Formación del sistema político y económico de Japón en la posguerra, 1945-1965
Para entender la formación del sistema político y económico de Japón de la posguerra, primero se necesita analizar las condiciones internacionales en la época inmediatamente después del fin de la Segunda Guerra Mundial.
Al terminar la guerra, como en la época de la Restauración de Meiji, a Japón le faltaba la soberanía completa. Fue ocupado por las fuerzas estadounidenses entre 1945 y 1952. Aunque el gobierno militar estadounidense utilizó la burocracia japonesa para implementar sus políticas, la decisión final incluyendo el contenido de la nueva Constitución, estaba en manos de los estadounidenses. La recuperación de la soberanía era otra vez la meta nacional de Japón de la posguerra.
Diferente de la situación en la época de Meiji, la configuración de las relaciones internacionales en posguerra era favorable para la recuperación de soberanía y la reconstrucción económica de Japón. Al principio, los EE.UU. no tenían ningún plan de reforzar a Japón industrialmente. Sin embargo, con el comienzo de la Guerra Fría en 1948 y de la guerra caliente en la península de Corea en 1950, el gobierno estadounidense cambió sus planes y trató de fortalecer la economía japonesa lo más pronto posible. Con este propósito las fuerzas estadounidenses que combatían en la península de Corea decidieron proveerse de materiales en Japón.
Además, los EE.UU. tuvieron una política comercial muy permisiva. Al terminar la guerra, los líderes norteamericanos creían que una de las causas más importantes de la trágica guerra mundial fue el proteccionismo excesivo de cada país y la formación de bloques económicos en la década del 1930. Para evitar repetir el mismo error, creían, se necesitaba un mecanismo internacional que garantizara el flujo libre de mercancías y recursos financieros en el mundo. Con este propósito, los EE.UU. dirigieron a otros países para organizar el GATT y el Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, en realidad, el gobierno estadounidense aceptó la formación de Comunidad Económica Europea aunque esta organización era muy proteccionista respecto de la impotación de mercancías. La política permisiva de los EE.UU. se derivó de la necesidad de conciliarse a los países de Europa Occidental para enfrentarse con la amenaza comunista. Con el mismo motivo, tomó una política muy permisiva en Japón.
Primero, ofrecieron su gigantesco mercado con pocos obstáculos para los productos japoneses, textiles y juguetes al principio y aparatos eléctricos y automóviles después. Sin embargo se quejaron poco de las restricciones de importaciones impuestas por el gobierno japonés. También se quejaron poco de la restricción de inversiones extranjeras en Japón y muchas otras regulaciones contra las actividades económicas de las empresas extranjeras. EE.UU. era en aquel entonces el país más poderoso en el mundo, que había acumulado un montón de divisas y oro, y dirigía al mundo en su desarrollo tecnológico. Podemos calificar esta actitud estadounidense como una hegemonía benévola.
Como se apuntó en la sección anterior, Japón era un país semidesarrollado en la época de preguerra. La guerra destruyó casi todas las bases industriales que había desarrollado hasta el comienzo de la guerra. Japón tuvo que reanudar su esfuerzo de alcanzar a los países desarrollados, especialmente los EE.UU. En los años inmediatamente después del fin de la guerra, faltaban alimentos y materiales industriales. La inflación era desenfrenada. La incertidumbre en el mercado era tan completa que las empresas privadas no trataron de tomar iniciativa para la reconstrucción económica de la nación. Otra vez, el Estado tuvo que iniciar el proceso.
Había otra razón para que las empresas privadas no estuvieron dispuestas de tomar iniciativa. Antes de la guerra, los zaibatsu habían llegado a ocupar una posición dominante en la economía japonesa. Sin su cooperación, los militares japoneses no hubieran podido organizar la economía de guerra. Debido a su presencia destacada en la sociedad japonesa de preguerra, el gobierno de ocupación militar estadounidense creyó que el zaibatsu era uno de los pilares del fascismo japonés, y por eso se necesitaba disolverlos para democratizar Japón y para evitar el resurgimiento del fascismo. Así, los once mayores zaibatsu fueron divididos en empresas individuales. Además, 17 grandes empresas fueron forzadas a dividirse en varias empresas. Sin embargo, con la profundización de la Guerra Fría, el control estadounidense se debilitó y las empresas que habían pertenecido al mismo zaibatsu empezaron a re-unirse. El proceso de reintegración continuó después de que Japón recuperó la independencia en 1952. Los zaibatsu dominados por las grandes familias comerciales nunca reaparecieron. Pero las empresas de ex-zaibatsu formaron grupos informales. Cada grupo contiene por lo menos un banco, una casa comercial y empresas de variadas ramas manufactureras.
En contraste con los zaibatsu, la burocracia estatal sobrevivió al dominio estadounidense. El gobierno militar estadounidense disolvió las fuerzas armadas y los Ministerios que se habían ocupado de los asuntos militares y policiales. Sin embargo, utilizó otros Ministerios para dominar el Japón durante su ocupación. Aunque algunos burócratas de derecha perdieron su trabajo, la mayoría de los burócratas elites siguieron dirigiendo el gobierno.
Otra institución heredada de la época anterior es la asociación industrial. En su esfuerzo de contar con materiales durante las guerras contra China y contra los EE.UU., el gobierno japonés había inducido a las empresas de cada rama industrial a organizar Toseikai (asociaciones de control) para coordinar la producción y la distribución. Estas asociaciones de control mantenían contactos íntimos con el Ministerio de Movilización Militar. Al finalizar la guerra, estas asociaciones de control fueron disueltas por las fuerzas estadounidenses. Sin embargo, pronto reaparecieron como asociaciones civiles que representan cada rama industrial. Los contactos entre el gobierno y las asociaciones industriales fueron heredados por los consejos deliberantes de MITI y otros Ministerios.
Así, muchas instituciones públicas y privadas sobrevivieron la guerra. Sin embargo, hubo un cambio fundamental entre las instituciones de preguerra y las de posguerra, que responde a la naturaleza del sistema político de ambos períodos. En la preguerra, el sistema era básicamente autoritario. Aunque el sufragio universal masculino fue introducido en 1925, quedaron muchas leyes que limitaban la libertad política de la ciudadanía. Las organizaciones de trabajadores y los arrendatarios agrícolas nunca pudieron conseguir tanta influencia como los empresarios y los terratenientes.
El sistema político definido por la Constitución de 1947 es puramente democrático. El sufragio universal ahora cubría no solo a los hombres sino también a las mujeres. Fue garantizado todo tipo de libertades políticas. El desarrollo económico en la posguerra, entonces, tuvo que empezar bajo este sistema democrático.
Como se discutió en la sección anterior, el desarrollo económico necesita movilizar los capitales para invertir. También necesita reducir la incertidumbre del mercado para que los inversionistas potenciales inviertan sus recursos positivamente. Para realizar estos propósitos, se necesita coordinar los intereses entre las fuerzas sociales que compiten en el mercado. Este trabajo de coordinación es especialmente importante si un país trata de alcanzar a los países avanzados a una alta velocidad.
Un ejemplo es la coordinación de intereses entre el sector agrícola-rural y el manufacturero-urbano. El precio de los alimentos debe mantenerse barato para que las empresas industriales puedan mantener una mayor parte de sus ganancias para la re-inversión. Por otro lado, en el sistema político democrático, los votos de los agricultores son muy importantes para que se mantenga una estabilidad conservadora. Esto significa que las demandas de los agricultores por mayores precios de sus productos deben ser satisfechas. ¿Cómo se coordinaron estas dos demandas en Japón?
Primero, el gobierno militar estadounidense realizó una reforma agraria a gran escala en los años entre 1945 y 1950. Los norteamericanos creían que los terratenientes habían sido otro pilar del fascismo japonés. Como consecuencia de la reforma agraria, desaparecieron los terratenientes. Ahora el escenario rural de Japón vino a ser dominado por los agricultores independientes; cada uno de ellos dominaba más o menos 0.8 hectáreas. Esta reforma agrícola satisfizo a los agricultores y estos vinieron a ser una base de la estabilidad social.
Sin embargo, en la época inmediatamente después de la guerra, a los agricultores les faltaban las máquinas agrícolas, fertilizantes, herbicidas, y los recursos financieros para comprarlos. Ellos organizaron cooperativas agrícolas, pero muchas cooperativas se enfrentaron con dificultades financieras. En esta situación, se intensificó el movimiento de los agricultores organizados por los comunistas y los socialistas. El gobierno conservador, para mantener su dominio, decidió usar los recursos públicos para salvar las cooperativas agrícolas.
Al mismo tiempo, para abastecer de cantidades suficientes de arroz a precio reducido a los habitantes urbanos (incluyendo los trabajadores del sector industrial), el gobierno siguió usando la institución pública de compraventa de arroz que había sido introducida en la preguerra. Esta institución que vino a llamarse la Agencia de Alimentos compró arroz de agricultores y lo vendió a los ciudadanos, controlando los precios de compra y de venta. Y los precios fueron determinados cada año por un consejo deliberante perteneciente al Ministerio de Agricultura con la participación de los representantes de los productores, consumidores y los académicos. En algunos años, el alza del precio que se pagó a los agricultores a cambio de su arroz fue mayor que el alza del precio de la venta para los consumidores, pero en otros años, se invirtió. Así una institución pública con la participación privada coordinó los intereses de la agricultura y la industria y entre los productores rurales y los consumidores urbanos. En consecuencia, el gobierno tuvo éxito al mantener el aumento del precio de arroz a menor nivel que el incremento de sueldos. Al mismo tiempo, más o menos satisfizo a los agricultores quienes llegaron a ser un pilar del orden conservador.
Al terminar la guerra, el Estado era el único agente que estaba dispuesto a invertir en las industrias. Al principio concentró los pocos recursos financieros en su mano en las industrias de fertilizantes, carbón e hierro. Se esperaba que la recuperación de producciones en estos sectores se extendiera a otras ramas de la economía. En la década del 1950, los recursos públicos fueron destinados a la agricultura, la construcción de infraestructura, la industria de electricidad y la industria de construcción de los barcos. Estas inversiones públicas, que fueron hechas por el Banco de Rehabilitación Económica en la década del 40 y por el Banco del Desarrollo después de 1950, sin duda contribuyeron a la rápida recuperación de la economía japonesa. Parcialmente ayudada por la guerra de Corea, la economía japonesa alcanzó en 1954 el nivel más alto de Producción Bruta Nacional de la preguerra y llegó al doble del nivel de preguerra en 1959.
Al ver la recuperación económica y la reintegración de los grupos de empresas, ya en la década de 1950, las empresas privadas empezaron a invertir positivamente. En 1955, el 69% de todos los préstamos para inversiones en instalaciones y equipos fue invertido por el sector privado. Este porcentaje llegó a 81% en 1960. Después de la década del 1960, el gobierno dejó de ser el promotor principal de industrias dirigentes. Los bancos privados desempeñaron este papel.
Los grupos de empresas también funcionaron como agentes que movilizaron los recursos financieros dentro de cada grupo y encontraron el mercado para los productos de sus miembros. Las empresas que pertenecían al mismo grupo también se ayudaron unas a otras para comprar y mantener las acciones de las empresas de su grupo, y así obstaculizar la fusión o la adquisición por empresas extranjeras. Con esta garantía, cada empresa pudo planear e invertir con visión de largo plazo.
Por otro lado, el gobierno ayudó al desarrollo industrial con otros métodos. Hasta principios de la década del 60, el gobierno tenía el poder de distribuir las divisas y los permisos de importación de máquinas y materias primas. El gobierno (MITI) organizó los consejos deliberantes con los participantes privados y académicos para determinar cuáles industrias debían tener prioridad y dio sus permisos de importación y las divisas necesarias según las recomendaciones de estos consejeros.
También ofreció préstamos baratos a través del Banco de Exportaciones e Importaciones para ayudar a la exportación de los productos manufacturados. Carente de recursos naturales, Japón desde un principio tuvo que promover la exportación de productos manufacturados. El gobierno también ayudó a las industrias nuevas (especialmente la computación) al ofrecer préstamos e inducir a las empresas a formar consorcios de desarrollo tecnológico.
El gobierno fracasó de vez en cuando, como demuestran los casos de Sony y de la industria automotriz. Sin embargo, este fracaso no impidió el desarrollo económico de Japón porque existían instituciones privadas como los grupos de empresas y los bancos privados que también funcionaron para coordinar los intereses de los agentes del mercado.
Aunque fueron ayudadas por instituciones públicas y privadas, las empresas de cada rama industrial no dejaron de competir entre ellas y en consecuencia de esforzarse por reducir los costos de producción. Existía tanto el equilibrio entre la competencia y la armonía, como el balance entre la iniciativa pública y la privada. Este equilibrio es el factor más importante que explica el éxito del desarrollo económico de Japón de la posguerra.
Mientras tanto, las mismas instituciones públicas y privadas funcionaron para que las industrias en declive murieran paulatinamente y así tuvieran el tiempo para trasladar sus capitales y sus trabajadores a las nuevas ramas más prometedoras. El gobierno dio subsidios a las empresas en decadencia y las regiones donde estas empresas estaban concentradas. Los grupos de empresas ayudaron a las empresas en declive que pertenecían a su propio grupo.
La coordinación de intereses entre las empresas grandes y las pequeñas fueron hechas por el gobierno y los keiretsu, otra institución privada. El MITI, con la cooperación de las cámaras de comercio de cada región ayudó a los pequeños negocios comerciales al limitar la entrada de los grandes almacenes y los supermercados en el mercado local. También dio subsidios a las asociaciones locales de las tiendas pequeñas para que construyeran los "shoppings" modernos y así fortalecieran su competitividad frente a los grandes almacenes y los supermercados.
El MITI también ofreció préstamos baratos, a través del Banco de Empresas Pequeñas y Medianas y otros bancos especializados, a las empresas industriales y de servicio. Sin embargo, es el keiretsu quien más contribuyó a fortalecer la competitividad de las industrias manufactureras de Japón. En los primeros años de la posguerra, había desacuerdos serios entre las empresas grandes y sus proveedores. Las empresas grandes siempre trataron de comprar los insumos y las partes a precio muy regateado. Con frecuencia no pagaron a sus proveedores en el día prometido. En la condición general de pobreza, ocurrieron muchos incidentes de suicidios y fugas de noche. Los empresarios pequeños pidieron la ayuda de los políticos que necesitaban sus votos. Bajo la presión política, las empresas grandes poco a poco tomaron la política de convivencia con sus subcontratistas. A lo largo del tiempo, las grandes empresas y sus proveedores formaron una relación de largo plazo, en que las grandes empresas ofrecieron a sus proveedores contratos de largo plazo, préstamos baratos y ayudas técnicas. Había muchos casos en que las empresas grandes compraron una parte de acciones de sus proveedores, garantizándoles así relaciones de largo plazo. Los proveedores por su parte trabajaron día y noche para modernizar sus plantas y proveer a las grandes empresas con los insumos y partes de alta calidad y a precios razonables. Los proveedores tuvieron que competir entre ellos porque las empresas grandes en general tomaron la política de usar más de dos proveedores en cada rama de producción. Sin embargo, la posición de los pequeños proveedores llegó a ser mucho más estable que antes.
El conflicto entre los trabajadores y los empresarios también contribuyó a la formación del keiretsu. Los conflictos laborales eran muy agudos antes del 1960. Los empresarios, para aliviar el antagonismo de sus trabajadores, vendieron o prestaron las máquinas de segunda mano a sus trabajadores de largo servicio para que empezaran sus propios negocios aprovechando sus experiencias técnicas y sus conexiones con su empresa. Así, muchas empresas pequeñas fueron establecidas por los ex-trabajadores.
La cooperación íntima entre las grandes empresas y sus proveedores ayudó a reducir el tiempo de desarrollo de nuevos productos y modelos. También garantizó a las grandes empresas la flexibilidad de producción, porque los proveedores sirvieron como válvulas de seguridad en el período de recesión seria.
Como se anotó arriba, los conflictos laborales eran muy agudos en los primeros 15 años de la posguerra. Los trabajadores todavía eran pobres y afectados fácilmente por la ideología del comunismo o socialismo y su actitud era bastante radical. Los patrones eran también intransigentes y usaron los grupos de choque derechistas o la policía para romper las huelgas.
A través de este proceso conflictivo prolongado, paulatinamente apareció un equilibrio y un consenso entre los trabajadores y los empresarios, especialmente en el sector privado. Los patrones garantizaron el empleo de largo plazo y el mejoramiento de remuneraciones según el mejoramiento de productividad. A cambio, los trabajadores se comprometieron a desistir de huelgas y cooperar con los proyectos de modernización de las plantas, que en muchos casos necesitaron el traslado de los trabajadores. Este compromiso fue consolidado hasta los primeros años de la década del 60. Las empresas llegaron a ser los hogares virtuales donde cada trabajador pasaba el mayor parte de su vida. El bienestar de un trabajador y su familia ahora dependía del éxito o fracaso de su empresa. En consecuencia, se fortaleció la lealtad de los trabajadores a sus empresas. Mientras, las confederaciones de los sindicatos perdieron influencia. El sindicato de cada empresa individual consiguió mayor influencia porque los socios del sindicato se sentían identificados principalmente con su empresa y no con la confederación a que pertenecía su sindicato. En conclusión, la coordinación exitosa de intereses entre los trabajadores y los empresarios, que llegó a ser desempeñada por los sindicatos de empresa, contribuyó al desarrollo continuo de las empresas privadas de Japón y el consecuente mejoramiento de los sueldos.
En comparación con los intereses de los productores de empresas grandes y pequeñas, agricultores y los trabajadores, no se prestó seria atención a los intereses de los consumidores en las primeras dos décadas de la posguerra. El gobierno japonés y los japoneses dedicaron casi 100% de su energía al trabajo de recuperación de producción, sacrificando la calidad de vida en el proceso.
Por ejemplo, el problema de la contaminación de aire y agua empezó a notarse ya en la década del 50. En 1959, 1.500 pescadores de Minamata atacaron a la empresa contaminante que había echado mercurio en el mar y causado hidrargirismo a los habitantes que habían comido los pescados. La empresa y el gobierno hicieron poco esfuerzo para ayudar a los pacientes. Solo en 1967 fue legislada la primera ley básica contra contaminación ambiental. En esta ley, no obstante, se estipuló que las medidas contra la contaminación no deberían ser contradictorias con el desarrollo económico de la nación. En la práctica, entonces, tenía prioridad la expansión de producciones.
El asunto de la contaminación ambiental llegó a ser uno de los problemas más importantes para los votantes japoneses. Como el gobierno conservador progresó poco en esta área de políticas públicas, los votantes demostraron su digusto al elegir a gobernadores izquierdistas en las grandes ciudades como Tokio, Osaka y Kyoto entre 1967 y 1973. Además, en varios casos litigiosos, el gobierno y las empresas perdieron. Apretado por estos incidentes, el gobierno por se fin decidió a establecer la Agencia de Ambiente y retiró la prioridad dada a la producción en 1970.
El primer sistema de seguridad social fue introducido en 1927 en la forma de seguro médico. En 1955, 68,5% de los habitantes estaban cubiertos por los programas de seguro médico público o semi-público. Pero en el mismo año, solo 12,3% de la población tenía seguro de pensión. Los programas de seguro médico se expandieron en la década del 50, y en 1960 ya la totalidad de la población estaba cubierta por algún programa de seguro médico. Pero los programas para el seguro de pensión solo empezaron a expandirse en la década del 60 y para 1970, 50% de la población llegó a tener algún seguro de pensión.
El problema de viviendas ha sido más serio. Un 40% de las viviendas japonesas han sido para alquiler, y el tamaño promedio de esas viviendas fue 39,4m2 en 1978 y 44,3m2 en 1993. El gobierno expandió su programa de construcción de viviendas para alquiler o para vender, pero la situación ha mejorado poco.
Además, cada vez que se necesitó coordinación entre los productores, los sacrificios necesarios para esta coordinación fueron impuestos sobre los consumidores. Por ejemplo, para ayudar a la industria de carbón y al mismo tiempo satisfacer a la industria de electricidad (que consumía mucho carbón en aquel entonces), el gobierno permitió aumentos del precio de electricidad. El consecuente aumento de la tarifa de electricidad y de los precios de mercancías de consumo fue sufrido por los consumidores.
En general, la coordinación entre los productores y los consumidores ha sido desempeñada por instituciones públicas como la Agencia de Ambiente, Agencia de Seguro Social y la Compañía Pública de Viviendas. Sin embargo, la atención dirigida a los consumidores ha sido mucho menor que la atención para los productores en Japón. Pero como los ciudadanos japoneses llegaron a estar contentos como productores, su insatisfacción como consumidores no arriesgó al sistema en general.
Finalmente, se necesita tocar el tema del control fiscal. La coordinación entre los intereses sociales con frecuencia necesita gastos públicos, especialmente en el sistema democrático. Para satisfacer a todos y seguir consiguiendo votos de los habitantes, el uso del dinero público es el método más fácil para el gobierno. Sin embargo, si el gobierno usa una cantidad excesiva de recursos públicos, el déficit gubernamental comenzará a acumularse hasta el punto en que se pierda la estabilidad monetaria y/o se despoje al sector privado de recursos para inversión. En este sentido, un control fiscal prudente es un factor indispensable para el exitoso desarrollo económico de largo plazo.
En Japón, el Ministerio de Finanzas desempeñó un excelente papel en el control fiscal por lo menos hasta 1970. Hay cuatro razones para este éxito.
En primer lugar, la mayoría de la población ayudaba al partido de gobierno (Partido Democrático Liberal) que dio prioridad al desarrollo económico y el PDL delegó el poder de realizar las políticas económicas a la burocracia que había acumulado experiencia desde los años de la preguerra. El PDL ayudó a la burocracia al ganar las elecciones y delegar el poder administrativo, mientras que la burocracia ayudó al PDL al coordinar los intereses sociales y así satisfacer a los votantes. En este marco de relaciones entre los políticos y los burócratas, estos pudieron realizar las políticas necesarias sin intervenciones excesivas de los políticos.
En segundo lugar, hay una ideología muy fuerte contra la inflación en el Ministerio de Finanzas. Esta ideología pro-estabilidad nació de la amarga experiencia de hiperinflación en los primeros cuatro años de la posguerra. El mantenimiento del equilibrio fiscal era casi una religión para los burócratas del Ministerio de Finanzas.
En tercer lugar, el Ministerio de Finanzas recibió un apoyo fuerte de las grandes empresas y sus sindicatos de empresa en cuanto a su política de control fiscal. A estos agentes del mercado no les gustó la expansión fiscal, porque esta significaba el aumento de impuestos. Y como la industria manufacturera era el sector más dinámico, cualquier aumento de impuestos significaba el incremento de sacrificios de la industria manufacturera.
Por último, el Ministerio de Fianzas pudo aprovechar la rivalidad entre los Ministerios. Como en las empresas privadas, en los Ministerios del gobierno hay poca movilidad de personal. Los burócratas de las elites, orgullosos de sus trabajos, quieren mantener cualquier poder o autoridad que se les haya otorgado y tratan de conseguir el mayor presupuesto posible para su propio Ministerio. Para satisfacer a todos los Ministerios, el Ministerio de Finanzas tomó la política de distribución equitativa de beneficios y sacrificios. Cada año, el porcentaje del presupuesto otorgado a cada Ministerio fue más o menos igual y cuando había cambios, eran de escala limitada. Entonces, si un Ministerio incrementaba un presupuesto para un propósito improductivo, este mismo Ministerio tenía que sacrificar otros programas. El Ministerio de Agricultura que fue forzado a reducir su presupuesto cuando usaba más dinero para el control de precios de arroz. Este sistema presupuestal contribuyó a limitar gastos improductivos en los Ministerios.
De esta forma, el Japón de posguerra heredó varias instituciones privadas y públicas y también vio la formación de nuevas instituciones. Estas instituciones en general tuvieron éxito en coordinar los intereses de las fuerzas sociales y en consecuencia facilitaron la movilización e inversión de los recursos financieros de la nación según una visión de largo plazo.
Hasta 1970, Japón llegó a alcanzar la segunda posición en término de Producto Bruto Nacional. En cuanto al PBN por persona, Japón pasó a los EE.UU. a finales de la década del 1980. En 1996, el PBI por persona de Japón era de 36.572 dólares mientras que el de los EE.UU. era de 28.422 dólares, o sea 22% menos que el del Japón.