Anuario de Relaciones Internacionales, Año 1995

Malvinas y sus recursos

En el ámbito de las relaciones internacionales, a partir de la década del setenta tuvieron vigencia teorías que surgen como consecuencia de la "interpenetración de las sociedades y la interconexión de políticas estatales en la economía mundial"(1), en temas estratégicos. Se llamó a las mismas de la "interdependencia".

Esta característica -la interconexión- es ajena a las clásicas realistas, que hacen una separación total de las políticas internas y externas de los estados.

Esta interdependencia denota que los PED, exportadores de petróleo, ponen en una posición muy comprometida a los PD, aumentando el precio de este recurso estratégico, originando el crack económico internacional de los setenta, que si bien tuvo como consecuencia el endeudamiento externo de los PED, también obligó a los PD a proyectar otras fuentes de energía similar al petróleo, ó profundizar la búsqueda del mismo en otros lugares del planeta.

Si bien es cierto que el proceso de globalización de la economía en el que el mundo está inmerso, hace imposible que recursos como el petróleo sea acaparado por los países que lo poseen (ejemplo de ello fué la guerra del Golfo), también es cierto que la Asamblea General de ONU, a través de distintas resoluciones que complementan la Carta de la Organización, ha establecido detalladamente los principios de derecho internacional, tales como el arreglo de controversias por medios pacíficos; la obligación de los estados de cooperar entre si; la igualdad soberana de los estados; el cumplimiento de buena fé de las obligaciones contraídas (Resolución 2625); y a través de la Resolución 3281 "Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados", en su artículo dos, estableció que todo Estado tiene y ejerce libremente la soberanía plena y permanente, incluso posesión, uso y disposición, sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades económicas.

Es evidente que el proceder británico en el sector comprendido por las Islas Malvinas y aguas adyacentes viola estos preceptos, no sólo porque entendemos que son espacios territoriales y marítimos que nos corresponden, sino porque aún estando en una etapa de negociación, tal como lo suponen los acuerdos de Madrid I y II, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, a través de actos unilaterales, contradice lo dispuesto por la Resolución 2065, 1514, 2625 y 3281, por citar algunas.

A continuación trataré de describir cuales son las áreas de jurisdicción argentina, y los problemas que hoy enmarcan la discusión del conflicto Malvinas: pesca y petróleo.

1.-¿Qué derechos tiene la República Argentina sobre su mar territorial y su plataforma continental?

La delimitación del mar territorial data de 1871, pues con la sanción del Código Civil, en su redacción original, establecía en el artículo 2340, que son bienes públicos del Estado General ó de los Estados locales, el mar territorial hasta la distancia de una legua marina y cuatro leguas marinas a los fines del poder de policía y a la observancia de las leyes fiscales.

Con la reforma del Código Civil, por la Ley 17.711 del año 1968, se eliminan las distancias fijadas en el artículo 2340, y las diferencias entre estado general y estados particulares, y se estableció que la distancia la determinaría la legislación especial.

Con dicho objetivo se sancionó en el año 1966 la Ley 17094, que establecía la soberanía de la Nación Argentina sobre el mar adyacente a su territorio hasta una distancia de 200 millas marinas. Y también se establece la soberanía de la Nación Argentina al lecho y subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a su territorio hasta una profundidad de 200 metros ó mas allá de este límite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentespermita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas.

En el año 1967, por Ley 17.500 - Ley de Pesca - se reguló en forma general la propiedad de los recursos del mar territorial, atribuyendo la misma al Estado Nacional. Posteriormente, por Ley 20.136 del año 1973 se reforman los artículos 1, 2 y 12 de la Ley 17500, con un criterio de resguardar los recursos en su totalidad para el Estado Nacional, ante la incertidumbre que deparaba la III Conferencia del Mar, que se reuniría en el próximo año.

Resultado de las negociaciones de la III Conferencia sobre Derecho del Mar, es que se delimítan los espacios marítimos en: mar territorial (12 millas); zona contigua (24 millas, contadas desde la línea de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial); zona económica exclusiva (200 millas a partir de las líneas de base) y la plataforma continental (límite mínimo de 200 millas, pudiéndose extender hasta 350 millas en estados ribereños que tienen plataformas de gran extensión).

Este tratado internacional, si bien fue suscripto por Argentina no fué ratificado, por lo tanto, si bien ha entrado en vigencia a partir del 16 noviembre de 1994, no es ley para nuestro país.

Las razones por las que Argentina no ratificó la Convención del Mar es por un agregado que el Grupo de los 77 pretendió incorporar al Acta Final ,la Resolución III, relativa a los territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado la plena independencia u otro régimen de autonomía reconocido por las Naciones Unidas, o a los territorios bajo dominación colonial, estableciendo que los derechos e intereses con arreglo a la Convención se aplicarán en beneficio del pueblo del territorio con miras a promover su bienestar y desarrollo. En caso de controversia entre Estados relativa a la soberanía sobre un territorio al que sea aplicable la resolución y respecto de la cual las Naciones Unidas hayan recomendado determinados medios de solución, las partes en la controversia celebrarán consultas acerca del ejercicio de los derechos antes citados, considerando fundamentalmente los intereses del pueblo y procurarán la concertación de arreglos provisionales de carácter práctico.

Argentina pretendía que no se otorgaran los derechos sobre los recursos a esos habitantes, salvo con consentimiento de las partes en dicha controversia. Ello en abierta alusión al tema Malvinas.

Por esa misma razón al suscribir la Convención, Argentina efectúa reservas expresando que "la Resolución III en modo alguna afectaba la cuestión de las Islas Malvinas/Falkland".

Y finalmente, en el año 1991, se sanciona la Ley 23.968, sobre "Líneas de base de la República Argentina", que delimíta los espacios marítimos argentinos, en total coincidencia con los espacios marítimos establecidos en la III Convención sobre Derecho del Mar, pero sin que ello implíca ratificar la misma.

A)Pesca:

La III Convención del Mar establece la extensión de la Zona Económica Exclusiva en la distancia de 200 millas marinas contadas desde la línea de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (art. 57).

En este espacio marítimo, el estado ribereño tiene derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación,conservación y administración de los recursos naturales, vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y subsuelo del mar.

La Convención también establece normas para la conservación de los recursos vivos (art. 61), indicando que los estados deben determinar la captura máxima permisible (CMP) de los recursos vivos en su ZEE, sobre la base de datos científicos fidedignos y a los fines de su preservación.

Tan integral fué el tratamiento que dió la Convención a la preservación de los recursos que en su art. 64 regula las especies altamente migratorias, prescribiendo a los estados ribereños la obligación de cooperar en el mantenimiento de los recursos, tanto dentro como fuera de su ZEE. Cabe agregar también que el art. 66 se refiere a poblaciones anádromas (se originan en ríos y van al mar), y por el art. 67, las especies catádromas (las que migran en diferentes zonas de mar).

Teniendo en cuenta que el recurso mas preciado de nuestro Atlántico Sur es el "calamar illex", especie que según su ciclo vital recorre la ZEE argentina, pero también ingresa a la zona de exclusión pesquera fijada por el Reino Unido alrededor de Malvinas (200 millas desde el 1-9-94), Argentina ha tomado participación en la Conferencia que se realizó en Nueva York, impulsada por ONU, sobre "Especies altamente migratorias y los recursos compartidos entre el estado ribereño y la Comunidad Internacional, mas allá de las 200 millas".

Es de resaltar que el conflicto entre Canadá y España por el fletán negro, surge porque Canadá acusó a España por haber excedido la captura acordada (de 10.000 toneladas). En el sector argentino se está hablando de una captura de 100.000 toneladas de calamar entre las 30 ó 50 millas adyacentes a las 200. (2)

Por esta razón es que Argentina debe defender el límite biológico en una distancia de 30 a 50 millas mas allá de las 200; posición compartida en la Conferencia antes mencionada, por Canadá, Estados Unidos, China, Australia y Rusia.

Como contrapartida, el Reino Unido, en forma unilateral y como represalia a la inclusión en la reforma constitucional argentina del año 1994, de la claúsula transitoria sobre los derechos soberanos sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, incluye a su zona de control pesquero un sector denominado GAP (brecha, en inglés), altamente conflictiva, y que hasta ese momento era patrullada por ambos países. El Reino Unido sostiene que ello es con un sentido de preservación de la especie calamar illex.

De lo expuesto se deduce que el éxito del acuerdo pesquero del año 1993, donde el Reino Unido limíta la extracción en una zona delimitada al NE de Malvinas, se opaca ante estos hechos no amparados por la fórmula del "paraguas de soberanía".

No obstante lo expuesto, la Comisión de Pesca del Atlántico Sur, conformada mediante los Acuerdos de Madrid, sigue trabajando, con un aporte silencioso, pero sumamente importante del INIDEP (Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero).

El éxito de la negociación en este ámbito estará dado si se concreta en el marco de una política unidireccional entre Cancillería y la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, circunstancia que a entender de quien elabora este ensayo está lejos de concretarse.

B) Petróleo.

Este recurso energético se torna como uno de los elementos definitorios en la solución del conflicto, fundamentalmente porque para su exploración y explotación debe utilizarse la plataforma continental, que en el caso que nos ocupa, conforma una misma masa geológica, es la prolongación del territorio continental argentino, es decir, las Islas Malvinas conformarían la "integridad territorial argentina".

La Plataforma Continental es definida por el art. 76 de la III Convención del Mar como la comprendida por el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden mas allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, ó bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia.

La Ley 23.968 del año 1991, también adopta este criterio para establecer los límites de la plataforma continental argentina.

El estado ribereño ejerce los derechos de soberanía sobre laplataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales (art. 77 de la convención del Mar) y ellos son exclusivos, es decir, no los pierde por no ejercerlos, y son independientes de su ocupación real ó ficticia.

El tema del petróleo cobra importancia en el marco del conflicto que nuestro país sostiene con el Reino Unido por las Islas Malvinas, a partir de la crisis de 1973, ya que como se expresó al comienzo, cambia el concepto de poder estratégico militar, propio de las tesis realistas, para desplazarlo al "poder de los recursos naturales" (3).

En el año 1974 el Reino Unido tiene los resultados de una investigación realizada por el Departamento de Ciencias Geológicas de la Universidad de Birmingham, conocido como "Informe Griffiths".

Como consecuencia de este informe, el Reino Unido confirmó que enviaría a las Islas una misión económica para que realizara un relevamiento integral de las islas y zonas adyacentes.

A causa de ello hay una virtual ruptura de relaciones diplomáticas, con retiro del embajador argentino en Londres, e inclusive un enfrentamiento entre el buque donde viajaba la Misión Shackleton y un buque de guerra argentino.(4).

La Misión continúa su investigación en el HMS Endurance.

Si bien se reanudan oficialmente las relaciones diplomáticas en julio de 1977, el informe ya había concluído en 1976, conocido como "Informe Shackleton I", y se desprende del mismo la certeza de que no existen minerales computables en el territorio de las islas. La clave estaría dada por la existencia de yacimientos de hidrocarburos (petróleo y gas) en la plataforma submarina argentina, de la que emergen las islas.

Luego de la reanudación de las relaciones diplomáticas con los Acuerdos de Madrid I y II, se conforma el Grupo Argentino-Británico de Alto Nivel, donde desde la primera reunión celebrada en Buenos Aires en febrero de 1992, los argentinos -según informaciones periodísticas-,perciben la renuencia de los británicos a cooperar con Argentina en la búsqueda de petróleo.

Ante la falta de resultados de la segunda reunión del Grupo de Alto Nivel, realizado en Londres, en Julio de 1992, Gran Bretaña emitió un comunicado que si no hay un acuerdo con Argentina iniciará unilateralmente la búsqueda de petróleo en Malvinas. Ello es también producto de la presión de los kelpers, situación que lleva a pensar en la eficacia de la fórmula del "paraguas de soberanía".

En Julio y Octubre de 1994, se llevaron a cabo las tercera y cuarta reunión del Grupo de Alto Nivel, cuyos resultados se transcriben en la parte documental, pero se adelanta la falta de resultados positivos al respecto.

Al estado de situación descripto con relación al petróleo, cabe agregar la actitud basilante del Canciller Di Tella, representante de la política exterior del gobierno menemista, que mientras que en enero de 1993 manifestó publicamente la posibilidad de que Malvinas sea un "Estado Libre Asociado", el Reino Unido confirmaba que se iniciaria la exploración en forma unilateral; que mientras se ofrece una recompensa a los isleños a cambio del reconocimiento de soberanía, el Canciller bromea diciendo que las islas se restituirán en 1997, cuando China recupere la soberanía sobre Hong Kong.

Por otra parte se observa la bifurcación de objetivos entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, pues durante 1994, un grupo de diputados justicialistas solicitó al PEN la licitación de las áreas petroleras adyacentes a las Islas, y que se conoce como "Plan Argentina". Cabe mencionar que el Canciller Di Tella había ordenado retirar del llamado estas áreas, por objeciones británicas.

Y para finalizar, se debe recordar que los actos unilaterales de los estados constituyen una fuente de derecho internacional, pues si bien no está contemplado en el art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, se pueden incluir como normaconsuetudinaria. Y precisamente, cuando Gran Bretaña en 1964 debió consolidar sus derechos tras comenzar la exploración y explotación de los hidrocarburos "off shore", en el Mar del Norte, incluye una "claúsula de recursos minerales", que contempla la posibilidad de que las cuencas se extiendan en ámbitos de convergencia de su jurisdicción y de la de otros Estados y que consagra la obligación de negociar que en tal situación incumbe a las partes. En el año 1966 modifíca su derecho interno incluyendo el método por el cual un yacimiento es explotado como una unidad geológica con prescindencia de los límites políticos (5).

Cabe preguntarse entonces, la cooperación que se busca a través de la negociación del Grupo de Alto Nivel es en base a tener plataformas continentales enfrentadas, que posiblemente particípen de la misma conformación geológica del yacimiento a explotar, y serían las regalías correspondientes a dicha explotación?. O será el principio de la negociación a través se pueda recuperar la soberanía de las Islas?.

La negociación y su resultado deberían indicarlo claramente.

Estructura.

El Anuario de este año comprende una sección MALVINAS realizada por María Elena Baquedano, destinada a la participación de nuestro país en ONU, OEA, en la Unión Interparlamentaria Mundial, las reuniones de las Comisiones que surgen como consecuencia de los Acuerdos de Madrid I y II (Pesca, Petróleo, etc.).

Y una segunda parte, donde se realiza la cronología periodística de los temas que directa ó indirectamente tienen relación con la cuestión Malvinas y que comprende el año 1994.

Se agradece al Departamento de "Malvinas, Antártida e Islas del Atlántico Sur", del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto"quienes nos han facilitado los documentos que aquí se transcriben.

Y por último, agradezco la colaboración de la Srta. Marina Calles, estudiante de periodismo, quien ha participado en la selección de la información periodística.

La sección ANTARTIDA ha sido realizada por Carlos Biangardi Delgado, en la misma se publica la cronología correspondiente al período 1957-1994 (se abarca dicho lapso por no haberse publicado ésta parte cronológica en el Anuario anterior).

En la parte Documentos figura la V Reunión de Administradores de Programas Antárticos Latinoamericanos realizada en la ciudad de Punta Arenas-Chile, 29-31 de marzo de 1995 (Rapal).

María Elena Baquedano y Carlos Biangardi Delgado

Coordinadores

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(1)STANLEY HOFFMANN, "Jano y Minerva - Ensayo sobre la guerra y la paz", GEL, pág.259.

(2)Declaraciones del Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, Felipe Solá, en Diario "El Atlántico" de Mar del Plata, del 7-5-95.

(3)BAQUEDANO, María Elena, en "Malvinas: Balance y Perspectivas. Una alternativa de solución?. Pág.32.

(4)La Cancillería argentina emitió el 19 de marzo de 1975, el siguiente comunicado, que en la parte pertinente dice:"Teniendo en cuenta que las Islas Malvinas y dichas áreas forman parte integrante del territorio nacional, el Gobierno argentino manifiesta que en ellas no reconoce ni reconocerá la titularidad ni el ejercicio de ningún derecho relativo a la exploración y explotación de minerales o hidrocarburos por parte de un gobierno extranjero. Por consiguiente tampoco reconoce ni reconocerá y considerará insanablemente nulos cualquier actividad, medida o acuerdo que pudiera realizar o adoptar Gran Bretaña con referencia a esta cuestión que el gobierno argentino estima de la mayor gravedad e importancia.

El gobierno argentino considerará , además, la materialización de actos de la naturaleza antes mencionada, contraria a las resoluciones y consensos sobre las Islas Malvinas adoptadas por las Naciones Unidas, cuyo claro objetivo es la solución de la disputa de soberanía entre los dos países por la vía pacífica de las negociaciones bilaterales".

(5)PINTO,Mónica, en "Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur-Perspectiva Histórico-Jurídica", Tomo I, CARI, pág. 128.