a la cuestión de la medida material del Estado no es conferir a éste todos los derechos menos uno (absolutismo hobbesiano), ni solamente el de arbitraje entre terceros (Locke), sino adaptar la medida de los bienes públicos según las utilidades, la voluntad, de sus ciudadanos. La teoría de la elección pública, por lo tanto, no sólo se muestra compatible con una interpretación maquiavélico- hobbesiana de la cooperación, sino que también ayuda a complementarla y enriquecerla.

Para el Public Choice la acción del Estado en su relación con otros estados resulta básicamente análoga a la de los individuos. Por lo tanto, trasladando las conclusiones del punto anterior puede afirmarse que la amplitud de poderes e incumbencias de un eventual mecanismo auténtico de seguridad colectiva como el propuesto será aquélla que los estados en su conjunto quieran que tenga. Así como se observó que el Estado surge en respuesta al interés del individuo por colectivizar ciertas actividades y que toda colectivización de actividades es apoyada por el agente maximizador de utilidades cuando los costos de interdependencia esperados resultan menores que los relativos a la organización individualista voluntaria de tales actividades, puede afirmarse que un grupo de estados aceptará constituir una entidad en común sólo si los beneficios de esa acción colectiva superan a los de la acción individual. Es en base a esta interpretación y a otras consideraciones adicionales de la teoría del Public Choice, que en otro lugar (Daló 1993) he llevado a cabo un análisis del proceso de integración de la Unión Europea poniendo de relieve los pasos conducentes a la consolidación de un poder europeo capaz de regir en aquellos sectores en los que la acción común resulta más eficaz que la de los estados miembros por separado. Allí también he tratado de comprender la doble y aparentemente contradictoria tendencia observable en la actualidad, tanto en Europa como en el resto del mundo, hacia una fragmentación de estados en otros más pequeños a causa de razones políticas y culturales por un lado y, por el otro, hacia uniones o bloques económicos en respuesta a intereses económicos y comerciales. Desde mi perspectiva, la mencionada tendencia no apuntaría a la disolución del estado-nación como tal, sino a la de aquellos estados que aglutinan diversas naciones con intereses culturales contradictorios, aquellos cuyos ciudadanos consideran "costosa" la convivencia. Se trataría de auténticas naciones que quieren constituirse en nuevos estados, para luego sí buscar integrarse económicamente (conservando sus propios intereses), y quizás también políticamente (en condiciones análogas a las de los otros miembros que no se tenían antes de la independencia). Por eso, no sería raro que Croacia, Bosnia y Servia, luego de independizadas y con sus fronteras establecidas, llegaran algún día a pertenecer a la Unión Europea, a pesar de las luchas que hoy las enfrentan. Recuérdese que ya estuvieron unidas, y por momentos prósperamente, con el nombre de Yugoslavia (a pesar de siglos de rivalidades), y que la disolución de esa unión se debió al rechazo de la hegemonía servia de parte de las naciones más ricas del norte que se negaron a seguir sosteniéndola. Así como dentro de un país no tiene el mismo peso político una provincia (con su escudo y su relativa autonomía) que el departamento de una provincia, dentro de una comunidad económica o política de países tiene mayor importancia un estado miembro que una provincia de un estado miembro.

Se puede entonces interpretar que el establecimiento de un auténtico organismo de seguridad colectiva constituiría un bien público internacional cuya primera y fundamental manifestación de utilidad sería la garantía de paz y seguridad internacionales. La reducción de la posibilidad de conflictos derivaría en una reducción sustancial en los gastos de armamentos, mayor inversión para el desarrollo y una mayor cooperación en todos los campos que redundarían en un importante aumento del bienestar para todo el planeta. Sin embargo, como se dijo, una vez constituido el mecanismo de seguridad colectiva serían los propios estados los que decidirían la amplitud de atribuciones y responsabilidades, es decir el poder, del nuevo organismo, lo que dependería de distintas circunstancias. Aquí es donde toma realmente interés la perspectiva del Public Choice como aporte a mi análisis de la lógica de la cooperación y a lo que se refiere la "medida" a la que alude el título de este punto. En ese sentido, la relación entre la medida del bien público internacional encargado de mantener la seguridad colectiva y los "bienes privados" (atributos soberanos) conservados por los estados particulares dependería de la manera en que las circunstancias inclinaran a las naciones a ceder más o menos responsabilidades a la entidad común, pudiéndose prever desde ya que la cooperación habría de oscilar entre momentos más "conservadores" (con tendencia a achicar las incumbencias del bien público internacional) y más "liberales" (en los que los "bienes privados" de los estados se reducirían en favor del organismo de seguridad colectiva).

Entre las circunstancias que influirían en que los estados acuerden ceder derechos a una entidad colectiva se encuentra (análogamente a la cesión individual dentro del Estado) el modo en el que fueran a tomarse las decisiones. En ese sentido, el hecho de que cuando más inclusiva es la regla de toma de decisiones, menores son los costos, explica las discusiones respecto a la regla de la toma de decisiones de los distintos organismos de las Naciones Unidas. Así, mientras en la Asamblea General y en la mayoría de sus organismos dependientes se requiere de una amplia mayoría para la aprobación de las resoluciones, sin llegar a la impracticable unanimidad, el Consejo de Seguridad, aunque resuelve por mayoría calificada de sus quince miembros, reserva la posibilidad de veto a sus cinco miembros permanentes, lo que implica para ellos unanimidad en la toma de decisiones. Las grandes potencias se muestran recelosas a la hora de asumir los costos y riesgos de la cooperación internacional por lo que pese a las críticas y al cambio de la situación mundial se resisten a modificar la composición y el mecanismo de decisión del Consejo. Así, mientras dichas potencias participan en el organismo mundial aseguradas contra cualquier decisión opuesta a sus intereses, los demás Estados deben hacerlo sin ese seguro (sometiéndose a la mayoría) y en condiciones de inequidad. Esta situación alienta la desconfianza y desfavorece, como se ha visto en el capítulo anterior, la conformación de un auténtico mecanismo de seguridad colectiva con todo el poder y la legitimidad pertinente.

Por su parte, la observación del Public Choice respecto de que los costos totales de la toma de decisiones resultan más bajos en comunidades de población homogénea que en las de población heterogénea representa un gran desafío para la comunidad mundial compuesta de miles de culturas, religiones y modos de vida diferentes. Sin embargo, como se verá en la quinta parte, la creciente tendencia hacia la globalización y la interdependencia entre los pueblos permiten ser optimistas acerca de un aumento de su mutua comprensión y de que esto ayude a concretar más rápidamente una auténtica seguridad colectiva. En ese caso, y como se dijo al principio de este punto, serán los propios estados los que votarán mayor o menor cantidad de atribuciones para la entidad colectiva que, en tanto garante ético de la comunidad internacional, deberá imponer su presencia no sólo en sentido negativo, haciendo respetar el derecho internacional, sino también en sentido positivo, estableciendo reglas que determinen mayores costos para las conductas contrarias al derecho internacional que para las acciones legales alternativas, de manera de orientar los intereses de los estados particulares hacia los de la sociedad internacional en su conjunto.