2.1 SUPRANACIONALIDAD.

El orden jurídico supranacional es una creación de este siglo. La SUPRANACIONALIDAD constituye un neologismo. La aparición de neologismos en el derecho es comprendido por la ciencia jurídica como un proceso de transformación lento y espacioso, de manera que vaya evolucionando hasta su aprehensión definitiva. Autores prefieren referirse a esto:»la explicación o reconstrucción racional de un concepto constituye el método por medio del cual un concepto inexacto y vago -que puede pertenecer al lenguaje ordinario o a una etapa preliminar en el desarrollo de un lenguaje científico- es transformado en un concepto exacto o, por lo menos, más exacto que el primitivo...»82

Supranacionalidad deriva de la combinación de dos voces, la voz "supra", adverbio latino que significa sobre, arriba, más allá, y la voz "nacionalidad", que significa pertenencia permanente y pasiva de un individuo a un determinada comunidad de valores y normas jurídicas establecida como Estado.

El concepto es utilizado primera vez por SCHUMAN (1949) y MONET (1949), al referirse al carácter independiente de la Alta Autoridad del art. 9 del tratado de la CECA. El art.9, parágrafo 5, del Tratado de la CECA dispone: "Los miembros de la Alta autoridad ejercen funciones con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún gobierno ni de ningún organismo". Aunque algunos sostienen que se empleó también por varios representantes en los debates de la Asamblea General del Consejo de Europa de 1949, como también en los fracasados tratados europeos de Defensa y de la Comunidad Política Europea. 83

Para CONSTANTINESCO (1955) supone "un orden dotado de existencia propia y provista de una autonomía, limitada pero real, con relación a los estados miembros. Por Supranacional, se entiende una forma de organización internacional que engloba a varios estados, que tiene fines y medios propios, y que goza de cierta autonomía con relación a los estados miembros, especialmente en lo que se refiere a la persecución de sus fines, a la formación de sus órganos, y al derecho de dictar normas jurídicas directamente obligatorias no sólo para los estados miembros sino también para los nacionales de éstos" 84

Para CATALANO (1966) significa «una transferencia efectiva de poderes a una Institución, que le confiere una autonomía real». 85

Para TAMAMES (1986) es «un principio que consiste en la existencia de tratados en los cuales los miembros acuerdan aceptar y cumplir las decisiones que se adopten en el seno de esa institución».86

Para MÓNACO(1981) «es una transferencia de competencias que crea una superestructura, que constituye un orden jurdico situado a mitad de camino entre la estructura internacional y la estatal, un orden jurídico sui generis». 87

Supranacionalidad resulta, entonces, una categoría de institución que significa pertenencia permanente y pasiva de los individuos más allá del Estado al que pertenecen o, más precisamente, pertenencia permanente y pasiva de un sujeto a una entidad cuya existencia se halla por encima del Estado.

La Supranacionalidad es entendida como un Orden Jurídico que se halla por encima del orden jurídico interno de cada Estado, pero no fuera de él, sino que es el Estado quien le ha dado razón de existir. Esto es, la existencia de Estados que se obligan entre sí sujetandose jurídicamente a un plexo normativo superior a través de un tratado internacional en ejercicio pleno de su soberana, de manera tal que las garantías constitucionales resultan reaseguradas y reforzadas por ese ORDEN JURÍDICO SUPERIOR. Para ello, los Estados han debido transferir parte de sus competencias -funciones- legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, creando al efecto órganos supranacionales delegándole dichas funciones y repartiéndolas entre el Orden Jurídico Supranacional y el Orden Jurídico Interno. En éste orden internacional caracterizado por la interdependencia de los Estados aparece un sistema de normas juríicas comunes a los órdenes jurídicos internos de los Estados que denominamos Derecho Comunitario.88

Las obligaciones internacionales que emanan del Derecho Comunitario tienen su origen en el Derecho internacional general y en los acuerdos internacionales.89

El orden jurídico denominado «Derecho Comunitario» constituye una rama del Derecho Internacional Público.90

El sistema supranacional del "Derecho Comunitario" posee características especificas, siendo las más importantes el efecto directo y la primacía del orden jurídico comunitario, como así también la irreversibilidad del compromiso contraído. Entendiéndose por lo primero, la aplicación directa a los particulares del derecho comunitario supranacional. Por lo segundo, la primacía del orden jurídico comunitario sobre el orden jurídico interno constituye la superioridad jerárquica de las normas del ordenamiento jurídico comunitario supranacional por encima de los ordenamientos jurídicos internos, incluso las propias Constituciones. Y, por último, la imposibilidad de escapar al orden jurdico comunitario una vez que se ha entrado en él a través de la transferencia de competencias, produciéndose el efecto de irreversibilidad.91

Los Estados poseen un orden jerárquico de normas en cuya cúspide descansa la Constitución. Sobre ella el Estado no admite orden superior (Por ejemplo.: art. 31 Const. Nacional de República Argentina). Cuando el Estado se compromete internacionalmente -a través de un tratado internacional con delegación de competencias- se sujeta a una serie de normas jurídicas de carácter internacional que juegan en el orden internacional el mismo papel que la constitución en el orden interno. Al integrarse a un orden jurídico supranacional mediante la firma del Tratado con delegación de competencias se produce un supuesto de autorruptura constitucional, por cuanto el orden jerárquico establecido ya no es el mismo; ahora existe un orden jurídico superior por sobre aquel orden jurídico interno. Estamos frente a lo que denominamos supremacía del orden jurídico supranacional o primacía. De manera tal, que el Derecho nacional contrario a una norma comunitaria de aplicación inmediata, es decir, de efecto directo, no puede ser aplicado por el juez en virtud de la primacía del Derecho Comunitario.92

2.2 Orígenes de la supranacionalidad. El sistema Europeo de Estados como antesala del ordenamiento jurídico supranacional.

Del contacto y las relaciones entre diversas culturas quedaron normas generalmente aceptadas por todos y que adaptadas a las necesidades comunes de la sociedad internacional constituyeron el Derecho de Gentes «Ius Gentium», teniendo su origen en normas de coincidencia básica que la razón natural estableció entre todos los hombres. 93

El Ius Gentium romano evolucionó y, más tarde, en el orden internacional medieval tuvo suficiente cohesión como para perdurar durante diez siglos. El resquebrajamiento del orden medieval fue suplantado en lo político recién en el siglo XVI por un nuevo ius gentium, el Absolutismo Monárquico de la Edad Moderna. Este, se pudo constituir después de la guerra de los treinta años (1618-1648). Desde el siglo XIV hasta prácticamente la guerra de 1914, la familia austríaca de los Habsburgo rivalizó con la familia francesa de los Borbones, pero las disputas fueron siempre por ampliar sus dominios territoriales. Con la Paz de Westfalia, en 1648, donde se imponen finalmente los Borbones, nace un endeble equilibrio que la Paz de Utrech (1713-1714) terminó por precarizar. 94 La Revolución Francesa provocó la caída del orden monárquico y ninguna unidad política poseyó suficiente ascendencia sobre otra como para imponer sus principios. En toda Europa eran los valores del absolutismo monárquico los que sustentaban el orden internacional que recién con aquella revolución fueron a cambiar. Napolen, a principios del siglo XIX, era dueño de casi todo el continente europeo y había eliminado los vestigios del medioevo. Británicos, holandeses, alemanes, rusos, juntos lucharon contra él venciéndolo para luego en el mal llamado Congreso de Viena reorganizar la construcción de Europa.95

Del Congreso de Viena surgieron sistemas de alianzas que, en realidad, fueron acuerdos entre las grandes naciones para intervenir por la fuerza de las armas y reprimir todo intento de revolución que hiciera peligrar la paz en Europa, basándose en el principio de legitimidad. Este principio, trajo la heterogeneidad al sistema porque cada estado consideraba el régimen de los demás como un asunto que estaba fuera de sí juzgar, creándose así equilibrios locales que acabarían por fusionarse y formar el núcleo de un sistema general de alianzas que antes de la Primera Guerra Mundial le darían al sistema internacional características semi-homogéneas y la aparición de nacionalismos.96

En este contexto, surge un sistema general de alianzas ideado por BISMARK (1871-1890) caracterizado por una serie de principios ingeniosos que resultan ser, de alguna manera, un antecedente valioso para lo que fue la posterior integración europea.

A comienzos del siglo XX, madura la democracia en Europa y en América, comenzando a diseñarse un Sistema Mundial de Estados en donde las luchas entre las unidades políticas se fueron convirtiendo, poco a poco, en guerras por imponer una determinada ideología. Las relaciones interestatales tomaron una nueva configuración. El objetivo era eliminar al máximo las posibilidades de conflicto. El derecho internacional ofreció los instrumentos necesarios y la comunidad internacional dio a luz la primera expresión de una institución supraestatal, la Sociedad de las Naciones. 97

Por primera vez los Estados buscaron la estabilización del orden jurídico internacional fundado en obligaciones recíprocas y en principios básicos comunes, que resultaban de Acuerdos firmados por los propios Estados o que surgían de la Costumbre Internacional, como por ejemplo: «la igualdad soberana», «principio de respeto a las nacionalidades», «seguridad colectiva», etc.98

Sin embargo, el orden internacional llevaba en su seno las causas de una nueva conflagración mundial que la Sociedad de las Naciones no pudo evitar. En esta evolución del orden internacional, la comunidad internacional, es decir los pueblos, no podían decretar si una violación al statuo quo internacional era justa o injusta, contraria o no a los principios del derecho internacional, no existía aún en la conciencia colectiva internacional la idea de un orden superior capaz de hacer realidad los principios que se intentaba imponer tímidamente en 1919. Por ello, este sistema no pudo contener por mucho tiempo los reclamos de algunos estados por imponer sus creencias y valores por medio del ejercicio de la fuerza.99

Fue necesario una nueva guerra mundial para que la comunidad jurídica internacional tomara conciencia de la importancia de crear un organismo con jerarquía superior a los Estados, que funcione efectivamente, con órganos y competencias internacionales.

Finalizada la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos y la Unión Soviética, hegemonizaron el poder mundial con la imposición de sus ideas políticas. No obstante esa lucha hegemónica entre EE.UU. y URSS, el sistema mundial -derivado en el de las superpotencias- tendió a una homogeneidad jurídica con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1945. Pero al mismo tiempo existían muchas heterogeneidades internas donde los Estados no se reconocían mutuamente y trataban de imponer sus ideologías a los demas. No obstante, es en esta época donde surge por primera vez la idea de una organización comunitaria supranacional.

2.3 Antecedentes directos del Sistema Jurídico Supranacional. La Unión Europea.

La idea de una Europa unificada ha sido ocupación de escritores, políticos y filósofos y ha tenido muchos defensores a lo largo de su historia desde Carlomagno (Rex Pater Europae), Julio César, Dante, Voltaire, Rousseau, Kant, Hegel, Schiller, Marx. Pero, el primer impulso para cierta unificación se dió cuando Europa estaba en ruinas y empobrecida. Luego de la Segunda Guerra Mundial, los dirigentes europeos quisieron a través de una estrecha cooperación eliminar la pesadilla de las guerras en Europa con la creación de una Institución cuyo objetivo final sería lograr una federación europea democrática.100

Luego de la Conferencia de Yalta (Febrero 1945), los esfuerzos integradores de Europa se hicieron más fuertes. Los primeros pasos se dieron en dos aspectos: Economía y Seguridad. En lo económico fue la creación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), que se constituyó el 16 de Abril de 1948, encargada de administrar los fondos del Plan Marshall. En seguridad y defensa militar, el Pacto de Bruselas de 1948 creó la Unión Europea Occidental (UEO); por el Tratado de Washington de 1949 se creó la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y, en la Europa del Este, el llamado Pacto de Varsovia (Tratado de Varsovia del 14 de mayo de 1955, disuelto en el año 1991).

Sin embargo, los antecedentes europeístas del período comprendido entre guerras (1919-1939) resultan interesantes. La creación de la Unión Paneuropea de 1924 y el Proyecto presentado por el Ministro francés de Asuntos Exteriores Arístides Brian ante la Asamblea General de la Sociedad de las Naciones el 7 de Junio de 1929, culminarían con el Memorándum sobre la organización de un régimen de unión federal europea, acordado el 1 de mayo de 1930.101

La oportunidad se presentó en 1949, cuando Estados Unidos ofreció el ambicioso Plan Marshall ( que suministró 15 mil millones de dólares para la reconstrucción de la Europa devastada por la guerra).Ya en el año 1948, 16 Estados europeos habían fundado la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), como marco para coordinar el aprovechamiento de los recursos del Plan Marshall. No obstante ello, las instituciones de la OECE y el Consejo de Europa -fundado en 1949- resultaron débiles para sustentar las bases de la integración europea, lo cual era el objetivo del Plan Marshall y de los dirigentes políticos europeos. La OECE no tuvo un auténtico brazo ejecutivo ni un parlamento elegido y por ese motivo en 1961 cuando la reconstrucción de Europa se hallaba bien avanzada la OECE fue reemplazada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

Luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial la imagen deteriorada de Europa obligó a los políticos a reflexionar. Fue entonces que el 9 de Mayo de 1950 el Ministro francés Robert SCHUMAN pronunció una célebre declaración que dio impulso a la construcción europea, señalando que el proceso debía ser gradual, en una postura práctica y funcional. 102

Los antecedentes directos de lo que es hoy la UNION EUROPEA (Maastricht, 7 de Febrero de 1992), lo constituyen: el Congreso de La Haya, del 8-10 de Mayo de 1948, convocado por el movimiento federalista europeo para forjar la unidad política de Europa y la creación del Consejo de Europa de Londres, del 5 de Mayo de 1949, firmado inicialmente por Bélgica, Dinamarca, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Italia, Irlanda, Luxemburgo, Noruega y Suecia. Con la progresiva incorporación de nuevos Estados más las nuevas incorporaciones de los Estados de Europa Oriental, el Consejo de Europa constituye el lugar de encuentro más amplio de Europa, cuyos objetivos prioritarios de cooperación y unión entre los Estados miembros resulta el más amplio y completo para consolidar el patrimonio común europeo.103

La idea de una Europa unida y federal se concretaría no sólo por la propia iniciativa regional sino por las señales enviadas desde los EE.UU.. y la Europa del Este (URSS). Pero, fundamentalmente el gran impulsor del desarrollo real del camino hacia la integración y padre de la idea fue el francés Jean MONNET (1908-1979), luego plasmada en la realidad por el ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Robert SCHUMAN (1949), quien en su famosa propuesta pragmática conocida como "Plan Schuman", dirigida a Alemania el 9 de Mayo de 1950, habría de poner en marcha el camino de la unidad en un "Mercado Común". SCHUMAN decía:

"...Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho. La reunión de las naciones europeas exige que la oposición secular de Francia y Alemania sea eliminada. La acción emprendida debe tocar en primer término a Francia y Alemania.»

«Con esta finalidad el gobierno francés propone llevar inmediatamente la acción sobre un punto limitado, pero decisivo.»

«El gobierno francés propone colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una alta autoridad común en una organización abierta a la participación de los demás países de Europa.»

«La puesta en común de las producciones de carbón y acero asegurará inmediatamente el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de estas regiones mucho tiempo consagradas a la fabricación de armas de guerra, de las cuales han sido las más constantes víctimas...»

«Así se realizará simple y rápidamente la fusión de intereses indispensables para el establecimiento de una comunidad económica, y se introducirá el fermento de una comunidad más ancha y más profunda entre países mucho tiempo opuestos por divisiones sangrientas...».104

El primer paso para la creación de una institución Común Europea, se daría con el Tratado de París, tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) -primer Tratado constitutivo- firmado en París el 18 de Abril de 1951 por Alemania, Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo, que luego de la ratificación por los seis países entró en vigor el 25 de Julio de 1952. Luego, firmaron, el 25 de Marzo de 1957, dos Tratados, el Tratado de Roma que creó la Comunidad Económica Europea (CEE) -segundo tratado constitutivo-, que entró en vigor el 1 de Enero de 1958; y el Tratado de Roma que creó la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA) -tercer tratado constitutivo-, que entró en vigor el 1 de Enero de 1958. Además, la Convención de Roma del 25 de Marzo de 1957 relativa a algunas instituciones comunes de la Comunidad Europea, que entró en vigor también el 1 de Enero de 1958. Más tarde, se firmó el Tratado de Bruselas el 8 de Abril de 1965, que creó un Consejo Único y una Comisión Única de la Comunidad Europea. Tratado de Unificación de los Ejecutivos, que entró en vigor el 1 de Julio de 1967. Luego se firmó el Tratado de Luxemburgo el 22 de Abril de 1970 que modificó algunas instituciones en materia presupuestaria de los Tratados constitutivos. Pronto, se firmó el Tratado relativo a la adhesión a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, firmado el 22 de enero de 1972, que entró en vigor el 1 de Enero de 1973.

Un tiempo después se firmarían: el Tratado de Bruselas, del 10 de Julio de 1975, que modificó disposiciones del Protocolo sobre Estatutos de la Banca Europea de Inversiones, que entró en vigor el 6 de Abril de 1978; el Tratado de Bruselas, del 22 de Julio de 1975, que modificó algunas disposiciones financieras de los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea y del Tratado de la fusión de los ejecutivos, que entró en vigor el 1 de Julio de 1978; el Tratado relativo a la adhesión a las Comunidades Europeas de Grecia, firmado en Atenas el 23 de Mayo de 1979, que entró en vigor el 1 de Enero de 1981; el Tratado de Bruselas del 13 de Marzo de 1984, que modificó los Tratados que constituyen la Comunidad Europea en lo relativo a Groenlandia, que entró en vigor el 1 de enero de 1986.

El Tratado de adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, se firmó el 12 de Junio de 1985 y entró en vigor el 1 de Enero de 1986. El Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de Febrero de 1986 y en La Haya el 28 de Febrero de 1986, que entró en vigor el 1 de Julio de 1987. El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de Febrero de 1992, que entró en vigor el 1 de Noviembre de 1993. El Tratado relativo a la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia a las Comunidades Europeas, firmado el 24 de Junio de 1994, que entró en vigor el 1 de Enero de 1995.

Todos estos Tratados mencionados conforman la estructura jurídico institucional del sistema UNIÓN EUROPEA, el sistema jurídico supranacional comunitario más avanzado que se conoce. Todos ellos, a su vez, van acompañados de exposiciones de motivos y anexos en forma de protocolos, acuerdos y declaraciones.105

Los Tratados que conforman la estructura jurídico institucional del sistema jurídico más avanzado que se conoce se clasifican en: a) Tratados Constitutivos; b) Tratados de Reforma Puntual. c) Tratados de Reforma Sustancial y d) Tratados de Adhesión. Y a las normas que emanan de ellos se las clasifica por su naturaleza jurídica en: a) normas de Derecho originario. b) normas de Derecho derivado.106

Observando la cronología de la Unión Europea surge con evidencia que el proceso de conformación de una estructura jurídico institucional resulta trabajoso y presupone un alto grado de evolución científico-jurídico dentro de los ordenes jurídicos internos de cada Estado parte. Permitiendo, de esta manera, la creación de un sistema jurídico supranacional que en un sólo ordenamiento jurídico integra los diferentes sistemas jurídicos internos, diferentes sistemas políticos, además de distintas lenguas, idiosincrasias, religiones y culturas, todas ellas heterogéneas, brindando al sistema normas jurídicas comunes a todos ellos.

2.4 Supranacionalidad e Integración.

Para conocer el fenómeno jurídico de la Supranacionalidad es necesario comprender el contexto en el que ella se originó y evolucionó. Si bien, como se observó en el capitulo anterior, el objetivo concreto de los tratados de Integración que le dieron nacimiento ha sido, en principio, de carácter económico -para algunos casi todo el ordenamiento jurídico supranacional está orientado únicamente a la realización de objetivos económicos-, no obstante, la hoy Unión Europea tuvo también orígenes vinculados a otros objetivos como la seguridad militar.107

La utilización del término Integración se ha acentuado por parte de políticos y economistas para referirse a los agrupamientos voluntarios de países situados en una misma región, lo que ha llevado al fenómeno de la Integración a generar enfoques doctrinarios diferentes, discrepancias en cuanto a sus objetivos y a los instrumentos utilizables. Para definir la Integración se pueden adoptar dos posturas: la organicista o funcionalista y la finalista, la primera que remarca sus elementos constitutivos y la segunda que resalta los fines perseguidos por los Estados involucrados en procesos de integración.

Autores europeos, como entre otros, Ernest HASS (1968), conceptualizan la Integración como aquél «proceso de transferencia de lealtades nacionales a una entidad ms amplia»108 .

Y Karl DEUSTCH (1970), que la considera como «La habilidad para asegurar un cambio pacífico a través del tiempo, mediante una relación entre unidades interdependientes que producen propiedades del sistema de las que carecen por separado».109

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) la ha definido «como un medio para coadyuvar al logro de los objetivos sociales en el plano nacional, y para viabilizar una participación ms equitativa y dinámica en el sistema internacional».110

Las teorías neofuncionalistas han trabajado también la idea de una comunidad o de unión política de carácter federal, pero haciendo expresa referencia a instituciones centrales y a una progresiva centralización de decisiones entre sus miembros. Para los neofuncionalistas, la integración económica es un proceso de creciente solidaridad e interpretación estructural cuyos mecanismos, instrumentos y objetivos quedan definidos en el programa consensual que les da origen.VACHINO (1981) expresa que, mediante la integración económica se persigue según los casos «la supresión de barreras a las transferencias económicas, la armonización y unificación de políticas nacionales, la creación de organismos comunes que aseguren el cumplimiento de los objetivos propuestos».111

La Integración constituye un fenómeno político-jurídico cuyo objetivo de integración regional es eminentemente político. Debe ser entendido como un proceso de cambio social voluntario a través del cual las unidades nacionales se asocian y adoptan estrategias de acción conjunta con el fin de mejorar el status real de los Estados de la región y su reinserción en el sistema estratificado internacional y, en definitiva, mejorar el status real de sus ciudadanos. La clave de los procesos de Integración radica en la voluntaria aceptación de normas o reglas comunes, basada en la existencia de intereses comunes.

En las procesos de Integración el Derecho se convierte en el elemento unificador utilizando instrumentos jurídicos (Tratados) cuya base es la primacía del interés común de los Estados integrados sobre el interés particular. Los Tratados de Integración constituyen creaciones jurídicas, plasmadas por el acuerdo de voluntades entre naciones estados que se caracterizan por ser iguales y libres jurídicamente, con el objeto de aumentar y consolidar la capacidad de las partes integradas. Los Tratados de Integración crean derecho mediante la instauración de un orden nuevo que se llama Derecho Comunitario.

Hay que reconocer, que si bien en todos los procesos de Integración el "estado de derecho" ocupa un lugar relevante, la UNIÓN EUROPEA tuvo un origen bastante secreto y de autoritarismo, dado que en la Europa de posguerra no había aún Estados Democráticos e igual se logró formar lo que hoy es el sistema jurídico más evolucionado.112

2.5 El ordenamiento jurídico supranacional comunitario como consecuencia de la Integración. Derecho Comunitario.

El orden internacional que permanece en constante formación, permite la existencia de un orden caracterizado por sistemas jurídicos supranacionales comunitarios, cuya existencia resulta posible debido a la interdependencia existente entre los Estados, pues deberían fracasar todos los intentos de cooperación e integración regionales y, en consecuencia, disolverse la interdependencia e interrelaciones existentes entre las diferentes unidades políticas.113 Celestino DEL ARENAL (1986), afirmando la importancia de la cooperación en las relaciones internacionales, atribuye a los procesos culturales integrativos un papel relevante en los procesos de integración «...la investigación contemporánea sobre los futuros modelos de mundo descansa en la noción de cultura universal como base para una cooperación y transformación política efectiva...».114

El ordenamiento jurídico supranacional comunitario -llamado comunitario por la existencia de órganos comunes para diferentes Estados-, constituye un ordenamiento jurídico propio y consiste en un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas que poseen sus propias fuentes, dotados de órganos y procedimientos aptos para emitirlas e interpretarlas a la vez que hacerlas confirmar y sancionar, llegado el caso, por las violaciones a dicho plexo normativo. Lo que se denomina Derecho Comunitario y aquí llamaremos Derecho Supranacional puede ser llamado Derecho de la Unión Europea, Derecho de la Comunidad Europea o Derecho Europeo.

De cualquier manera, estamos ante la presencia de un ordenamiento jurídico autónomo y superpuesto a los Derechos de los Estados miembros de éste sistema jurídico supranacional (casos «Van Gend y Loods», sentencia del 5 de febrero de 1963; y «M.F. Costa c/ENEL», sentencia del 15 de Julio de 1964, del Tribunal de Justicia de Unión Europea, con sede en Luxemburgo).115

El Derecho Supranacional deriva de la integración y constituye el derecho positivo de una comunidad internacional y si hay delegación de competencias habrá Supranacionalidad. El Derecho Supranacional es una rama del Derecho Internacional y constituye un orden jurídico de carácter interpuesto que deriva su creación de la voluntad soberana de los sujetos de Derecho Internacional, además, no se lo debe estudiar como un aspecto del derecho internacional, sino como un derecho con caracteres y métodos propios, aunque con puntos comunes con el Derecho Internacional Público. Esta perspectiva justifica la autonomía científica del Derecho Supranacional.116 (Ver página siguiente)

2.6 Características del sistema supranacional.

a) Voluntariedad: Es el resultado de la libre y voluntaria concertación de los intereses económicos, políticos, sociales, culturales del rea regional a integrar.

b) Juridicidad: Es el resultado de la traducción en fórmulas jurídicas de las voluntades concertadas, donde el derecho es el elemento unificador por excelencia contraponiéndose a la integración hegemónica, donde el elemento aglutinador es la fuerza.

c) Representatividad: Presupone la participación de todos los sujetos en la formulación del Derecho Comunitario. Como bien expresa CONSTANTINESCO (1955) «...El Derecho Comunitario es un nuevo fenómeno, producto de la evolución del Derecho Internacional Publico, el cual -paradójicamente- tiende a reflejar formas jurídicas de una organización constitucional republicana, ms que formas normativas internacionales».117

d) Vinculante: El Derecho Comunitario pasa a formar parte del ordenamiento jurídico nacional incluso con mayor efecto vinculante que los Tratados tradicionales del Derecho Internacional. Todo aquello que ha sido objeto de integración habrá pasado a la órbita de poder de la Comunidad y, en adelante, será ella la encargada de dictar disposiciones que conduzcan al proceso de integración y de interpretarlas. Bajo la órbita de las normas comunitarias están los sujetos de derecho (los Estados miembros son uno de los sujetos). Su voluntad se expresa mediante una norma jurídica.

e) Unificación: Como conclusión puedo afirmar que, el derecho comunitario encuentra sus referentes en normas de derecho internacional y del derecho interno de los países miembros; permitiendo de esta manera determinar su contenido. Es acertado definir al Derecho Comunitario: como un ordenamiento jurídico en el que varios Estados se dan normas jurídicas, originariamente por sí y en forma derivada, por los sujetos de derecho por el creados, distintos a ellos y dotados de potestades supranacionales, el cual se compone de conductas y normas jurídicas vinculantes para regular la actividad de los Estados miembros, sus súbditos y los propios organismos comunitarios, en toda materia que sea objeto y destino de la Integración.

f) Generalidad: La norma jurídica está constituida por reglas o conjuntos de reglas caracterizadas por una parte por la fuerza obligatoria que le es propia, y por otra por la generalidad de sus efectos respecto de todo sujeto que esté o pueda estar obligado a respetarla.118

g) Comunidad: Una norma jurídica podría ser calificada como comunitaria cuando su contenido regule algún aspecto comprendido en el derecho de la Integración, sin ser este el único elemento. Debe además hacer referencia directa o indirecta a los órganos comunes o al Tratado constitutivo.

h) Integralidad: La Integración multinacional persigue intereses más ambiciosos que el establecimiento de un solo espacio económico entre los Estados preexistentes. La Integración se basa en una comunidad de intereses y para cuya satisfacción se fijan objetivos y medios. Se crean instituciones que interpretan el interés de los Estados; son órganos autónomos cuya misión es interpretar los deseos comunes para la adopción de decisiones.

i) Exclusividad: El Derecho de Integración emanado de la institución comunitaria aplicado por órganos comunes y también estatales, será interpretado finalmente por un órgano jurisdiccional comunitario autónomo y no por órganos jurisdiccionales del Estado miembro, quien de esta manera habrá cedido la exclusividad en la interpretación del derecho aplicable en su territorio, transfiriéndola a un órgano comunitario de cuya formación participa. Las diferentes formas de un proceso de integración surgen cuando se intenta determinar quién define e interpreta el interés común de los participantes en el proceso de integración; en definitiva quién dicta, aplica e interpreta el derecho.

j) Equidad: Los beneficios del proceso de integración están distribuidos equitativamente entre todos los participantes.

k) Igualdad: Inexistencia de predominio de intereses de los Estados más fuertes.

l) Consensualidad: Consenso de fuerzas participantes como factor de equilibrio entre Estados de distinta dimensión y capacidad económica.

ll) Legitimidad: Legitimación de las decisiones adoptadas por los órganos de integración voluntaria. Legitimación de los derechos y obligaciones de los Estados miembros, como así también de los beneficios equitativos.

m) Planificación: La Integración es un proceso planificado, no improvisado, fenómeno necesariamente complejo en el cual deben conciliar múltiples intereses nacionales y regionales que pueden resultar contradictorios.

n) Gradualidad: La integración comunitaria es el resultado de la acción gradual y sistemática a lo largo de uno o varios períodos, que pueden ser transitorios o permanentes.

ñ) Rigurosidad: Existencia de reglas jurídicas estrictas, que deben ser rigurosamente respetadas bajo amenaza de pérdida de confianza mutua que permita asegurar la continuidad y el funcionamiento eficaz del orden jurídico comunitario supranacional.

o) Irreversibilidad: Esta particularidad del sistema de integración comunitario supranacional consiste en que una vez que se ha participado en el procedimiento de positivación de normas jurídicas supranacionales, es decir, negociado, firmado y ratificado un tratado comunitario supranacional, el efecto inmediato que provoca es la imposibilidad de salirse de él, sea a través de denuncia o reserva.

2.7 Funcionamiento del sistema Supranacional.

El objetivo de este trabajo consiste en establecer la relación existente entre normas supranacionales y la protección del Ambiente, por lo que no se abordara en detalle la organización y funcionamiento del sistema de integración comunitario supranacional. Sin embargo, a los efectos de comprender porqué las normas supranacionales con contenidos ambientales poseen mayor eficacia en la protección del ambiente que las normas de derecho interno, se explicará qué tipo de normas producen los órganos comunitarios y qué particularidad poseen esas normas que las hace diferentes de las normas de derecho interno en eficacia y efecto provocador de cambios en materia ambiental.

Defino Sistema jurídico como un conjunto de principios básicos rectores que forman un orden jurídico objeto de análisis; Integración como la institución jurídica que presenta un conjunto de lealtades nacionales que se entregan mediante un Tratado previo, para formar un sistema jurídico a cambio de reforzar vínculos culturales, sociales, políticos y económicos; y entiendo por Comunitario el conjunto de ideas e instituciones comunes a los Estados que no reconocen diferencias en la entrega de lealtades nacionales para formar instituciones u órganos que producen normas de aplicación e interpretación iguales a todos los integrantes del sistema jurídico. Aclaro, preliminarmente, que puede haber Integración sin SUPRANACIONALIDAD, pero no a la inversa.

El objetivo básico de todo Tratado de Integración Supranacional es crear una entidad con personalidad propia. Si la comunidad jurídica creada es netamente de naturaleza político-económica debe proceder a una larga serie de actuaciones concretas: supresión de barreras intracomunitarias, establecimiento de un arancel exterior para la formación de un mercado común a lo largo de un período transitorio de años, adoptar una política comercial común frente a terceros, políticas comunes en los sectores de la agricultura y los transportes, construcción de un Banco, etc. Pero si sus objetivos son mayores aún que los de un simple Tratado de Integración Económica, la Comunidad Jurídica así creada debe realizar una completo plexo normativo de carácter político, económico, jurídico y cultural que establezca una entidad diferente y superior a los órdenes jurídicos preexistentes llamados Estados, sin llegar a confundirse con una Federación ni una Confederación de Estados.

Si el objetivo comprende áreas precisas y concretas de protección, como por ejemplo el Ambiente, las normas jurídicas originarias y derivadas del Tratado de Integración Comunitario Supranacional serán normas ambientales supranacionales.

El Tratado de Integración Supranacional además de representar una unidad de organización política y económica debe perseguir objetivos comunes que deben figurar en los Tratados constitutivos (Por Ej.: Consolidación de una región organizada; consolidación de la democracia, relaciones pacíficas; establecimiento de lazos de unión entre los pueblos de los diferentes Estados y contribución al bienestar de sus ciudadanos). La superestructura así creada debe contar con mecanismos únicos entre las organizaciones supranacionales existentes, que estén dotados de las instituciones necesarias para lograr un óptimo funcionamiento.

Siguiendo a MÓNACO (1981), se puede hablar de la existencia de un Orden Jurídico Supranacional basado en las construcciones jurídicas de la Integración, pues de las normas jurídicas de los tratados de Integración se desprenden no sólo un intrincado sistema de enlazamientos normativos sino, también, armonización de conductas, criterios similares para resolución de controversias, equiparaciones fiscales, monetarias, económicas, sociales, educativas, sanitarias, sistema del que es posible sostener que dichas construcciones constituyen un verdadero Orden Jurídico Internacional con características propias. Si bien es cierto que, a mayor pretensión por conceptualizar la noción de Supranacionalidad se corre el riesgo de no ver coronada con éxito la formula propuesta, si se la define como un Orden Jurídico autónomo dotado de particularidades propias, con competencias especificas, estructuras determinadas y criterios de resolución de controversias también propios, nos hallamos ante la evidencia de que quedan comprendidas dentro de ella, los órganos que para ello se hayan creado y también las funciones que estos ejerzan para cumplir con los objetivos fundamentales del Orden Jurídico Supranacional creado.119

Ahora bien, este Orden Jurídico no es otra cosa que una categoría del Orden Internacional. El orden internacional esta sujeto al Derecho Internacional y, éste, determina qué es orden internacional sujeto a derecho. En consecuencia, el Derecho Internacional regula al Orden Internacional y todas sus posibles categorías; quedando el Orden Interno sujeto al orden jurídico nacional de cada Estado pero, tanto uno como otro, dentro de un mismo sistema de normas válidas.

El orden jurídico interno determina directamente las responsabilidades y los derechos subjetivos de los individuos. En cambio, el derecho internacional los determina de manera solamente mediata o indirecta, por intermedio de un orden jurídico nacional, es decir el Estado. Pero el derecho Internacional también posee normas que se aplican directamente a los individuos y le prescriben qué debe hacer o abstenerse de hacer y cómo conducirse, así es entonces como el individuo se transforma también en un sujeto inmediato del Derecho Internacional.120

KELSEN (1932), anticipándos a los primeros estadistas que imaginaron la idea de una Institución Supranacional, establecía los lineamientos jurídicos fundamentales para su posterior creación:

«...En la misma medida que el derecho Internacional penetre a los dominios reservados hasta ahora a los ordenes jurídicos nacionales, reforzaría su tendencia a regular directamente la conducta de los individuos,...» «...Paralelamente se irán formando órganos encargados de la creación y aplicación de normas jurídicas, los que por el momento sólo existen en el marco de las comunidades internacionales particulares,...».121

Al decir Supranacionalidad me estoy refiriendo a un orden jurídico internacional por sobre el orden jurídico interno. Es decir, la existencia de Estados que se obligan entre sí a través de un tratado internacional en ejercicio pleno de su soberanía al cumplimiento de normativas superiores del orden jurídico supranacional.

El Orden jurídico supranacional comprende al Derecho Comunitario -que es llamado así por los tratadistas europeos para referirse a los tratados de las tres Comunidades-, este es su columna vertebral. Esto es así, por cuanto la existencia de Supranacionalidad implica la existencia de un Derecho Comunitario o de la Integración. A la inversa no. Por ejemplo, en América Latina, ALALC, ALADI, CARICOM, SELA, etc., constituyen Derecho Comunitario, pero no hay allí Orden Jurídico Supranacional.

Es decir, que lo que caracteriza al Orden Jurídico Supranacional es la creación de órganos dotados de Competencias supranacionales a través de uno o varios tratados constitutivos. En este sentido, es acertado el concepto de TAMAMES para quien hay Supranacionalidad cuando por el tratado constitutivo se crean, específicamente, entidades diferentes a las de los Estados miembros, dotadas de competencias que pueden ser concurrentes, iguales, superpuestas, superiores o distintas a las de los Ordenes Jurídicos Internos de los Estados miembros, de lo que se sigue que puede existir Derecho Comunitario sin Supranacionalidad, pero no a la inversa.122

Según los métodos de acción, la intervención del órgano supranacional en la esfera normativa tiene un alcance más extenso que la intervención de carácter individual, es decir, las medidas dictadas con efecto directo, como sería, por ejemplo, una reglamentación destinada a establecer parámetros ambientales en las empresas, tendría una efectividad y significación mucho ms eficaz que las decisiones y directivas dirigidas a los Estados miembros, que son realizadas por medio de las autoridades nacionales, siendo por lo tanto indirectas y de efecto retardatario.

En cuanto a los límites entre el orden Supranacional y el orden Nacional, en relación a la atribución de los poderes, en el orden Supranacional existe un poder legislativo y un poder ejecutivo, pero no generales sino con plenitud de iniciativa reducida y discreta, sólo circunscriptos a los dominios bien determinados por el tratado constitutivo. Lo que sí existe es un Tribunal con Jurisdicción y competencia de carácter supranacional, que dicta resoluciones y fallos con fuerza ejecutiva dentro del ámbito territorial y que deben ser mandados cumplir por los órdenes jurídicos internos de cada Estado bajo apercibimiento de acción de incumplimiento (ver pág. 173).

La superposición de normas supranacionales con los órdenes jurídicos internos, especialmente las ambientales, representa un problema jurídico. Dado que los tratados constitutivos de la Comunidad Supranacional forman parte del ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros se producen las siguientes consecuencias: a) los ordenamientos legislativos internos de los Estados miembros son modificados de idéntica forma en cada Estado miembro, pues el mismo texto ha sido incluido en cada Estado-nación; b) existe el mismo efecto derogativo respecto de las normas jurídicas internas preexistentes, sean éstas compatibles o incompatibles con las normas Supranacionales; y c) los Estados deben adoptar -en ciertos casos- normas de ejecución simultáneas para la aplicación de los Tratados Comunitarios Supranacionales sin que resulte imprescindible la intervención de los Parlamentos. Esto sucede con las Directivas y Decisiones porque los Reglamentos son de aplicación directa. Los Estados deben realizar el procedimiento de incorporación ordenado por su sistema interno, procedimiento denominado transposición.123

Se concluye, entonces, en la existencia de dos ordenamientos jurídicos paralelos que se superponen sin fundirse y en la aplicación inmediata del Derecho Supranacional a los sujetos de los Estados miembros, aun sin la existencia de inserción directa en el derecho interno para el caso de los Reglamentos.

Debemos dejar sentado que la constitución de un Orden Jurídico Supranacional, con ámbito de validez y vigencia propios en el tiempo y en el espacio, no significan la desaparición de los intereses nacionales, ni la abolición de los órganos nacionales, ni la supresión de la voluntad nacional, ni la suspensión de autonomía nacional. Constituye sí la interacción entre el interés común y la voluntad nacional al servicio de finalidades reconocidas por todos que trascienden las posibilidades de los Estados individuales. 124

Aún cuando el Tratado constitutivo crea entidades Supranacionales autónomas y les dota de competencias supranacionales provocando la existencia del Orden Jurídico Supranacional, para saber si existen entidades Supranacionales hay que observar el texto del tratado y ver si hay transferencias de competencias delegadas. La delegación de competencias realizada a través de las normas supranacionales emanadas del Tratado puede llevar a confusión, es decir, que debemos comprender cuándo las competencias delegadas son supranacionales y cuando no, para ello debemos conceptualizar las competencias atribuidas y la norma supranacional.

2.8 Competencias del Sistema jurídico comunitario supranacional.

Las competencias comunitarias. Carácter limitado.

Se puede definir "competencia" como aquella capacidad legítima de decidir sobre cuestiones que hasta ese momento se encontraban bajo plena soberanía de los Estados, que puede ser cedida a un sujeto de carácter internacional de existencia ideal en virtud de la voluntad de los Estados que la crean, por medio de instrumentos jurídicos internacionales que la determinan en cuanto a sus ámbitos espaciales, temporales y personales.

PESCATORE (1973), clasifica las competencias comunitarias en competencias materiales y funcionales; las competencias materiales son aquellas repartidas en base a objetivos concretos, mientras que las funcionales son repartidas según la estructura orgánica de la comunidad. En las competencias materiales, la distribución dará como resultado que algunas sean transferidas a la comunidad, otras sean compartidas y otras sean reservadas a los Estados constituyentes. Las competencias comunitarias funcionales se establecen en base a la estructura institucional prevista en el Tratado Constitutivo poniendo el acento en lo regional más que en lo nacional.125

Las competencias atribuidas a la comunidad producen el marco jurídico en que se desarrolla el funcionamiento del sistema. Tanto las competencias materiales como las funcionales permiten conformar una serie de normas jurídicas que por sus características propias permiten hablar de norma jurídica supranacional.

Precisando, la distribución de competencias entre el orden jurídico Supranacional y el orden jurídico interno se clasifican entonces en competencias en sentido material y competencia funcionales:

1) Material: La distribución de competencias desde el punto de vista material se divide en: a) competencias transferidas al orden Supranacional. b) Competencias enteramente reservadas a los estados miembros. c) Competencias concurrentes. -a) En la primera la transferencia total de competencias a los órganos Supranacionales está todavía en evolución, no es frecuente. -b) Son aquellas que se reservan los estados en su orden interno porque su cumplimiento y satisfacción están al alcance de sus posibilidades. -c) Es la forma más habitual en los ensayos de integración, no se trata de una competencia simplemente concurrente, sino de dos tipos fundamentales de transferencias, en primer lugar, lo esencial del derecho de disposición pasa al nivel supranacional y la autoridad nacional sólo conserva una competencia vinculada y, en segundo lugar, es que el derecho de disposición reside siempre en el nivel nacional pero bajo reserva de una obligación de coordinación con el nivel Supranacional, bajo el principio de subsidiariedad.

2) Funcional: En cuanto a la distribución funcional de competencias se puede distinguir según la institución y según los métodos de acción. Según la Institución, las acciones de los órganos supranacionales no dependen de una institución individual sino que son la resultante de una interacción permanente entre las distintas instituciones, que se puede encomendar a un órgano de tipo intergubernamental.

El sistema jurídico de integración comunitaria será Supranacional si delega competencias materiales y funcionales. Si crea órganos especiales para cumplir con los objetivos trazados en el Tratado constitutivo, prescindiendo de órganos preexistentes -anteriores- en el orden jurídico interno de cada Estado miembro. De ello se desprende que habrá SUPRANACIONALIDAD cuando exista transferencia de competencias de los órganos internos hacia los órganos comunes creados por la comunidad de intereses mediante el Tratado o los Tratados de Integración, delegación de competencias que pueden ser parciales, totales, exclusivas, excluyentes o concurrentes, pero de cualquier manera siempre las competencias serán limitadas al contenido del tratado.

El Sistema jurídico supranacional puede establecer disposiciones generales en áreas en las cuales los parlamentos nacionales ya legislaron anteriormente, o que de hecho se consideraron normalmente como terreno de la competencia de los mismos. Estaremos entonces ante competencias concurrentes.126

Algunas organizaciones regionales pueden poseer varios órganos para una misma competencia asignada o varias funciones para un mismo órgano. Siendo que el poder es uno sólo y está dividido en varias funciones, en la estructura clásica del poder las funciones están asignadas al menos a tres cuerpos bien diferenciados, la función legislativa al Cuerpo Legislativo, la función jurisdiccional al Cuerpo Judicial y la función ejecutiva o administrativa al Cuerpo Ejecutivo. Pero, por ejemplo, en algunas instituciones comunitarias las funciones pueden estar compartidas por uno o varios órganos, en el MERCOSUR (Mercado Común del Sur, Tratado constitutivo de Asunción del 21 de Marzo de 1991), hay órganos con capacidad decisoria y otros sin capacidad decisoria, los primeros tienen atribuida, en algunos casos, las mismas competencias funcionales.127

Lo mismo sucede en la UNIÓN EUROPEA donde la institución comunitaria Consejo de Ministros -el principal cuerpo decisorio de la Comunidad- posee la función legislativa pero la comparte aunque sea sólo excepcionalmente con La Comisión. Aunque aquí existe un procedimiento legislativo que consiste en lo siguiente: de acuerdo al procedimiento de consulta, la Comisión somete una propuesta al Concejo, el cual debe consultar al Parlamento Europeo y al Comite Económico social. El procedimiento de consulta exige que el Consejo adopte las medias legislativas por unanimidad. Esto se aplica a la legislación vinculada al medio ambiente basada en el art. 130s del Tratado Constitutivo de la CECA.

2.9 La norma supranacional: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

La norma Supranacional es aquella que emana de órganos comunitarios autónomos e independientes de los gobiernos, que obran según las normas del Tratado Comunitario Supranacional y no según las instrucciones de los respectivos gobiernos de los Estados miembros. Por ello, puede decirse también que la norma jurídica supranacional será tal cuando regule aspectos comprendidos en el marco jurídico comunitario Supranacional o que tenga directa o indirecta referencia a los órganos supranacionales o al tratado constitutivo.

El órgano comunitario que posee dos o más competencias funcionales produce normas, puede ejecutarlas y controlar su aplicación. La norma supranacional puede atribuir competencias funcionales a varios órganos diferentes o, mejor dicho, la norma supranacional funcional puede ser atribuida a diferentes órganos comunitarios.

La capacidad de legislar de los órganos comunitarios es diversa y se manifiesta de múltiples maneras. El órgano Consejo de Ministros de la UE, por ejemplo, se expresa a través de Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes.

La producción normativa del órgano comunitario supranacional constituye la norma jurídica supranacional que de acuerdo a los alcances y efectos que produce pueden clasificarse en: Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes.

El Reglamento posee alcance general, siendo obligatorio en todas sus partes y es aplicable directamente en todos los Estados miembros a partir de su publicación. La Directiva obliga a todos los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que se debe alcanzar, dando margen a los ordenes jurídicos internos en relación a la forma de aplicarlo, siendo generalmente de 18 meses a 2 años. La Decisión es obligatoria para los estados miembros y pueden tener como destinatario un gobierno, una empresa o un particular. La Recomendación no es obligatoria y constituyen instrucciones necesarias para el proceso de homogeneización comunitaria. El Dictámen tampoco es obligatorio, tienen menor jerarquía que las Recomendaciones aún cuando también es un instrumento necesario para la homogeneización de las instituciones comunitarias.128

Respecto al Ambiente, la Directiva ha sido la principal norma comunitaria supranacional y el principal instrumento de la política comunitaria sobre protección ambiental.

Esas normas jurídicas, constituyen los instrumentos de expresión del sistema jurídico supranacional al que llamamos normas jurídicas supranacionales. Los instrumentos permiten a las autoridades de la Unión Europea actuar en diferentes niveles en los ordenamientos jurídicos nacionales. En primer término y como forma extrema de intervención, debemos mencionar a los Reglamentos o Decisiones Generales; éstos son los actos ms importantes de la comunidad y constituyen verdaderas «leyes comunitarias». Presentan dos propiedades totalmente inhabituales en el Derecho Internacional, por ejemplo, su carácter comunitario (un mismo derecho para toda la Comunidad) y su aplicabilidad directa (es decir que no precisan ser transcriptos al derecho nacional). Además, tenemos las "Directivas" y "Recomendaciones" que se tratan de una forma más atenuada de intervención de los sistemas jurídicos y económicos nacionales permitiendo tener en cuenta las particularidades de cada Estado miembro. Contrariamente a los «Reglamentos», estos actos jurídicos no son uniformes. Se limitan a señalar a los destinatarios que deben adoptar cierto tipo de medidas.

Tanto los Reglamentos como las Directivas son adoptados siguiendo un procedimiento legislativo que se inicia con una Proposición. El procedimiento en el sistema europeo, se basa en la división de tareas entre el Consejo de Ministros y la Comisión; puede resumirse en que la Comisión propone y el Consejo decide. Sin embargo también interviene el Parlamento Europeo y el Consejo Económico y Social. Concluimos que habrá normas supranacionales cuando emanen del procedimiento legislativo seguido por los órganos supranacionales dotados de competencias delegadas de acuerdo a la atribución de competencias.

2.10 El Modelo de Organización Supranacional. Órganos de la Unión Europea: a) Consejo de Ministros. b) La Comisión. c) El Parlamento Europeo. d) Tribunal de Justicia. e) Tribunal de Primera Instancia. f) Comite Económico y Social.

El sistema jurídico comunitario supranacional de la UNIÓN EUROPEA (UE) está dotado de órganos que lo convierten en único. El ordenamiento jurídico comunitario constituye una creación del Derecho en el que se basa para ser eficaz y es también una fuente creadora de Derecho. Los dos pilares del ordenamiento jurídico comunitario supranacional son el efecto directo y la primacía del Derecho Comunitario originario y derivado.129

La UE esta compuesta por quince miembros: Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca, España, Portugal, Grecia, Finlandia, Suecia y Austria. En la reciente Cumbre europea realizada en Amsterdan, en junio de 1997, se acordó el ingreso pautado para el 2002 de nuevos miembros y los candidatos son Polonia, Hungría y República Checa.

a) El Consejo de Ministros. Según el Tratado de Roma es un órgano ejecutivo y legislativo de la CEE y representa en general los intereses de los Estados partes y en particular de sus gobiernos. Está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al gobierno de dicho Estado miembro (nuevo art. 146 TCE). Sin embargo, desde el Tratado de Bruselas, es el titular del poder legislativo de la UE y de él emanan las normas comunitarias del llamado Derecho Derivado, es decir los reglamentos, las directivas y las decisiones. Pero también posee funciones ejecutivas que se ejercen a través del llamado "poder de decisión".

El Consejo es un órgano único y común a las tres Comunidades Europeas. Constituye el foro de discusión política más importante entre las administraciones de los quince miembros, concentrando esencialmente el poder de decisión política y ejerciendo el poder legislativo aprobando, modificando o rechazando las propuestas de la Comisión. Para muchos autores debería ser el principal órgano de la Europa unida, porque al estar formado por los jefes de estado elegidos democráticamente y sus representantes es en definitiva el más democrático de todos los órganos con fuerte capacidad decisoria, oponiéndose a los tecnócratas no electos de la Comisión.130

La originalidad institucional de este órgano comunitario deriva de la tensión dialéctica entre las ideas de SUPRANACIONALIDAD e interguberna-mentabilidad, es decir, entre las concepciones divergentes de integración y cooperación a las que las Comunidades Europeas han estado sometidas desde sus orígenes.131

Los Ministros de los Estados miembros se reúnen en forma diferente según la materia a tratar: Asuntos Generales (Ministro de Relaciones Exteriores), Asuntos Económicos y Financieros, Justicia, Interior y Protección Civil; Agricultura; Mercado Interior; Asuntos Sociales; Transportes, Medio Ambiente, Pesca, Industria y Telecomunicaciones; Energía; Presupuesto; Desarrollo; Consumidores; Educación; Salud; Cultura; Turismo.

La presidencia del Consejo es rotativa cada seis meses. Tiene su sede en Bruselas, si bien durante los meses de Abril, Junio y Octubre celebra sus sesiones en Luxemburgo. Posee una Secretaría General que funciona como órgano auxiliar del Consejo. Pero el órgano auxiliar más importante es el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) que es el encargado de preparar los trabajos y realizar las tareas que el Consejo le confíe. El COREPER fue creado en 1958. En la actualidad, dentro del COREPER se han creado más de 100 Grupos de trabajo de carácter permanente. El Consejo ha reconocido cuatro Comités que también auxilian: Comité Político, Comité de Coordinación, Comité Monetario y Comité Económico y Financiero.

Las decisiones del Consejo pueden ser adoptadas por mayoría simple, mayoría cualificada y por unanimidad. El Consejo, como adelanté, es el titular del poder legislativo de la EU, de él emanan las normas comunitarias del llamado Derecho derivado, es decir, los reglamentos, las directivas y las decisiones. Pero también posee funciones ejecutivas, a través del "Poder de decisión", ejerciendo competencias como, por ejemplo, las competencias de coordinación -fundamentalmente económicas-, entre los Estados miembros y las Comunidades Europeas. Y también competencias en materia de relaciones exteriores, ejerciendo las relaciones exteriores de la Comunidad, el Consejo decide en la conclusión de acuerdos internacionales con otros Estados o con una organización internacional, comprometiendo su capacidad de cumplimiento y obligatoriedad en las relaciones internacionales por sus Estados miembros.132

b) La Comisión. Constituye otro ejemplo de órgano común con funciones compartidas dentro de la UE. Este órgano se constituye en el guardián de los Tratados constitutivos y es responsable por su desarrollo, vela por la aplicación y es custodio de su cumplimiento. Representa el interés comunitario instalándose como "el órgano supranacional por excelencia de las Comunidades".133

La Comisión propone la política comunitaria y es responsable de su ejercicio en el marco de los Tratados Constitutivos. Representa los intereses comunitarios. Es definida como el órgano ejecutivo por excelencia. Sin embargo, posee también la competencia legislativa que comparte con el Consejo por lo que ha sido denunciada de llegar a ser el responsable de producir hasta el 80% de las normas comunitarias. De La Comisión depende toda la burocracia europea y por su desenvolvimiento ha debido soportar el rótulo de Tecnócratas con que se los ha designado a sus miembros.134

Tras la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia, desde 1995 la Comisión está compuesta por 20 miembros. Aunque no está dicho en ningún articulado, la practica habitual indica que los Estados con mayor extensión y población proponen dos candidatos cada uno y los Estados más pequeños solamente uno, de su respectiva nacionalidad. Los Comisarios son nombrados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros previa consulta al Parlamento Europeo (nuevo art. 158.2 TCE), son renovables indefinidamente y duran en su función cinco años.135

En la práctica se ha formalizado la designación previa del Presidente de la Comisión, antes que la de los demás comisarios. El Presidente de La Comisión es la imagen humana de la UE. (En la actualidad ese mandado es ejercido por el comisario de Luxemburgo, Jacques Santer).

Al representar el interés general comunitario, a La Comisión le corresponde casi en exclusiva la iniciativa legislativa. Es decir que el proceso legislativo puede comenzar con la presentación por parte de la Comisión de un texto, que es elevado para su aprobación al Consejo (art. 189 A del TCE). La Comisión tiene iniciativa en materia presupuestaria y en materia de revisión de los Tratados. También tiene capacidad para formular Recomendaciones y emitir Dictámenes.

La Comisión es llamada "guardiana de los Tratados" porque vela por el cumplimiento y aplicación de los Tratados como asimismo de las disposiciones adoptadas por las instituciones en los ámbitos de la CE, CECA y EURATOM. Está organizada en veintitrés Direcciones Generales: Relaciones Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros, Asuntos Industriales y Tecnológicos, Competencia, Empleo y Asuntos Sociales, Agricultura, Transportes, Desarrollo, Personal y Administración, Grupo de Portavoces y Dirección General de Información Científica, Técnica y Gestión de la información, Pesca, Instituciones Financieras y Fiscalidad, Política Regional, Energía, Crédito e Inversiones presupuestos, Control Financiero y Medio Ambiente.

La Dirección General XI, es responsable de los ámbitos del Medio Ambiente, la Seguridad Nuclear y la Protección Civil. A modo de anticipo diremos que el papel de la Comisión en la toma de decisiones sobre protección del ambiente ha ido en constante aumento, al punto tal, que los Estados miembros deben notificar con tiempo a la Comisión sobre la adopción de legislación que pudiere afectar al mercado común, entre las que se incluyen las medidas legislativas medioambientales relativas a la industria (Directiva 83/189/CEE del Consejo, del 28 de marzo de 1983, por la que se establece el procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas).

Posee un Secretario General que asiste al Presidente en la preparación de los trabajos y reuniones de la Comisión. Además, existen los Gabinetes de cada Comisario, encargados de asistirles en el cumplimiento de sus funciones y en la preparación de las decisiones. Y también existen Grupos de Trabajo, constituidos entre los miembros de La Comisión. Los Comisarios trabajan bajo el principio de actuación colegiada, que supone que todas las decisiones expresan la voluntad global del órgano.136

A La Comisión están adscriptos, una serie de organismos comunitarios cuya función describimos rápidamente: a) Fondo Social Europeo: atiende problemas de reconversión de trabajadores, teniendo una gran importancia en los primeros tiempos de la CECA. b) Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). c) Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), su funcion es contribuir a corregir los desequilibrios regionales que tengan su causa en un excesivo predominio agrícola, en mutaciones industriales o en un subempleo estructural. d) Fondo Europeo de Desarrollo (FED), es el Banco Europeo de Inversiones, financia los proyectos de modernización de las regiones menos desarrolladas. Los préstamos en principio limitados al área CEE se han extendido paulatinamente a otros países, especialmente África, a través de los Convenios de Yaundé y Lomé (ver nota 143). e) Fondo de Cohesión: creado por el Tratado de Maastrich está destinado a la realización de proyectos en el área del medio ambiente y en el de las redes transeuropeas en materia de infraestructura de transporte y comunicaciones. El Fondo aporta su ayuda a los cuatro países menos favorecidos de la Unión: España, Portugal, Grecia e Irlanda.

Sintetizando, las competencias de La Comisión son: 1) Competencias en materia de iniciación de la política comunitaria, 2) competencias en materia de salvaguardia del Derecho Comunitario; y 3) Competencias en materia de ejecución de Derecho Comunitario.

En caso de que un Estado miembro no respetara el derecho comunitario supranacional, la Comisión puede hacerlo comparecer ante el Tribunal de Justicia. La Comisión es también la administradora del presupuesto comunitario.

c) El Parlamento Europeo. Este órgano colegiado es una institución seudodemocrática, cuya función primordial consiste en aconsejar al Consejo de Ministros sobre las propuestas de la Comisión. Junto con el Consejo de Ministros determina el presupuesto de la Comunidad y ejerce un control político sobre el Consejo y La Comisión. No es un órgano legislativo estricto sensu.

En virtud de la Decisión 93/81 adoptada por el Consejo el 1 de Febrero de 1993, el Parlamento contó desde las elecciones de Junio de 1994 y hasta enero de 1995 con 567 escaños. Pero, desde enero de 1995, el Parlamento Europeo cuenta con 59 nuevos miembros a través de la incorporación de Suecia, Finlandia y Austria, lo que hace un total de 626 miembros repartidos así: Austria 21, Suecia 22 y Finlandia 16, los ciudadanos de Francia, Italia, y el Reino Unido cuentan con 87 parlamentarios cada uno; Alemania con 99; España con 64, Bélgica, Portugal y Grecia 25, Holanda 31, Dinamarca 16, Irlanda 15 y Luxemburgo 6 parlamentarios (art. 21 CECA). Actualmente, para el período 1994-1999, el Parlamento cuenta con nuevos grupos políticos. Hay 19 comisiones y la que importa aquí se denomina Comisión de Medio Ambiente, Salud Publica y Protección del Consumidor, observandose como interesante en dicha Comisión la unión entre la protección del ambiente con la protección de los consumidores.

El Parlamento se reune por lo menos una semana al mes en su sede de Strasburgo, Francia. Existen 19 Comités que discuten las propuestas formuladas por la Comisión. Las decisiones del Parlamento influyen en el Consejo pero no son vinculantes, el Parlamento tiene derecho a interrogar a los miembros de la Comisión y del Consejo, por lo tanto puede controlar el trabajo de ambas instituciones y por ello el Parlamento representa el interés de los ciudadanos del sistema.

A partir del Tratado de Maastrich, las competencias del Parlamento han aumentado y a la facultad de aprobar definitivamente el presupuesto y controlar su ejecución, aquel Tratado le ha agregado mayor participación en el proceso legislativo, ejerciendo participación a través de cuatro procedimientos legislativos diferentes: consulta, cooperación, dictámenes conforme y codecisión, pero aún asi no es ni cerca el principal órgano legislativo.137

d) El Tribunal de Justicia. Un Ordenamiento jurídico sólo puede perdurar si sus normas están sometidas a la vigilancia de una autoridad independiente. En una comunidad de Estados, si las normas fueran controladas por las jurisdicciones nacionales se correría el riesgo de verlas interpretar y aplicar en forma diferente según los países. Desde la creación de la CECA, el Tribunal de Justicia allí constituido resuelve las disputas legales que atañen a las leyes comunitarias. El Tribunal se compone de quince jueces, uno de cada país miembro. Cada juez es nombrado por un período renovable de seis años, produciéndose cada tres una renovación parcial de los mismos, que afecta alternativamente a ocho y siete jueces. El Estatuto del TJCE garantiza la independencia y la imparcialidad de los jueces por medio de la declaración de su inmunidad de jurisdicción.138

Los jueces son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros, correspondiendo a cada Estado proponer el juez que le corresponde, pero la propuesta de cada Estado miembro debe obtener el respaldo de los otros Gobiernos de los demás Estados y aunque el estatuto del TJCE nada se dice con relación a la nacionalidad, la modalidad ha sido que siempre han propuesto Jueces de su respectiva nacionalidad.139 (vepágina siguiente)

El Tribunal de Justicia es asistido por ocho abogados generales nombrados del mismo modo que los jueces. No obstante a partir de la fecha del Acta de adhesión del 1 de Enero de 1995 -Decisión del Consejo de la Unión Europea por la que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros-, y hasta el 6 de Octubre del 2000 se nombrará un noveno abogado general. La sede está en Luxemburgo. Tiene el carácter de supremo órgano jurisdiccional para los Tratados de Roma (CEE y EURATON) y París (CECA).

El Tribunal de Justicia es el intérprete supremo del ordenamiento jurídico comunitario y ello se realiza a través de la cuestión prejudicial de interpretación y validez. El ordenamiento jurídico comunitario requiere ser aplicado e interpretado de manera uniforme por ser el mismo y único en todos los Estados miembros. El ordenamiento jurídico supranacional comunitario es desarrollado y ejecutado preferentemente por los Estados miembros en régimen de descentralización. Por ello, se dice que no existe una sola organización judicial supranacional que funcione como una Corte de Casación comunitaria en su cúspide jurisdiccional que garantice el orden jurídico comunitario al modo de los ordenamientos jurídicos internos del Estado miembro. El Tribunal de Justicia es una institución única con dos jurisdicciones distintas: el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia.140

Desde su entrada en vigor en 1952 hasta finales de 1992, se habían presentado 5.405 recursos; de ese total, 4.828 recursos se referían al Tratado de la CEE; 2.061 de ellos a título perjudicial (entre los que figuraban casi 100 sobre competencia jurisdiccional y ejecución de decisiones en materia civil y comercial); 917 fueron recursos presentados por la Comisión; 229 por los gobiernos; 35 por una institución contra otra y 1099 por particulares.

e) Tribunal de Primera Instancia: Ante la necesidad de aliviar la saturación del trabajo sufrida por el TJCE se creo el Tribunal de Primera Instancia. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (TPI) fue creado por la Decisión del Consejo 88/591 del 24 de Octubre de 1988. El TPI está compuesto al igual que TJCE de quince Jueces uno por cada Estado miembro y son designados por un período renovable de seis años, produciéndose cada tres una renovación parcial de los mismos.141

En 1993, por Decisión del Consejo 93/350 se amplió el ámbito de competencia. Sin embargo, cabe reparar que si bien el TPI se trata de una jurisdicción funcionalmente independiente de la del TJCE no constituye desde el punta de vista institucional una institución jurisdiccional comunitaria distinta a la TJCE. Por el contrario, se trata de una jurisdicción institucionalmente encardinada en el TJCE. La Institución "Tribunal de Justicia" es una sola, la diferencia principal que presenta la estructura organizativa del TPI respecto del TJCE es la inexistencia en el primero de ellos de Abogados Generales permanentes, la función del Abogado General es desempeñada con carácter ad hoc por un juez del mismo tribunal.

En definitiva, el Tribunal de Primera Instancia es un órgano jurisdiccional independiente de rango inferior encargado de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas, sin perjuicio de un ulterior recurso de casación ante el TJCE limitado a cuestiones de derecho. El procedimiento, ante el TJCE como ante la TPI, en el que ordinariamente se ejercen las competencias jurisdiccionales comunitarias se desarrolla comunmente en dos fases sucesivas, una escrita y otra oral (art. 18.1 Estatuto del TJCE).142

El TPI conoce de recursos en el ámbito del Tratado de la CECA, de recursos relativos a la aplicación de las normas de competencia. En Junio de 1993, se le ampliaron las competencias y ahora conocen de recursos presentados por los particulares contra las instituciones y los organismos creados por la Comunidad excepto en materia de defensa comercial que sigue siendo competencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. Sus decisiones pueden ser objeto de un recuso extraordinario ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que, en el caso, se limitaría a pronunciarse sólo sobre las cuestiones de derecho.

A 1992, se habían presentado 446 recursos; 299 de ellos relacionados con el Estatuto de los funcionarios, 133 con el Tratado de la CEE y 5 con el Tratado de la CECA. Las sentencias dictadas por este tribunal al año 1992 habían dado lugar a 22 recursos extraordinarios.

e) Comité Económico y Social: Es un órgano de consulta tanto del Consejo como de la Comisión donde están representados los diferentes grupos de la vida económica y social de Europa: productores agrícolas, empresas de transporte, artesanos, comerciantes, profesiones liberales.

f) El Tribunal de Cuentas: Creado por el tratado del 22 de Julio de 1975 es el órgano responsable del control externo del presupuesto general de la Comunidad y del presupuesto operativo de la CECA. El Tribunal posee una mayor autoridad política que al comienzo, constituye un órgano permanente que dispone de un aparato administrativo relativamente importante. Extiende sus investigaciones a los Estados miembros para controlar operaciones vinculadas a los gastos agrícolas, percepción de derechos aduaneros e incluso a terceros Estados beneficiarios de ayudas financieras de la Comunidad en por ejemplo el marco del Convenio de Lomé.143

El Tratado de Maastricht refuerza la autoridad del Tribunal de Cuentas concediéndole el estatuto de institución ampliandole sus funciones. El Parlamento es el órgano que se nutre con sus informes anuales y los dictámenes que emite, de manera de poder reforzar el control del gasto comunitario y dar el próximo paso sobre la ejecución del presupuesto para el año siguiente.

Las comunidades europeas constituyen el sistema comunitario más avanzado que se conoce; sus Instituciones son el reflejo de un orden mundial que se está expandiendo hacia todo el planeta como consecuencia de la fuerte interdependencia de los actores internacionales.

Si bien las comunidades europeas nacieron fundamentalmente para resolver problemas derivados de las diferencias de poder político y económico se han transformado después de varios años de vida comunitaria en un super Estado. Sin embargo, lo que ha permitido al sistema comunitario europeo constituirse en el sistema jurídico ms exitoso, perfecto, duradero y evolucionado, ha sido sin duda la valiente decisión de crear Organismos Comunitarios con Competencias Supranacionales, es decir, haber imaginado la Supranacionalidad.

La actividad del Comité ha ido aumentando, de siete dictámenes emitidos en 1968 ha pasado a 156 dictámenes emitidos en 1992. El Acta Única Europea ha incrementado la participación del Comite y el Tratado de Maastricht refuerza la autonomía del Comite, brindándole la posibilidad de realizar su propio reglamento interior y la posibilidad de intervenir en varios de los nuevos ámbitos de competencia de la Comunidad.

2.11 Diferencias con la Federación.

El sistema jurídico supranacional no debe ser confundido con la Federación. Es importante establecer la diferencia en lo que respecta a la producción de normas ambientales pues para la Federación de Estados el cumplimiento y aplicación de normas supracionales ambientales queda sujeta a la buena fe de los Estados, en cambio de acuerdo al procedimiento comunitario el incumplimiento de una Directiva o Decisión comunitaria ambiental puede traer aparejado sanciones al estado miembro ejercida a través de la denuncia formulada por La Comisión ante el Tribunal de Justicia y la ulterior demanda de incumplimiento.

Suprancionalidad consiste en un sistema complejo de garantías políticas y jurisdiccionales, directas e indirectas, que aseguran el cumplimiento de las obligaciones y protegen los derechos dentro del ámbito de su sistema jurídico, que no duda en imponer sanciones de carácter transitivo a los Estados miembros a través del ejercicio de la competencia jurisdiccional con autonomía en los fines y en las instituciones.

El sistema supranacional posee personería jurídica internacional, diferenciándose de la unión internacional por la cualidad y el contenido de la capacidad internacional.

Otra distinción entre Federación y Supranacionalidad y también entre Supranacionalidad y Confederación, es en cuanto a las competencias. La Confederación no es objeto de confusión puesto que en ella no hay ni delegación ni transferencia ni limitación de soberanía entre los estados miembros. El problema se suscita entre la Federación y la Supranacionalidad. Los estados federados ejercen normalmente una cierta plenitud de sus poderes, en la Supranacionalidad hay una distribución de funciones. Los poderes del orden supranacional están organizados de un modo diferente de la estructura de los estados. En efecto, la clasificación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial -funciones-, crea una aparente confusión en el orden supranacional por la evidente superposición entre las funciones legislativa que detentan en el sistema europeo tanto La Comisión como el Consejo de Ministros y la posible contradicción con las Constituciones internas de los Estados miembros.

En el sistema Federal, el paso de los poderes y las competencias a los órganos federales constituye la regla y la reserva de poderes es la excepción, mientras que en la Supranacionalidad la atribución de competencias en, por ejemplo, la materia ambiental es la excepción, pues a través del principio de Subsidiariedad instaurado con la reforma al art. 3B -añadido por el art. G del Tratado de la Unión Europea TUE (Maastricht, 7 de febrero de 1992)- del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (25-3-57), en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de los Estados miembros la Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad.144 (vepágina siguiente)

Los Estados miembros de una Federación no poseen representación autónoma exterior, en cambio en el orden jurídico Supranacional los estados miembros conservan la representación exterior. En la Federación no hay grados ni niveles en la evolución de la integración, en la Supranacionalidad sí, de lo económico a lo político hasta una integración total. En la Federación hay posibilidad de desintegración, en la Supranacionalidad en principio hay imposibilidad de desintegración por el principio de irreversibilidad del compromiso contraído. En la federación hay poder exclusivo y determinante de declarar la guerra, en el orden supranacional no lo hay. En la federación hay delegación total de representación exterior y ejercicio de soberanía, en el orden supranacional hay transferencia de soberanía.

Para una mejor comprensión y análisis de las competencias dentro del orden jurídico Supranacional es necesario hacer una clasificación de las mismas, es decir de la distribución de las mismas entre los Estados -orden jurídico interno-, y el orden jurídico Supranacional, habida cuenta que muchas de ellas se superponen, otras son distintas, algunas iguales y otras son superiores.

Las instituciones supranacionales tienen de particular una multiplicidad de órganos, cada uno de los cuales responde a principios distintos y se reúnen en un inequilibrado sistema institucional, donde en el ejercicio de las competencias y los poderes para poner en práctica los objetivos comunes se encomiendan esas instituciones de conformidad a un régimen bien determinado de interacción, que asigna a cada órgano una función específica.

Los estados miembros del sistema Supranacional han retenido en sus manos un conjunto de medios de dirección y control que les permite orientar decisivamente el ejercicio de las competencias y poderes supranacionales en pos de un objetivo superior, por ello, la atribución de competencias a los entes Supranacionales implica una cierta limitación de los poderes nacionales. Los Estados miembros organizados dentro del ámbito de un sistema Supranacional han constituido la posibilidad de concretar objetivos de una amplitud tal que los poderes nacionales eran incapaces de conseguir. La formación de instituciones supranacionales no es sólo una acto de transferencia sino también un acto creador y es en esta medida que las competencias y los poderes Supranacionales poseen un carácter originario, trascendiendo la esfera de cada Estado miembro.

Es importante aclarar, que dentro de ese acto creador se puede hablar de creación de competencias nuevas y no ya solo de transferencia, pues los Estados miembros participan en adelante en el ejercicio de un conjunto de competencias originales, cuya naturaleza se explica en consideración a su finalidad y no en razón de su origen -reunión de porciones desprendidas de las soberanías nacionales de los estados miembros-. De ello se sigue que, la creación de competencias nuevas proporciona un margen de discreción en la producción de normas jurídicas que permiten sostener en los sistemas jurídicos supranacionales la existencia de limites a la soberanía estatal.

2.12 Límite a la soberanía de los Estados. Desintegración y divisibilidad de la soberanía.

El vocablo soberanía recibe su denominación en la monarquía divina y, desde su origen y posterior concepción popular hasta fines del siglo XX, ha evolucionado hasta el punto de plantearse por algunos autores su desintegración. El dogma de la soberanía estatal está en decadencia. SAINT SIMÖN (1823), anticipaba en el siglo XIX en sus impugnaciones al régimen industrial francés que la expresión "soberanía por voluntad del pueblo" no significa nada sino por oposición al soberano por la gracia de Dios. Estos dos dogmas no tienen más que una existencia recíproca, son restos de la larga guerra metafísica que tuvo lugar en toda la Europa Occidental después de la reforma, entre la soberanía del pueblo y la soberanía divina de los monarcas y que, hoy por hoy, carece de sentido a la luz de la interdependencia y necesaria cooperación existente entre los Estados.145

Según SÁNCHEZ VIAMONTE (1945), Saint Simón observaba que la soberanía no es otra cosa que un dogma metafísico que atribuido a la voluntad del pueblo se convierte, por contraste, en una actitud de lucha entre la idea democrática enfrentada con la idea monárquica de origen divino; y menciona que fue DUGUIT (1920) el primero en anticipar la implosión del concepto al afirmar «La fe en el dogma de la soberana nacional está en declinación», agregando, como expresión de deseo, que de compartirse el desaliento del profesor Duguit, el dogma de la soberanía no tiene ubicación en el derecho público interno de una República democrática organizada bajo el imperio de una Constitución escrita.146

Soberanía no es otra cosa que el poder constituyente por el cual, al decir de SÁNCHEZ VIAMONTE (1945), la ley a la que ella esta referida no es sino la Constitución. Para el constitucionalismo, la soberanía interna se llama poder constituyente y no tiene otra forma de manifestación que la constitución misma, no son actos de soberanía los que realizan los poderes constituidos y esto basta para excluir toda posibilidad de atribuir el carácter de soberano al gobierno o las personas que lo ejercen.

Para comprender y justificar en el orden internacional la existencia de la Supranacionalidad y su pacífica convivencia con la soberanía, es interesante apreciar el razonamiento de algunos autores para quienes la soberanía posee un contenido positivo y un contenido negativo.

MOUSKHELLI (1931), por ejemplo, expresa «La noción de soberana es esencialmente negativa desde el punto de vista interior, significa la condición de imponer, que es el poder más elevado, el poder más supremo, que no consiente ningún otro a su lado ni por encima del».147

Desde el punto de vista internacional posee un contenido positivo porque soberanía es sinónimo de independencia. «Afirmar que los Estados son soberanos en sus relaciones recíprocas, equivale a decir que son mutuamente iguales los unos a los otros, sin que pueda ninguno pretender jurídicamente una superioridad o una autoridad cualquiera sobre ningún otro Estado. 148

De esta manera, la soberanía tiene un imperativo de orden interno y otro de orden internacional. En el orden interno, el bien común temporal nacional, que es la que concibe a ella como la capacidad del Estado para alcanzar el bien común nacional; mientras que en el ámbito internacional posee una meta diferente del bien común nacional porque la soberanía de cada Estado no está naturalmente habilitada para imponer su cultura a los demás Estados sino a participar conjuntamente en el bien común internacional a través de la mutua trasmisión de culturas y conocimientos científicos.149

Existen Estados que por su tamaño, pobreza o explotación son ultra dependientes, a pesar que sus cartas fundamentales despliegan solemnemente las banderas de plena determinación y supremacía. Otros países, se encuentran en una situación intermedia teniendo cierto poder de decisión en una gran gama de asuntos internos, pero en la temática internacional su autodeterminación es menor. Los Estados que poseen un suelo rico, población grande y capacitada y desarrollo tecnológico óptimo deciden por sí mismos en el mundo contemporáneo. La cantidad de estas superpotencias son pocas pero hay que destacar la mutua dependencia en las actuales circunstancias. Ni siquiera los pocos socios que forman el Grupo de los Siete (G-7) pueden llamarse propiamente soberanos.150 (vepágina siguiente)

En los hechos, la soberanía se encuentra limitada en proporción directa a la estrecha interdependencia contemporánea, pudiendose afirmar la existencia de una merma significativa en la dimensión fáctica de la soberanía de los Estados miembros de Naciones Unidas (ONU). Con todo, su sistema de órganos y funciones no ha vulnerado las soberanías estatales. En cambio, en la Unión Europea el sistema de integración comunitario supranacional de los Estados ha hecho que los mismos abdicaran parte de su soberanía en una organización supra estatal.151

Si tomamos el concepto de Soberanía como la capacidad del Estado en el orden interno para lograr el bien común nacional, se plantea el problema de si aquélla se halla en proceso de desintegración. En ese sentido, SAGUES (1979), en el texto citado (ver nota 151), después de trasladar el concepto de soberanía ordenada al ámbito internacional -donde se encuentra una división entre bien común nacional y bien común internacional-, concluye que hay dos vías para conseguir ese bien común internacional, una es la de prolongar la soberanías nacionales a través de pactos, acuerdos y organismos internacionales subordinados al Estado; y otra es la de estructurar una o varias autoridades Supranacionales por encima de los Estados miembros y poseedoras de una importante cuota de autoridad con facultades de imposición sobre los Estados miembros, teoría a la que adhiero en su totalidad.

Esto permite comprender que la soberanía no esta desintegrándose sino que esta evolucionando hacia un estadío en donde se hallan nuevos contenidos valorativos y son, precisamente estos nuevos contenidos valorativos, lo que permiten al Estado subordinarse a entes Supranacionales a través de tratados de integración de naturaleza supranacional en ejercicio pleno de la soberana estatal.

La existencia de Supranacionalidad pone de manifiesto, en alguna medida, que se está llenando de significación y contenido el concepto de Soberanía, reinstalandolo en una nueva concepción y cualidad formal, en donde al valor de un símbolo donde se descubren sus implicancias psicológicas y su inutilidad frente a la existencia de una entidad Supranacional investida de poderes supra constitucionales que le han sido cedidos por los Estados miembros, aparece reforzada aquella concepción de que la soberanía reside en el pueblo y el último destinatario de ella es el pueblo.

El carácter de la soberanía, relacionado con el nuevo sujeto que la puede detentar, permite examinar la posible cotitularidad de soberanía entre un ente Supranacional y los Estados miembros (titularidad compartida del poder originariamente detentado en forma individual por cada uno de los Estados miembros), poniendo de relieve el problema de la unidad o la divisibilidad de la Soberanía.

El fenómeno de la integración supranacional reposa sobre una premisa extraña al Derecho Internacional clásico: la divisibilidad de la soberanía. Si bien es cierto que resulta difícil aceptar que el ejercicio del poder soberano sea compartido entre una entidad Supranacional y los Estados, y que, en verdad, para la concepción tradicional es imprescindible que sobre un determinado territorio no se pueda ejercer sino una sola soberanía emanada del poder supremo, siendo las únicas herramientas validas para ligar a los Estados entre sí la cooperación y la coordinación; modernamente, las organizaciones internacionales de carácter comunitario reposan, en general, sobre un principio estructural: ofrecer un marco institucional para la cooperación y la coordinación pero afectando las soberanías absolutas, intangibles e indivisibles del derecho internacional clásico.

Una vez que la realidad en la que la Soberanía fue concebida cambió al confrontar la necesidad de evitar enfrentamientos entre los Estados o el abuso de los Estados más poderosos sobre los más débiles, el Derecho Internacional contemporáneo ha ido destruyendo en forma imperceptible, lenta y espaciosamente un principio jurídico absoluto: la intangibilidad de la soberanía.

Finalmente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, adopta el principio de la divisibilidad en el Asunto 45/86 sentencia "AETR" sentencia del 31 de Marzo de 1987, al establecer que los Estados miembros pierden el derecho de contraer con terceros Estados obligaciones que afecten a las normas comunitarias. Además, la Unión Europea obliga a los Estados miembros a través de la firma de Convenios internacionales adoptados en base a la potestad que exhibe en su carácter de sujeto de derecho internacional, es decir, el status subjetividad de carácter internacional.152

2.13 Fuentes del orden jurídico supranacional.

La importancia de conocer las fuentes del sistema radica en el hecho de que éstas constituyen también las fuentes del derecho ambiental supranacional en la Unión Europea. Por fuente entendemos donde el juez va a buscar derecho para aplicarlo a un caso concreto, es decir, qué fuentes de derecho del orden jurídico tomará para resolver el caso que se le presenta a resolver.

Las fuentes del Derecho Comunitario Supranacional están constituidas por el derecho originario y el derecho derivado, el primero que surge de los Tratados constitutivos descriptos en el capitulo 2 y el segundo que emana de los órganos constituidos por el sistema supranacional. Por derecho originario debemos entender la norma fundamental o constitucional de la Unión Europea constituida por todo el plexo normativo de los tratados.153 Por derecho derivado debemos entender el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las instituciones de la entidad supranacional en virtud de las habilitaciones generales y especiales contenidas en el Derecho originario.

Es preciso aclarar, si es posible hablar de Derecho Comunitario Supranacional como un auténtico ordenamiento jurídico autónomo y superpuesto a los ordenes jurídicos internos de los Estados miembros, o si es sólo un conjunto de Tratados internacionales y de actos emanados de las instituciones creadas por el ente. La experiencia europea debatió ampliamente el tema en doctrina y luego la jurisprudencia a través de los casos Van Gend y Loos -sentencia del 5 de Febrero de 1963-, y en Costa c/ENEL -sentencia del 15 de Julio de 1964-, del Tribunal de Luxemburgo, estableció como cierto la existencia de un verdadero ordenamiento jurídico autónomo. 154 En el caso Costa/ENEL, se dijo concretamente que los poderes de la Comunidad Europea tienen su origen en una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados de la Comunidad.

En el Derecho Supranacional, la fuente por excelencia continúa siendo el Tratado constitutivo, pero la producción legislativa del sistema, ejercida a través de los Reglamentos, Decisiones y Directivas ha permitido que la fuente de derecho derivada también ocupe un lugar preponderante.

Las técnicas y principios de interpretación del Derecho Supranacional no difieren de los utilizados en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros. Los Tratados de Integración Supranacionales son normativos, complejos y multilaterales. En lo que aquí importa -materia ambiental-, la manifestación de la voluntad de obligarse a través del Tratado concluido por el Estado cobra relevancia superlativa, por cuanto el Estado en este tipo de Tratado de características Supranacionales produce con cada adopción y autenticación y posterior ratificación, un quebrantamiento en la Constitución al estar transfiriendo soberanía a un Orden Superior Supraconstitucional. Soberanía que, en relación a la protección del ambiente, es de efecto contundente y se expresa a través del principio de subsidiariedad y proporcionalidad, que veremos en detalle en el capítulo 3, de la Sección II.

El problema planteado en cuanto a la relación existente entre el Derecho Interno y al Derecho Internacional, dentro del sistema supranacional resulta superado por los principios de aproximación de legislaciones, unificación de legislaciones y de la habilitación normativa general. Los tres conceptos constituyen políticas expresas del sistema supranacional que hacen posible su funcionamiento y eficacia. La combinación de estos tres principios, trasladados a la protección del ambiente, resultan una herramienta fundamental para hacer eficaz la política ambiental del sistema supranacional.

La aproximación de legislaciones requiere instrumentos y técnicas jurídicas que obligan al Estado miembro a colaborar a través de sus propias normas jurídicas internas -transposición- (Ver nota 123). La unificación de legislaciones se lleva a cabo a través de los reglamentos comunitarios, auténticas leyes del sistema supranacional. Y la habilitación normativa general consiste en la posibilidad de otorgar a un órgano supranacional -en la Unión Europea el Consejo, art. 235 del Tratado Constitutivo de Roma-, el poder de acción suficiente para cumplir con una acción de la Comunidad Supranacional, acción que será necesaria para los objetivos del Tratado. Esta habilitación para adoptar disposiciones pertinentes es amplia y de hecho se plasma en todo tipo de normas supranacionales, considerando esta función como aquélla cláusula de habilitación de carácter general complementaria, compatible con las otras dos.155

Las dificultades de interpretación, que surgían de la relación entre el Orden Interno y el Orden Internacional -típicas del Derecho Internacional Público Clásico- se explicaban porque el contenido de los instrumentos internacionales que no era de naturaleza Supranacional y por ello la existencia se daban sólo en la doctrina de conflictos entre la ley y el Tratado, entre Constitución y regla internacional.

El nuevo orden jurídico supranacional de aplicación directa e inmediata en los Estados miembros, compuesto de órganos dotados con funciones supranacionales, representa la creencia en la existencia de una sola conciencia jurídica y que ésta por razones de eficacia y política jurídica se organiza en sistemas jurídicos de orden interno, por un lado, y en sistemas de orden internacional, por otro, haciendo realidad la sentencia que «...el hombre no tiene dos conciencias jurídicas, es decir, una conciencia de derecho interno y una conciencia jurídica internacional, la conciencia jurídica es evidentemente una». 156

La existencia de sólo una conciencia jurídica es indiscutible y se aprecia si observamos con detenimiento el proceso por el cual un Estado munido de soberana concurre a negociar -adoptar, autenticar, ratificar y depositar el instrumento de ratificación para la entrada en vigencia-, el Convenio que ha de obligarse a cumplir. Es alli donde puede apreciarse que tal procedimiento le ha permitido al Estado tomar conocimiento profundo y acabado de las disposiciones normativas que contiene el instrumento internacional acordado y comprender si dichas normas son de contenido metanacional, Supraconstitucional o Supranacional, al punto tal de producir una contracción en sus disposiciones constitucionales internas al transferir parte de su soberana a un Orden Jurídico superior. Y si, no obstante ello, el Estado decide voluntariamente someterse a ese orden jurídico supranacional, ya no le es posible volver hacia atrás. El Orden Jurídico Supranacional es ahora derecho positivo y vigente con todo el plexo normativo que emane del contenido de ese Tratado dentro del ámbito espacial y temporal del Estado miembro. En este sentido, GNECCO (1967) admite que «...las reglas del derecho internacional dan directamente origen a derechos y obligaciones para los gobernados, siempre que la intención de las partes contratantes haya sido esa y que las estructuras de recepción de los estados signatarios lo permitan...»157

2.14 Efecto directo del orden jurídico supranacional.

El sistema de fuentes se relaciona directamente con las dos características más importantes del sistema supranacional, el efecto directo y la primacía del ordenamiento jurídico supranacional. El sistema de fuentes relacionado con el efecto directo del orden jurídico supranacional permite concluir que este orden jurídico internacional -considerado como un orden jurídico comunitario supranacional-, prevalece por sobre el orden interno y que la jerarquía de las fuentes en el derecho interno se ve trastrocada con la conclusión de tratados de integración de naturaleza supranacional. Además, en cuanto a la relación existente entre el derecho que surge del sistema jurídico supranacional y el derecho de los Estados miembros, aquéllos dos principios resultan claves, porque a través de ellos el derecho supranacional contenido en los Tratados y los efectos normativos del mismo son de aplicación directa, no sólo a los estados miembros sino a los súbditos de esos Estados.

Para comprender el tema de las fuentes de manera completa y su relación con el efecto directo y la primacía, es necesario analizar la inserción del orden internacional en el orden nacional, que consiste en distinguir entre la declaración de voluntad por la cual el Estado se obliga a la conformación del Tratado como acto jurídico internacional y el acto de derecho interno por medio del cual se opera la adaptación al ordenamiento jurídico internacional. Esta distinción, entre acto de ratificación y acto de inserción resulta estéril en tratados de naturaleza supranacional porque ambos procedimientos se realizan en un mismo acto jurídico, es lo que se denomina la «orden de ejecución» contenida en toda ley y supone autorización para ratificar. Pero sólo implica la realización de ambos procedimientos en un mismo acto jurídico cuando el contenido específico de las disposiciones particulares del tratado, que se presume conocida por el Estado miembro que va a tomar la decisión de ratificar, sean normas de carácter supranacional.

El acto jurídico internacional que declara la voluntad del Estado de obligarse a cumplir un Tratado Comunitario Supranacional en ejercicio pleno y absoluto de su soberana, conlleva contemporáneamente la orden de ejecución. Este acto jurídico contiene dos elementos, declaración de voluntad del Estado y acto de derecho interno por medio del cual se opera la adaptación al orden jurídico internacional. Esto constituye una norma separada autónoma, que supera las doctrinas Monistas y Dualistas y que es producto del Derecho Internacional Contemporáneo.

Esto es así, porque el Estado ha tenido suficiente tiempo para razonar sobre el contenido y los efectos derivativos emanados de la norma supranacional del tratado, tiempo que va desde los actos preparatorios hasta el depósito del instrumento de ratificación, tiempo que en la mayora de los casos es de varios años. Esa orden de ejecución, está contenida en la misma ley de aprobación del Tratado Supranacional (ratificación) e implica que una vez ratificado un Tratado que establece la creación de un orden jurídico supranacional por un Estado miembro, éste no puede invocar disposiciones de ninguna índole, ni de derecho interno ni de derecho internacional, para su incumplimiento (arts. 26 y 27 Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados).

Aún cuando para la existencia del derecho supranacional sea imprescindible la concreción de acuerdos de tipo Complejo -estableciéndose mediante su adopción que es posible vincular subordinadamente el derecho interno al derecho internacional de carácter supranacional y que esto sea constitucional-, la aplicación directa e inmediata del derecho supranacional a los Estados miembros -sin necesidad en algunos casos del cumplimiento del procedimiento de inserción directa al derecho interno denominado transposición para el caso de los Reglamentos-, constituye una característica distintiva del Orden Jurídico Supranacional.

Esto es así -tesis del efecto directo- debido a la lentitud existente en los procedimientos parlamentarios de incorporación del tratado supranacional por parte de los Estados miembros, que harían ilusorios los deberes y garantías consagrados por el tratado comunitario Supranacional. La inevitable lentitud se debe a maniobras dilatorias de la oposición, discusión de las medidas de ejecución y en la interpretación de los tratados mismos, con la consecuente posibilidad de interpretaciones unilaterales contradictorias no solo del sistema de garantías previstos en los Tratados y del principio fundamental de la unidad de jurisdicción sino también por las diferencias de interpretación entre los distintos parlamentos de los Estados miembros.

Cualquiera de estos problemas de contradicción en la interpretación de los Tratados Supranacionales deben ser resueltos por el órgano jurisdiccional supranacional, lo que da por tierra con cualquier tipo de disposiciones de derecho interno sobre competencias de las Cortes Supremas o Tribunales Superiores de los Estados miembros en lo referente a la supremacía de un orden Jurídico por sobre el otro, que la doctrina ha resuelto al interpretar que el tanto el efecto directo como la primacía refuerzan la eficacia del derecho supranacional porque todo particular puede solicitar al juez correspondiente que se oponga a la aplicación del derecho nacional contrario al derecho supranacional directamente aplicable.158

Los Parlamentos nacionales, se hallan obligados a adoptar las normas legislativas necesarias tendientes a dar cumplimiento a las normas supranacionales que se manifiestan a través de reglamentos, recomendaciones, directivas y decisiones, tanto mediante la derogación o modificación de las disposiciones internas como por medio del dictado de nuevas normas. Esto debe ser así y no de otra manera, porque no es posible pretender que las Convenciones Internacionales se adapten a cada una de las constituciones, pues ello desnaturalizaría los tratados Internacionales que establecen derechos y garantías Supranacionales.159 (vepágina siguiente)

Esta concepción, de la inserción y aplicación directa de las disposiciones del Tratado Supranacional en el ordenamiento jurídico interno choca con las doctrinas monistas y dualistas acerca de la incorporación del derecho internacional al derecho interno, por lo que se concluye que dichas teorías resultan superadas y no son aplicables al Derecho Comunitario Supranacional.160

La concepción de la inserción directa y aplicación inmediata de la norma supranacional, en especial de los reglamentos, en materia de protección ambiental, resulta fundamental para las aspiraciones de aquellos que ven en el derecho una herramienta fundamental para disminuir el efecto sobre el ambiente provocado por las modalidades de producción y consumo.

Las normas ambientales internacionales de aplicación directa e inmediata que provienen de los ordenamientos jurídicos supranacionales no requieren de un procedimiento interno para su vigencia y positivación. Cabe aclarar que hay muchas normas ambientales internacionales que no son de carácter supranacional. Las normas internacionales conocidas como ISO 9000 e ISO 14000, provienen de la Organización Internacional de Estandarización, una Federación Internacional de Organizaciones Nacionales compuesta en la actualidad por 87 miembros de distintos países y cuya función es elaborar todos los estándares que deben ser cumplidos por los empresarios (industriales) para lograr un desarrollo sostenible, pero sólo constituyen recomendaciones.

La superioridad del derecho supranacional en las Constituciones de los Estados miembros ha sido resuelto dentro del Derecho Supranacional Europeo, admitiéndose, generalmente, que cada Estado soberano fije la posición del derecho internacional convencional dentro de su ordenamiento interno. Pero siempre en el marco de la supremacía del orden internacional sobre el orden interno.

En los Países Bajos, por ejemplo, hasta que la Constitución se reformó en 1983 no contenía ninguna disposición que autorizase al gobierno a transferir competencias estatales y de derecho de soberanía en favor de las organizaciones internacionales. El problema se planteó en ocasión de ratificarse el Tratado de la CECA (1951), que provocó críticas porque decían que no se actuaba conforme a la Constitución. Si bien el Tratado fue ratificado sin necesidad de ninguna modificación constitucional. Este problema del desacuerdo entre la Constitución y un Tratado se tornó más complicado en el momento de la ratificación del Tratado de la Comunidad Europea de Defensa (1975), planteandose si la transferencia de las competencias estatales a favor de una organización internacional (o de una comunidad europea) era o no posible y en qué condiciones podía aceptarse un Tratado que contuviera disposiciones contrarias a la Constitución. Los inconvenientes fueron subsanados con la modificación de los arts 65 y ss. de la Constitución de los Países Bajos en el año 1983. El hoy art. 94, admite expresamente el principio de la transferencia de competencias estatales a favor de organizaciones internacionales disponiendo competencias legislativas, administrativas y judiciales, que pueden ser transferidas por Tratado, o en virtud de un Tratado, en favor de organizaciones internacionales. De ello, se sigue que se puede derogar por Tratado las disposiciones de la Constitución cuando así lo exija la evolución del orden internacional. Quiere decir que el orden jurídico de Holanda bajo ciertas condiciones admite, de manera expresa, la posibilidad de concluir Tratados Internacionales susceptibles de derogar la Constitución.161

Entonces, las modificaciones constitucionales realizadas por un Tratado supranacional son posibles bajo ciertas condiciones: primero, que ello esté exigido por la evolución del orden internacional; segundo, que la decisión sea del Parlamento, la derogación de la Constitución por medio de un tratado supranacional debe ser dada expresamente y por mayoría calificada del Parlamento; tercero, el control realizado dentro del marco del Parlamento es definitivo, la constitucionalidad del Tratado supranacional no puede ser puesta ulteriormente en discusión. Se puede concluir que un Tratado Internacional una vez ratificado pasa a ser definitivo y ninguna acción puede poner en riesgo su constitucionalidad. 162

Otros ejemplos estan constituidos por la Constitución Italiana y la Española. La primera en sus arts. 10 y 11 dispone que el ordenamiento jurídico italiano se ajusta a las normas de Derecho Internacional generalmente reconocidas y que la Constitución consiente en condiciones de igualdad con otros Estados las limitaciones de soberanía necesarias para la realización de un sistema que asegure la paz y la justicia en las Naciones. El art. 11, no establece en forma expresa la creación de las comunidades europeas dentro del ámbito del movimiento llamado de «Integración Económica», indudablemente inspirado en un ideal federativo, sin embargo, consiente, sobre un pie de igualdad con los demás Estados contratantes, las transferencias sustanciales de competencias y la atribución de competencias nuevas a las Comunidades europeas, sin necesidad de recurrir al procedimiento particular previsto para la adopción de leyes constitucionales, permitiendo limitaciones de su soberanía. 163

El ordenamiento italiano contiene la formulación de un principio general: los acuerdos internacionales (como lo son los Tratados de las Comunidades Europeas) pueden limitar la soberanía del Estado, el inconveniente está en saber en qué nivel del ordenamiento interno se sitúan esos Tratados insertados en virtud de una ley ordinaria. Para resolver este problema, se plantearon dos argumentos, el primero, que distingue entre normas constitucionales y supraconstitucionales y, el segundo, de limitación de los poderes y las competencias de los órganos del Estado. Una vez realizadas estas distinciones, se afirma que es posible introducir en el ordenamiento interno reglas internacionales capaces de limitar o modificar las competencias de los órganos estatales. Además, la posibilidad de que una ley ordinaria posterior ya no pueda modificar el Tratado supranacional se halla reforzada por el argumento según el cual el Estado miembro no tiene ya competencia para legislar de este modo, toda vez que ha transferido o abandonado previamente sus competencias en favor de las comunidades.164

La Constitución de España, en el art. 93 primer párrafo, dispone que "mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución». Por ello, la doctrina ha calificado a este precepto como un supuesto de autorruptura constitucional ya que permite la existencia de sectores normativos al margen de la Constitución.165

Para otros autores, el art. 93 obedece a la voluntad de posibilitar constitucionalmente el ingreso de España a las Comunidades Europeas. El llamado fenómeno de autorruptura constitucional del art. 93 de la Constitución Española posibilita la existencia de sectores aconstitucionales por el que se ceden competencias legislativas, judiciales y de gestión administrativa, que pasan a ser ejercitadas por la organización supranacional correspondiente.166

El Derecho Español ha acogido en el art. 96 de la Constitución un sistema de adopción del Derecho Internacional que asegura el máximo respeto al sistema constitucional de reparto de competencias en un Estado de derecho, garantizando, con avanzada técnica, la máxima correspondencia entre el derecho interno y derecho internacional.

El tema de las fuentes del derecho Supranacional, no presenta dificultades en cuanto ha quedado demostrado que los tratados internacionales como fuente del derecho ocupan, jerárquicamente, una escala inferior a la Constitución pero superior a las leyes internas.

En cambio, cuando hablamos de Tratados internacionales de naturaleza supranacional se afirma que estos son superiores a la propia Constitución que les permitió su creación, lo que provoca una confusión comprensible y, a la vez, injustificada e inaceptable. Autores nacionales, como BIDART CAMPOS (1970), sostienen que no sólo los tratados están por encima de las leyes sino que además pueden reformar una Carta Magna.167

El conjunto o bloque de Tratados de naturaleza comunitaria supranacional -que es llamado con frecuencia «Tratado Constitución»- como, asimismo, el derecho derivado de ellos, es decir, el Derecho Comunitario Supranacional, primario y secundario, es jerárquicamente superior respecto del derecho interno, sin que ello pueda provocar ninguna restricción a los procesos de integración ni invadir esferas de competencias concurrentes, como la ambiental, en donde el principio es que la competencia ambiental una vez ejercida por el ente supranacional pierde su carácter "suspensivo" y se transforma en definitivo e irreversible, haciendo que no pueda hablarse propiamente de concurrencia porque si la Supranacionalidad actúa, los Estados miembros no pueden más que sujetarse y adoptar normas compatibles con el derecho comunitario derivado. Esto es lo que sucede en materia de competencias ambientales.

En estos casos, es apropiado hablar de irreversibilidad del compromiso supranacional, porque una vez que éste se pone en funcionamiento y despliega su accionar jurídico ya no es posible volver atrás. Esto, constituye otra de las características propias del sistema en estudio.

2.15 Primacía del Orden Jurídico Supranacional.

El principio de primacía del derecho supranacional consiste en la preeminencia cualificada del orden internacional por encima del orden interno. Preeminencia cualificada por el tipo de normas de orden supranacional que resultan de aplicación directa.

En el orden supranacional europeo, el Tribunal de Justicia con sede en Luxemburgo formuló la jurisprudencia acerca de la primacía del Derecho comunitario en la sentencia Costa/ENEL, del 15 de julio de 1964 (ver nota 115). En el caso, un particular impugnaba ante el juez de Milán la conformidad de la ley de nacionalización de la producción y distribución de energía eléctrica con el Tratado Constitutivo de la CEE. El juez formuló la cuestión prejudicial al Tribunal en el sentido de que el gobierno italiano sostenía la inadmisibilidad absoluta del procedimiento, porque decía que, en el caso, el juez italiano sólo podía aplicar la ley de nacionalización y no la ley de aprobación del Tratado constitutivo, por ser ésta anterior a aquélla. El Tribunal se definió por la teoría de la primacía, de esta manera la Sentencia Costa/ENEL desempeña, en lo que a primacía se refiere, el mismo papel que el caso Van Gend & Loos respecto del principio de efecto directo.

A partir de los casos de referencia, se aprecia con claridad que las normas Supranacionales se aplican directamente tanto respecto de los Estados miembros como de sus súbditos. Que esa aplicación del ordenamiento supranacional excluye per se la adopción de normas internas, a menos que para la ejecución de las prescripciones del Tratado Supranacional sea necesario y se lo solicite al Estado miembro-transposición- (ver nota 121). Lo que caracteriza la preeminencia del ordenamiento comunitario Supranacional por sobre el orden jurídico interno es la absorción de competencias Supranacionales por parte de un órgano creado al efecto.

En la práctica, esto puede acarrear problemas de difícil solución debido a las dificultades de limitación y demarcación exacta entre las competencias supranacionales y la de los Estados miembros. Los Estados miembros, al firmar y ratificar un Tratado de Integración con contenidos supranacionales se comprometen a abstener de dictar toda medida que pudiera dificultar la realización de las finalidades del Tratado. Y, además, esto se refuerza con la incorporación al contenido del sistema supranacional de tres principios fundamentales, proporcionalidad, subsidiariedad y atribución de competencias (art. 3 B del Tratado Constitutivo de la CEE reformado por el Acta Única Europea).

Una finalidad fundamental del Tratado es la atribución de competencias supranacionales. De allí que toda medida interna ulterior contraria a la atribución de competencias de los órganos supranacionales constituye una violación manifiesta de los Tratados. Por ello el Tribunal de Justicia es el intérprete supremo del ordenamiento jurídico supranacional, ejercido a través de la cuestión prejudicial de interpretación y validez. Siendo, además, el garante del respeto del derecho comunitario por la propia institución a través de la constitucionalidad y legalidad de las normas supranacionales. Y también el garante del respeto del derecho supranacional por parte de los Estados miembros. Sin embargo, todo ello no sería posible sin la consiguiente cooperación y complementariedad entre la jurisdicción supranacional y las jurisdicciones nacionales.168

Cuando no hay atribución de competencias supranacionales para los Estados miembros sino sólo compromiso de obligaciones y meras declamaciones, el compromiso contraído implica dejar a la libre voluntad de los Estados la armonización de los ordenamientos jurídicos internos, derivando, en consecuencia, en el fracaso de los intentos integracionistas comunitarios, por la ausencia de Supranacionalidad y consecuente convicción de obligatoriedad del Tratado supranacional.

Esta solución interpretativa, de asegurar la preeminencia absoluta del sistema Supranacional respecto de la voluntad unilateral de los Estados miembros, permite beneficiar no sólo a los organismos supranacionales y a los Estados miembros sino también a los simples ciudadanos miembros de los Estados partes, haciendo imposible la supresión o modificación de las prescripciones del Tratado y de todas las obligaciones resultantes, asegurándose, de esta manera, la preeminencia absoluta del sistema Supranacional. Además, el Tratado Supranacional posee primacía sobre todas las normas legislativas anteriores incompatibles con él, como sobre las posteriores adoptadas después de la entrada en vigor de dicho Tratado.169

Las normas supranacionales establecen obligaciones y derechos que son internacionales. En este caso, la jurisdicción nacional no puede intervenir y corresponde a la Corte internacional constatar la falta del Estado miembro. Ahora bien, cuando la norma Supranacional ha atribuido competencias nacionales y surge un conflicto respecto de una atribución de competencias, hay que aceptar que además de la garantía ofrecida a través de la jurisdiccional nacional corresponde una garantía suplementaria a través de la jurisdicción internacional. Es lo que sucedió en el Sistema Comunitario Supranacional Europeo con el fallo Costa C/ENEL del 15-7-64, donde la Corte Europea de Justicia confirmando esta posición, afirmó que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación, no sólo de constatar las faltas de los estados miembros sino la de solicitar la interpretación de la jurisdicción Supranacional con el fin de asegurar la preeminencia de las normas Supranacionales a través de la cuestión prejudicial.170

Las disposiciones de los Tratados Supranacionales, en principio, deben ser aplicadas y no dar lugar a cuestiones de interpretación o validez, las medidas normativas adoptadas por las instituciones de la comunidad Supranacional pueden ser atacadas ante el Tribunal Internacional y ser anuladas en razón de ilegalidad, incompetencia, desviación de poder, vicios de forma (en la Unión Europea, arts. 173,174,176 Tratado de la CEE).171

Las disposiciones de los Tratados Supranacionales operan una transferencia de competencias desde los órdenes internos de los Estados miembros al orden jurídico Supranacional. Por ello, a la pregunta de si las normas adoptadas por las instituciones Supranacionales prevalecen igualmente sobre las normas internas adoptadas con posterioridad a su entrada en vigor, se debe responder que sí, que las normas Supranacionales son asimiladas a verdaderas leyes. De allí que los Parlamentos son incompetentes para adoptar normas incompatibles con las decisiones supranacionales.

Las jurisdicciones nacionales podrán encontrarse también no solo frente a la elección de una norma supranacional o nacional sino, también, frente a dos normas emitidas por la misma fuente de producción, es decir, una norma interna adoptada de conformidad a una obligación supranacional y otra de orden interno. Si esta última es anterior se considera automáticamente derogada, si es posterior y el conflicto es de interpretación, la jurisdicción es internacional. Ahora bien, si el conflicto no es de interpretación sino de aplicación, el juez nacional puede y debe entender; y aunque en principio no sea competente para juzgar faltas cometidas por el Estado miembro -si éste ha observado sus competencias-, el problema debe resolverse siempre y en todos los casos dentro del sistema de garantías previstos por el tratado supranacional.172

La adopción de una norma interna que haga inaplicable o disminuya el alcance de las normas Supranacionales constituye una violación de las obligaciones de los Tratados y, en consecuencia, corresponderá ulteriormente también a la jurisdicción internacional entender en la causa. Decimos ulteriormente, porque hay que tener en cuenta que el Derecho Supranacional es aplicado directamente por las autoridades administrativas y jurisdiccionales de los Estados miembros en un régimen de descentralización que es el reflejo de la necesidad de cooperación y complementariedad entre las jurisdicciones supranacionales y las jurisdicciones internas.173

El Tratado constitutivo, al contemplar también la inserción directa de las disposiciones derivadas de los Tratados Comunitarios Supranacionales -no sólo el Tratado mismo sino las decisiones generales, los reglamentos y las directivas-, constituye una especie de «recepción en blanco de normas futuras» . Esto es, precisamente, la atribución de competencias normativas a los órganos Supranacionales, comportando una restricción en las competencias normativas de los órganos constitucionales nacionales. El comportamiento de las normas ambientales supranacionales, que resultan a consecuencia de la competencia concurrente entre el ente supranacional y los Estados miembros, es que la producción de dichas normas ambientales supranacionales resulta transformadora de los ordenamientos jurídicos en materia de política ambiental, no sólo por su cantidad sino por el área temática.

LOUIS (1995), se ha definido tanto por la inexistencia de un Estado como de intergubernamentabilidad en el sistema jurídico supranacional y lo ha fundado, principalmente -a pesar que muchas de las características que intervienen en ella son reflejo de técnicas ya utilizadas por otras organizaciones intergubernamentales como la OEA, OIT, FMI, OMS, etc.-, en la autonomía del sistema respecto de los Estados miembros. No obstante, para éste autor la justificación de la existencia de un sistema tan avanzado no reside en ello sino en la contribución que aportan a la solución de los problemas políticos, económicos y sociales de los Estados miembros, llegando a afirmar que "el abandono de este propósito supondría no sólo el estancamiento del acervo comunitario en el nivel conseguido hasta este momento, sino un proceso más o menos rápido de desintegración".174

La Integración, conforma un orden jurídico autónomo estudiado por el Derecho Internacional Público bajo el rótulo de Derecho de la Integración. El Derecho Comunitario Supranacional que surge y es consecuencia de los intentos de Integración constituye una categoría dentro del Derecho de la Integración, estableciendo un orden jurídico con instituciones y principios propios.

La creación de un sistema común obligatorio para la resolución de controversias -ejemplo: el Tribunal de Justicia Supranacional-, quizá sea otra de las características más importante del Orden Supranacional y que lo distingue del sistema intergubernamental.

Los términos Supranacionalidad, Metanacionalismo, Supraconstitucionalidad son utilizados como sinónimos para referirse al tema de este trabajo. En sentido lato, su aplicación es indiferente y su utilización no es desacertada en relación al tema. Por el contrario, en sentido estricto, no significan lo mismo. Supraconstitucionalidad se refiere a una legislación superior a la Constitución. Metanacionalismo es la concepción de una nación globalizadora, pretensión que también aspira concretar el Orden Jurídico Supranacional. Supranacionalismo es más que eso, significa un actitud jurídica y cultural particular que propone un Orden Jurídico superior con tabla axiológica propia que obliga a los Estados miembros a través del efecto directo y la primacía.

En conclusión, el ordenamiento jurídico supranacional está definido por las características descriptas a lo largo de este capítulo, pudiendo destacarse como más relevante y que surgen de la observación general del funcionamiento del sistema: la duración ilimitada del orden jurídico supranacional; la autonomía del poder supranacional, tanto interno como externo; y la limitación de competencias o las transferencias de las mismas por parte de los Estados que han restringuido sus derechos soberanos concentrando en un cuerpo jurídico único todo un sistema aplicable no sólo a los Estados sino también a los súbditos.

Esto último, aplicado a la protección del ambiente constituye una herramienta fundamental para la revertir la situación ambiental en los Estados que viven bajo el sistema jurídico Supranacional, tal como se verá en la próxima sección y que constituye la hipótesis del presente libelo de investigación.

2.16 El acceso de los particulares a la jurisdicción del sistema supranacional.

El sistema jurídico supranacional de la UE, contrariamente a lo que sucede en casi todas las organizaciones internacionales, prevé el acceso de los particulares a los órganos jurisdiccionales de la Institución. El acceso está limitado a los recursos de anulación de los actos de la organización supranacional, el recurso por omisión de los actos que los órganos de la institución deben adoptar con arreglo a los Tratados, la acción por indemnización de los daños causados por las instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones y a los litigios relativos a la función pública comunitaria.175

Para que el particular tenga legitimación activa es necesario que el acto supranacional impugnado sea una Decisión que, aunque revista la forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida incluso a otra persona, le afecte directa e individualmente. Determinar si una Decisión dirigida a otra persona afecta individualmente al demandante es una cuestión que ha de resolverse en función del concepto de interés individual. El Tribunal de Justicia, resolvió esta cuestión en el asunto 25/62 Plaumann, sentencia del 15 de Julio de 1963: "los sujetos que no sean destinatarios de una Decisión sólo podrán alegar que dicha Decisión les afecta individualmente si la misma les resulta aplicable en razón de ciertas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que les caracterice con respecto a cualquier otra persona y que, por ello, les individualice de una manera análoga a la de un destinatario".176

En materia de protección del ambiente este antecedente resulta importante, porque, de esta manera, los particulares en el sistema supranacional pueden tener acceso, bajo determinadas condiciones, a la jurisdicción de la organización para solicitar el respeto a sus derechos ambientales. Situación que en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados presenta dificultades debido a que aún se halla en discusión sobre quién es el titular del derecho ambiental -intereses colectivos o difusos- y, en consecuencia, quién se halla legitimado activamente y pasivamente. 177

En cuanto al requisito del interés directo, debe apreciarse de modo diferente según se trate de un acto de las Instituciones supranacionales en cuya aplicación intervengan o puedan intervenir las autoridades de los Estados miembros o, por el contrario, de un acto que por su naturaleza excluya tal intervención. En el primer caso, para que un acto impugnado afecte directamente al demandante es preciso que no exista ningún poder de apreciación ni de intervención de las autoridades nacionales que medie entre el acto supranacional y sus efectos para los particulares. Debe aclararse que un acto puede afectar directamente a los particulares en cuanto a uno sólo de sus efectos o en parte de esos efectos, en este caso, igual se le otorga la legitimación.178

Si se trata de un acto que admite medidas de ejecución (intervención) por parte de los Estados miembros, es evidente que tal acto afectaría directamente a los particulares cuando tales medidas no estén previstas, que es lo que sucede con las disposiciones supranacionales Reglamentos, cuyo efecto directo no es necesario explicar.

En cuanto a la legitimación activa, las organizaciones encargadas de la defensa de intereses colectivos -intereses difusos-, a quienes en principio el sistema supranacional europeo les negaba legitimación, a partir de la sentencia recaída en los asuntos 67, 68 y 70/85 Van der Kooy, sentencia del TJE del 2 de Febrero de 1988, en relación a una ayuda concedida a agricultores holandeses, el Tribunal de Justicia admitió que la Decisión podía ser impugnada por una organización de horticultores. Mas allá, que para algunos pueda ser considerada una cuestión aislada, por el contrario, a juicio de este autor, constituye una decisión importante porque permite sostener que se reconoce en el sistema supranacional la legitimación activa de organizaciones encargadas de la defensa de intereses colectivos en relación a disposiciones supranacionales, aunque éstas tengan contenido general y abstracto con respecto a los interesados. 179

Adviértase la importancia que esto reviste en materia de protección ambiental donde la identificación del daño particulara veces es difícil de individualizar concretamente, como así también la antijuridicidad y la relación de causalidad y, en consecuencia, establecer la responsabilidad por daño ambiental y la ulterior reparación.180

Los particulares, pueden también acudir al Tribunal de Justicia para obtener que se condene a la Institución supranacional a reparar los daños que se les haya causado por acción u omisión de las Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, estableciendo concretamente la posibilidad de una indemnización basada en la responsabilidad civil extracontractual de la entidad supranacional. En ejercicio de sus competencias -sector agrícola, medio ambiente- la UE adopta posiciones -por omisión o acción- que pueden causar daños a los agentes económicos. En general, tales actos son ejecutados por las autoridades nacionales de los Estados miembros, de allí que se hace necesario delimitar la competencia del Tribunal de Justicia Supranacional para la elección de la vía procesal adecuada.

Los particulares de la UE poseen el derecho de petición de los ciudadanos ante el Parlamento Europeo consagrado por el Tratado de la CEE (art. 138 E., apartado 4) a través del Defensor del Pueblo. La facultad de recurrir al Defensor del Pueblo aumenta las posibilidades de los ciudadanos para actuar ante posibles casos de injusticia de la administración. Este recurso se limita a las quejas relativas a casos de mala administración de las instituciones comunitarias, excluyéndose la administraciones de los Estados miembros. El Estatuto y las condiciones de ejercicio del Defensor del Pueblo han sido fijadas por el Parlamento Europeo con dictamen previo de la Comisión y aprobadas por el Consejo.181

Los particulares que acceden a reclamar por sus derechos ante la jurisdicción supranacional deben hacerlo representados por un abogado (arts. 17 del Estatuto del TJE; 37.1 y 58 del Reglamento de Procedimiento del TJE). Estos abogados deben poseer la capacidad para actuar ante los tribunales en el Estado miembro que ejerzan su matrícula. Además, pueden actuar como abogados ante el TJE los profesores de las Facultades de Derecho de aquéllos Estados miembros cuya legislación les reconozca la capacidad para actuar ante sus propios tribunales. Cuando solicitan una cuestión prejudicial (interpretación) pueden hacerlo sin representación ni asistencia letrada alguna (art. 104.2 del Reglamento de Procedimiento del TJE).