OCDE
(París, 12-13 de noviembre de 1996)
Conciliar
viabilidad y garantías en materia de política social
Hasta
ahora el Estado protector ha logrado garantizar un ingreso seguro a las
personas integradas al mundo del trabajo, tanto durante su vida profesional
como después cuando se jubilan. Sin embargo, el principal riesgo al cual las
familias están hoy expuestas es que sus hijos no sean capaces de hacer carrera.
Esperan mucho tiempo antes de procrear y gastan mucho, si pueden, para la
educación de sus hijos con la esperanza de que estos obtendrán las
calificaciones requeridas para establecerse en la vida profesional.
Los
sistemas de seguro social son ineficientes contra estos riesgos. Ellos se
fundan en la hipótesis de que cada generación ingresará a la vida profesional
por sus propios medios y allí hará carrera, haciéndose cargo por el sesgo de
las transferencias de ingresos, de las personas que se jubilan y las que están
temporariamente desempleadas.
La opción
consiste en sustituir al sistema tradicional por un sistema de garantía de
ingreso para las personas que han perdido su empleo protegiendo que los trabajadores
no integrados a la población activa no estén desprovistos de cobertura social,
no sin plantear problemas: para las personas que tienen perspectivas de
ganancias mediocres en el mercado de trabajo actual, la diferencia entre el
ingreso proporcionado por un empleo mal remunerado (y generalmente poco
atractivo) y la garantía mínima de recursos puede ser estrecha, y las ganancias
que sacan del trabajo son escasas por el hecho de la reducción de las
prestaciones que les pagan a medida que la renta de su trabajo aumenta (es la
trampa de la pobreza).
Además, el
incremento de la proporción de beneficiarios profundiza la confianza del
público. Cuando estos están concentrados en determinada región, pueden
ejercerse fuertes presiones políticas, así lo demuestran ciertas tensiones
aparecidas recientemente como resultado de la política regional en Bélgica, en
Canadá y en Italia. La concentración de los titulares de prestaciones en
ciertas regiones o categorías sociales, sobre todo si va acompañada con la idea
de que estos deben manipular el sistema para que se unan los dos objetivos,
pudiendo también comprometerse la legitimidad del sistema: el hecho que el
término mismo «ayuda social» se vuelva «políticamente incorrecto» para los
Estados Unidos es una ilustración contundente. Es muy importante que los
sistemas de protección social sean administrados con equidad, pero también con
firmeza: una administración muy tolerante puede poner en peligro la existencia
misma de la protección.
Para
enfrentar esta situación, frecuentemente a los poderes públicos les pareció
que, la penuria aparente de los empleos demuestran los niveles elevados de
desempleo, y esto era imputable a los desequilibrios de la economía:
insuficiencia de la demanda global (es la tesis keynesiana) o distorsiones del
sistema económico causadas por las rigideces salariales y los sistemas de
prestaciones. El único rol que puede desempeñar la política social en ese caso
es arreglar las fisuras del tejido social esperando el fin de la crisis.
La
realidad parece otra. La riqueza económica por habitante continuó
incrementándose regularmente durante el último cuarto de siglo y esto, a un
ritmo que ha sido más rápido en Europa que en América del Norte, donde sin
embargo el desempleo permaneció limitado. Aunque la estructura del empleo sea
ampliamente transformada, la proporción de los activos ocupados en la población
no han cambiado, a pesar de la evolución social (jubilación anticipada,
prolongación de la escolaridad obligatoria) que podrían contribuir a reducirla.
Comprobamos ciertas progresiones del empleo: la distribución del tiempo del
trabajo y del empleo dentro de la población se ha modificado. En los países de
la OCDE, los mercados de trabajo parecen haber conseguido sacar partido de los
elementos más cultos y capacitados de la población.
Las
presiones que ejerce la inmigración en los países de la OCDE demuestran las
oportunidades que llegan a generar estas economías. Dado que los inmigrantes
aceptan empleos de bajos salarios - a veces desprovistos de toda protección -
es necesario considerar un nuevo enfoque de las dificultades de empleo que
tienen los trabajadores locales si queremos hacer fracasar la xenofobia. Es
este, particularmente, el caso de las minorías étnicas desfavorecidas que pueden
encontrarse excluidas de las oportunidades que se presenten por su escaso nivel
de instrucción y su origen geográfico, en tal caso los inmigrantes pueden
contar con el capital social de su comunidad de origen para establecerse en un
nuevo país.
Tal vez
llegó el momento de considerar la situación actual de los mercados de trabajo
como la base sobre la cual construir la política social y no como la causa de
sus fracasos. Como hemos visto más arriba, los mercados de trabajo y otros
mecanismos económicos crearon tensiones sociales y situaciones de desamparo, y
no hay por qué estar satisfecho. El desafío consiste en reformar la política
social y el sistema de protección contra la indigencia con el propósito de
favorecer el crecimiento sin acentuar las desigualdades en las rentas: si el
crecimiento económico es acompañado por un estancamiento de los ingresos de la
mayoría de la población o de una caída en términos absolutos de las categorías
más desfavorecidas, su mismo interés podrá estar en juego. Seguramente, habrá
que renunciar a las transferencias sociales como principal medio de aliviar el
desamparo para orientarse hacia medidas constructivas que permitan mejorar la
condición y la situación respecto al empleo de las personas que tengan
necesidades. En lo inmediato, el costo de estas medidas para los presupuestos
públicos no será inferior al de las transferencias en cuyo caso serán
sustituidas: esta es la razón por la cual es indispensable experimentar nuevas
estrategias antes de ponerlas en práctica, luego de evaluar sus efectos.
Por otra
parte, no es necesario considerar más que la política social constituye
exclusivamente el resorte del Estado. Algunos organismos sin fines de lucro
reciben fondos del Estado que son incluídos en el total del gasto público, pero
en muchos países estos organismos están financiados esencialmente por el sector
privado (beneficiándose por esto con ventajas fiscales). Estas instituciones no
gubernamentales que se ocupan de los servicios públicos juegan un rol
particularmente importante en los países (como Estados Unidos y el Reino Unido)
donde el gasto público directo representa una parte muy baja del PBI.
Cuando
buscamos determinar si sería posible concebir la política social según un nuevo
enfoque es necesario no olvidar que los gastos consagrados a las transferencias
en especie son cubiertas parcialmente por los impuestos pagados por los
beneficiarios, que es particularmente el caso en los países donde las
prestaciones son elevadas y donde, como consecuencia, los impuestos también lo
son. Si tenemos en cuenta este factor, verificamos que las diferencias en el
monto bruto de los gastos públicos están menos marcadas.
Otro
factor importante que explica las desigualdades en los gastos públicos es el
campo de asistencia de la salud que, cuando están financiadas esencialmente con
un seguro privado propuesto por el empleador (como en los Estados Unidos)
suprimen una de las principales fuentes del gasto público.
Este nuevo
enfoque presentaría particularmente las características siguientes:
- Sin duda, las posibilidades de empleo se dirigirán cada vez más a las
personas capaces de adaptarse, sea porque son miembros de una familia donde
otros también aportan de sus ingresos (y están así en condiciones de soportar
fluctuaciones semanales de ingresos), sea porque ellos mismos dan prueba de
capacidad de adaptación. Es conveniente concebir planes de garantía de ingresos
que estimulen a los beneficiarios a mostrarse flexibles y que se arriesguen a
encontrar un nuevo empleo. Esto supone una mayor estabilidad de la garantía de
ingresos a mediano plazo, en particular para las personas con cargas
familiares.
- Probablemente habrá, en un futuro previsible, un excedente de la
oferta potencial de trabajo, y no hay posibilidad de demandar a las personas que
tengan necesidad de una garantía de ingreso de consagrarse esencialmente a la
búsqueda de un empleo. En cambio, para beneficiarse con una garantía de
ingresos, deberían estar incitadas a llevar a cabo otras actividades
susceptibles de mejorar sus perspectivas de empleo, por ejemplo, diversos tipos
de formación, trabajos de interés colectivo y empleos no remunerados a prueba.
- El principio de la capitalización de la garantía de ingreso que ha
sido preconizada (Banco Mundial 1995) como una solución a muy largo plazo para
financiar las pensiones de jubilación, podría ser aplicada inmediatamente en el
marco de la vida profesional. Los beneficiarios de la garantía de ingresos (
aparte de las asignaciones complementarias en concepto de hijos y otras
personas a cargo) tendrían que reembolsar una parte de las sumas percibidas
cuando sus ingresos superen cierto monto. Globalmente, las personas
desfavorecidas recibirían siempre más que las que no pagan su cuota y las
personas favorecidas pagarían una cuota mayor a las que no lo reciben,
incitando a cada individuo para que mejoren su situación e introduciéndolos a
un sistema que permita ayudar a las personas que no están afiliadas a un
régimen de seguro, la distinción entre «asegurados» y «beneficiados» podría
esfumarse.
- Es necesario poner en práctica los métodos de gestión por caso que
tengan un carácter activo más que pasivo; en lugar de vigilar que se defina
escrupulosamente el monto de las prestaciones en concepto de garantía de
ingresos en función de los derechos adquiridos, convendría vigilar que la
garantía de ingreso ( sea «capitalizada» o no) para las personas en edad
activa, sirva para financiar las actividades susceptibles de favorecer un
regreso a la vida profesional.
- Hacerse cargo de personas, particularmente niños y personas de edad
avanzada o lisiadas dentro de las familias, debería considerarse como una
verdadera actividad y remunerada en cuanto tal (Bradbury-1996).
Estas
medidas podrían incluirse en una nueva estrategia que tendría en cuenta la interdependencia
de las intervenciones de los poderes públicos (en los campos de la educación,
de la salud o la seguridad social) en diferentes etapas de la existencia. Esta
estrategia recalcaría más en las acciones importantes, en los momentos
centrales de la vida; las intervenciones serían más numerosas en la infancia y
tendrían un carácter más preventivo que curativo. El objetivo sería redefinir
la equidad y la seguridad como obstáculos a la flexibilidad durante toda la
vida y evitar las definiciones que dejan pensar que el fin de la política
social es asegurar una protección contra la flexibilidad. Si este enfoque no es
discutido, los poderes públicos corren el riesgo de ser obligados a ello porque
no podrán tratarlo de manera autónoma como consecuencia de la globalización de
la vida económica y social. O bien, un plan dictado exclusivamente por tales
obligaciones que correría el riesgo de no ofrecer ni protección ni
flexibilidad.