DEPARTAMENTO DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Presentación:
Rubén
Geneyro
Documentos:
Manuela
Moccero
Cronología:
Lidia
Aguirre, Agustina Pereira
Presentación
Introducción:
Luego
de analizar los acontecimientos políticos, sociales y económicos más relevantes
que tuvieron lugar en los países que conforman Latinoamérica y el Caribe,
la primera afirmación que podría hacerse respecto del escenario que presentan
estos países durante el año 1997, es que el mismo está caracterizado por la
dualidad. Al realizar esta apreciación, lo que estamos intentado afirmar es
que a diferencia de años anteriores donde los sucesos de este tipo, específicamente
aquellos con consecuencias negativas sobre las poblaciones, primaban y en
consecuencia eran imposibles de verse contrarrestados con otros de naturaleza
más positiva, el panorama actual nos exhibe una realidad distinta. Ello no
debe entenderse o interpretarse en el sentido que acontecimientos de este
tipo no han ocurrido durante este año, u ocuparon un papel secundario, debido
a que la integración comercial y económica detentó un lugar privilegiado.
Esta circunstancia debe ser celebrada, en tanto se la conciba como un instrumento
idóneo, capaz de lograr la unidad regional, mejorar el bienestar económico,
capaz de coadyuvar a defender y consolidar las instituciones democráticas
y asegurar la justicia social y la estabilidad. (1)
Tomando
en cuenta esta situación, la presentación correspondiente al corriente año
-a diferencia de la anterior que se ha caracterizado por contener un análisis
más pormenorizado de la situación socioeconómica- describe algunos de los
acontecimientos políticos de mayor relevancia, destacando los proyectos de
integración tanto de alcance hemisférico (como es el caso del ALCA), como
subregional. En sentido estricto en este último caso el análisis estará focalizado
en la evolución del proyecto Mercosur.
La
elección de esta metodología encuentra plena justificación cuando se observa
que los países que conforman cada uno de los esquemás de integración subregional,
condicionados por el eventual inicio de las negociaciones del ALCA en la II
Cumbre de las Américas a desarrollarse en Santiago de Chile en el mes de abril
de 1998, se han visto obligados a realizar un esfuerzo más que considerable
para consolidar, afianzar y profundizar sus respectivos esquemás, para evitar
la pérdida de los logros obtenidos en esta materia.
Las
negociaciones entabladas hasta entonces ponían de manifiesto una clara contraposición
de intereses, los de Estados Unidos por un lado y por el otro, los de aquellos
países que se encontraban con restricciones a la hora de ingresar sus productos,
especialmente agrícolas, en el mercado estadounidense. A ello se debe sumar
las dificultades que les ocasionan los subsidios que el gobierno norteamericano
concede a estos tipos de productos y el creciente déficit en la balanza comercial
que cada uno de estos países presenta en el intercambio bilateral con la primera
potencia mundial.
En
este contexto, la mayor parte de los países de Latinoamérica, propiciaron
una metodología de negociación que posibilitara no solo derribar este obstáculos,
sino que en general permitiera alcanzar resultados lo más equilibrados posibles
para todas las partes.
En
este sentido el Mercosur ha jugado un rol fundamental logrando, en contra
de la posición de Estados Unidos, imponer el single undertaking.
Este
criterio de negociación tiene la finalidad de impedir que se avance en "acuerdos
interinos" sobre aquellos temas que le interesan a Estados Unidos, a
fin de asegurarse un mercado para productos de alta tecnología, sin que simultáneamente
se puedan discutir temas de vital importancia para los países que conforman
el resto del continente.
Otro
de los logros importantes que puede atribuirse a este bloque en materia negociadora
es haber obtenido el reconocimiento de la coexistencia de los esquemás subregionales
con el área continental. (2)
Con
su actitud el Mercosur logró atraer la atención de otros países, lo que se
tradujo, por ejemplo, en la firma de un acuerdo con los Estados que integran
la Comunidad Andina de Naciones para alcanzar una zona de libre comercio (en
1998), o en el estrechamiento de las relaciones del bloque con Chile, como
lo pone de manifiesto la Dec 12/97 aprobada en la XIII Cumbre Presidencial
del Mercosur. (3)
Como
se puede deducir de lo hasta aquí expuesto el esfuerzo que le ha demandado
a los países latinoamericanos la negociación del proyecto hemisférico es solo
la antesala de aquellos que deberán realizar para que estos logros obtenidos
en materia de negociación puedan traducirse en los objetivos que la motivaron.
Es justamente en este intento por dilucidar si los países latinoamericanos
se encuentran en condiciones de lograrlo que hemos optado por practicar un
balance de los acontecimientos que tuvieron lugar en el marco del proyecto
Mercosur, no solo por las razones señaladas, sino también debido a su importancia
económica, ya que luego del Nafta viene a configurar el espacio comercial
de mayor envergadura en el hemisferio, en virtud del creciente interés que
suscita entre los actores económicos regionales e internacionales.
Consecuentes
con lo afirmado precedentemente dividiremos el trabajo en dos partes. La primera
de ellas incluirá una descripción de algunos de los acontecimientos políticos
más salientes que tuvieron lugar en este continente en el transcurso del año
1997, reservando para la segunda parte el tratamiento de lo que denominamos
"factor aglutinador": la integración. Asimismo y con el ánimo
de hacer más clara la exposición, subdividiremos a esta sección en dos partes,
una de ellas relacionada con el proyecto hemisférico del ALCA y la
otra alusiva al proceso de integración Mercosur.
I.
Principales acontecimientos políticos ocurridos en Latinoamérica:
El
análisis retrospectivo nos lleva a señalar varios hechos como los más trascendentes
o que merecen una atención especial. Entre estos ubicamos: el resurgimiento
de la guerrilla, los debates entre Argentina, Brasil y México por el logro
de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
el fracaso del Ejecutivo norteamericano por obtener la aprobación por parte
del Congreso del fast track, la desestabilización institucional en
Ecuador y los preparativos en Cuba para la visita del Papa, Juan Pablo II.
A
pesar de que el año 1996 se cerró con la firma del Acuerdo de Paz Firme y
Duradera en Guatemala, lo que hacía presumir que se cerraba un capítulo en
el episodio de guerrillas de nuestro continente, 1997 abre con el resurgimiento
de la insurgencia guerrillera en América Latina, marcado por tres acciones
importantes: la crisis de los rehenes en la residencia del embajador de Japón
en Perú, el recrudecimiento de la violencia guerrillera en Colombia y la fuga
de los guerrilleros del Frente Patriótico Manuel Rodríguez de Chile.
Uno
de los acontecimientos que conmocionó a nuestro continente en 1997 fue la
toma de rehenes en la residencia del embajador del Japón en Lima por el MRTA.
La crisis, que comenzó a fines de diciembre de 1996, se extendió a 126 días
de tensiones y alcanzó dimensiones políticas impensadas, culminando con un
desenlace violento cuando el ejército peruano recuperó la sede diplomática
y liberó a los rehenes. En un operativo militar sin precedentes, el ejército
preparó y llevó a cabo un comando de asalto que, en apenas pocas horas, puso
fin al conflicto, arrojando como saldo la muerte de todos los guerrilleros.
La
escalada de tensión entre los emerretistas, quienes demandaban la liberación
de varios compañeros encarcelados por acciones armadas, llevó al presidente
Fujimori, en un intento por alcanzar una salida negociada, a entrevistarse
personalmente con el presidente cubano en La Habana para pedirle que recibiera
en calidad de asilados políticos a los integrantes del comando guerrillero.
Sin embargo, su misión en la isla no selló un acuerdo concreto debido a la
postura del gobierno cubano de mediar sólo en el caso que fuera un pedido
consensuado de ambas partes del conflicto y sobre todo, respaldado por la
comunidad internacional, lo que algunos analistas calificaron como un giro
en la política tradicional de La Habana respecto a los movimientos guerrilleros
en el área.
Si
bien el gobierno dominicano aceptó similar propuesta de Fujimori, lo cierto
es que no bastaron los esfuerzos para la búsqueda de una solución negociada
y pacífica, incluidas las propuestas de mediación de organizaciones religiosas
e incluso de las Madres de Plaza de Mayo desde Argentina.
El
gobierno peruano fue duramente criticado por organizaciones de derechos humanos
y tuvo que enfrentar serias denuncias por la violación de tratados internacionales
por la forma violenta en que puso fin a la crisis, cuestionándose además la
presunta ejecución de los guerrilleros que tenían ocupada la sede diplomática.
Esto sin dudas contribuyó a que la imagen del mandatario cayera bruscamente
en la opinión pública pocas semanas más tarde.
Otro
país del área donde la violencia marcó durante todo el año el panorama político
y social, fue Colombia. A la profunda crisis política institucional que venía
enfrentando el gobierno de Samper, por su presunto vínculo con los carteles
de la droga y las crecientes tensiones en sus relaciones con EE.UU, se sumó
un resurgimiento de la guerrilla que esparció por gran parte del país los
enfrentamientos armados con el ejército. La escalada de violencia llevó a
un éxodo de miles de campesinos a Panamá y produjo la muerte de civiles en
varios de los departamentos de ese país.
El
ejército colombiano, por su parte, mostró incapacidad para frenar el avance
de la guerrilla y reconoció, oficialmente, numerosas bajas, además de perder
el control de zonas consideradas por las fuerzas armadas como bastiones inexpugnables.
Ello no sólo puso en jaque la capacidad del ejército colombiano, sino que,
además, obligó al ministro de Defensa a renunciar, acrecentando así, la profunda
crisis del gabinete de Samper. Si bien a mediados de año, tanto las FARC como
el Gobierno, aceptaron sentarse a negociar, con una mediación internacional,
lo cierto es que la violencia y el enfrentamiento armado entre las partes,
parece distar aún de una solución estable y duradera.
Otro
acontecimiento importante en la región fue la crisis institucional vivida
en Ecuador, cuando el Parlamento de ese país, luego de intensas protestas
populares, desconoció a Abadalá Bucaram como presidente, produciéndose el
posterior nombramiento de Fabián Alarcón. La inestabilidad política se evidenció
cuando tres personas (Abdalá Bucaram, Rosalía Arteaga y Fabián Alarcón) simultáneamente
se declararon legítimos presidentes. Ante la deposición de Bucaram, Arteaga
asumió interinamente la presidencia, pero luego renunció al cargo, confirmándose
el nombramiento de Alarcón, quien gobernaría hasta agosto de 1998.
Otro
hecho que marcó la vida política del hemisferio en el curso de este año fue
el debate sobre el puesto permanente de América Latina en el Consejo de Seguridad
de la ONU. En realidad, la cuestión no pasó de las declaraciones de los presidentes
de México, Brasil y Argentina sobre sus aspiraciones de que sus respectivos
países representaran a la región en dicho órgano político. Luego, esas declaraciones
fueron atenuadas, toda vez que en dicho órgano aún no ha llegado el momento
de tomar la decisión definitiva, pero advertimos que podrían ser retomadas
en cualquier momento por parte de Brasil y Argentina, ya que México ha tomado
distancia del asunto.
Lo
que se concretó fue la solicitud formal de ingreso presentada en el mes de
septiembre por Brasil, que en este rubro cuenta con el apoyo del gobierno
norteamericano, que el pasado año se esmeró en dar a cada cual su cuota de
confianza, otorgándole a Argentina la condición de aliada extra-OTAN, y a
Brasil su apoyo a la candidatura para miembro permanente por la región, sin
olvidar la venta de armas a Chile, a quien también le interesa sumarse al
NAFTA. La verdadera dimensión de esto es la evidencia
de la pugna por el liderazgo político de la región por parte de los países
con economías fuertes y la muestra de realismo que rige esta política, ya
que lo que se discute es quién será el miembro permanente, no la necesidad
de eliminar esa categoría o status, en aras de una verdadera democratización
de las Naciones Unidas.
Otro
hecho importante ocurrido en el año 1997 en nuestro continente fue el fracaso
en la obtención del fast track, o vía rápida, solicitado por Clinton
para negociar acuerdos comerciales en la región, sin permitir el cuestionamiento
en particular de los mismos por parte del Congreso. Esta circunstancia en
el marco de las negociaciones del ALCA, otorga cierto respiro a los países
latinoamericanos, que ganan tiempo para profundizar sus respectivos proyectos
del integración o sus reformas económicas, aunque agrega una cuota de incertidumbre
adicional al proyecto pues, en tanto el presidente norteamericano no obtenga
su aprobación nada garantiza que los compromisos por él adquiridos en la negociación
sean finalmente aceptados por el poder legislativo, obligando eventualmente
a su renegociación.
Mientras
en Cuba, se realizaban los preparativos para la visita del Papa, a realizarse
en enero de 1998, durante los cuales se produjeron una serie de visitas de
funcionarios del Vaticano a la isla, y se continuó con la política de apertura
a la Iglesia por parte del gobierno. En este sentido se enmarca la concesión
del feriado de Navidad, pero el evento más importante del año para los cubanos
fue la llegada de los restos del Che Guevara que, por la significación histórica
y política de la figura, conmocionó al país.
Paralelamente
la isla continuó realizando esfuerzos para salir de la crisis económica que
la afecta, fundamentalmente a través del desarrollo de la industria del turismo
que ha pasado a ser la principal fuente de divisas. De ahí la determinación
de la Fundación Nacional Cubano Americana, de atacar este rubro, financiando,
desde los EE.UU, acciones terroristas en los principales hoteles de la capital,
con el saldo de una víctima fatal.
II.
El factor aglutinador: la integración.
A)
El proyecto de integración hemisférica: el ALCA.
En
diciembre de 1994, cuando Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, estaban planteando
la profundización y ampliación del Mercosur, la Primera Cumbre de las Américas
de Miami, relanzó la idea de crear un área de libre comercio hemisférica desde
Alaska hasta Tierra del Fuego. (5)
Lo
cierto es que esta vez, la remozada iniciativa no quedó sólo en el plano de
los enunciados, ya que desde entonces se celebraron, con la representación
de 34 naciones de América, las Reuniones de Ministros de Comercio de Denver
(30 de junio de 1995), Cartagena (21 de marzo de 1996), Bello Horizonte (16
de mayo de 1997) y San José de Costa Rica, (16 a 18 de marzo de 1998); además
de numerosas Reuniones de Viceministros de Comercio y reuniones de grupos
de trabajo.
La
conformación de este Área de Libre Comercio, se inscribe en el marco de las
nuevas condiciones que caracterizan al comercio mundial, y que expresan la
coexistencia de bloques regionales y subregionales, acuerdos bilaterales,
y áreas continentales con la negociación multilateral del la OMC. Asimismo
se advierte que el proyecto comprende, por una parte el interés de EE.UU de
lograr la liberalización de servicios, inversiones y propiedad intelectual,
en un continente estratégicamente importante, y por la otra la posición de
las restantes naciones de América, cuyos objetivos ya fueran puestos de manifiesto
con anterioridad.
El
claro contraste de intereses y objetivos perseguidos, al menos entre lo postulado
por Estados Unidos y el Mercosur, ha dado lugar, en las reuniones previas
al inicio de las negociaciones, entre otros, a un arduo debate sobre la estructura
institucional del ALCA, cuya importancia debe resaltarse habida cuenta que
de ello dependía no solo la definición de los temas a negociar, sino también
las propias modalidades de las negociaciones.
No
debe perderse de vista, en ese sentido, que el Mercosur efectuó una propuesta
para la negociación del ALCA que planteó, además de la «facilitación de negocios
inmediata», el criterio de «single undertaking» lo que equivale a decir, como
lo señalara el Embajador Campbell, que nada está negociado hasta que todo
esté negociado.
Este
criterio de negociación, como se lo destacara con anterioridad, tiene la finalidad
de impedir que se avance en «acuerdos interinos» sobre aquellos temas que
más interesan a EE.UU. Es por ello que, aceptando la conveniencia y oportunidad
del ALCA, el principio de que nada está negociado hasta que todo esté negociado
constituye un reaseguro fundamental para lograr algún grado de equilibrio
en los resultados.
Es
en este contexto que se celebra el 16 de mayo de 1997, en la ciudad brasileña
de Bello Horizonte, la negociación de mayor relevancia en el año en lo que
respecta a este proyecto de integración comercial. Estamos haciendo referencia
a la Tercera reunión de Ministros responsables de Comercio, en la cual se
ha suscrito una Declaración Conjunta, de suma importancia.
En
este Documento se hizo referencia al avance sustancial alcanzado en la liberalización
del comercio hemisférico debido a la creciente ampliación y profundización
de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes. Al mismo tiempo se remarcó la importancia
de la implementación de las obligaciones asumidas en el marco de la Ronda
Uruguay del Gatt; la celebración de nuevos acuerdos bilaterales, y la participación
de algunos países del Hemisferio Occidental en la negociación de acuerdos
sectoriales de liberalización del comercio en el marco de la Organización
Mundial del Comercio.
Sin
embargo, a nuestro entender, hay otro aspecto relevante a destacar y es que
el mismo explícita o exterioriza el acuerdo alcanzado por las partes en cuanto
a los «principios generales que deben regir la negociación» del ALCA, los
que fueron definidos como:
-El
Consenso es la regla a seguir para la toma de decisiones.
-Single
Undertaking: Compromiso único comprensivo y equilibrado de derechos y obligaciones.
-El
ALCA puede coexistir con Acuerdos Bilaterales y Subregionales, en la medida
que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos
no estén cubiertos o excedan derechos y obligaciones del ALCA.
-La
negociación y adhesión al ALCA es individual o como miembro de un grupo de
integración subregional que negocie como una unidad.
-Congruencia
con los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio y
-Atención
Especial a las necesidades de las pequeñas economías.
-Necesidad
de establecer una Secretaria Administrativa temporal
-El
año 2005 a más tardar como fecha para la conclusión de las negociaciones
Además,
como Anexo I de la Declaración, en la III Reunión Ministerial fueron aprobados
5 documentos oficiales sobre inversiones, normas técnicas, compendio de medidas
antidumping, normas que rigen las compras del Sector Público y Disposiciones
sobre el Comercio de Servicios.
Sin
embargo fue quizás en la Cuarta Reunión Ministerial de San José de Costa Rica,
que comenzó el 16 de marzo de 1998, donde se han conseguido los mayores éxitos
para los países latinoamericanos, desde el punto de vista de la obtención
de resultados concretos, los que liderados por el Mercosur lograron la creación
de un Grupo Agrícola, que había encontrado fuerte resistencia hasta ese entonces;
pero fundamentalmente el hecho de que no se habilitaran acuerdos interinos
previos al año 2005, que invaliden la importancia de negociar en forma global.
De
esta manera el Mercosur, como bloque, logró imponer el criterio del single
undertaking, con los consiguientes beneficios que ya fueran señalados, lo
que a su vez se viera confirmado en la II Cumbre de las Américas desarrollada
en Santiago de Chile durante el mes de abril de 1998 con la presencia de los
Jefes de Estado y de Gobierno de los 34 países que componen el continente,
ya que en esa oportunidad los mandatarios instruyeron a los «Ministros Responsables
de Comercio para que inicien las negociaciones correspondientes al ALCA de
acuerdo con la Declaración Ministerial de San José de Costa Rica.
En
lo que hace a esta II Cumbre puede decirse que en su transcurso fueron aprobados
dos documentos: la Declaración de Santiago y el Plan de Acción.
La
Declaración de Santiago abunda en la reafirmación de principios democráticos,
de equidad y justicia social, de integración hemisférica; revalorizando al
mismo tiempo a la educación «como factor decisivo para el desarrollo», y realzando
la importancia de «la justicia independiente» en el proceso de consolidación
democrática.
Por
lo demás la Cumbre, al margen de declarar formalmente el inicio de las negociaciones,
no constituye un paso más en lo negociado durante las reuniones de Ministros
y Viceministros de Comercio, en los años que la antecedieron.
B)
El proceso de integración subregional: el Mercosur
Se
asiste en la subregión que comprende a los países que integran el Mercosur
a un crecimiento importante del comercio tanto entre los Estados Parte (EP),
como de estos con terceros países y a un incremento notable de los flujos
de inversión provenientes de extrazona, donde, no hay duda que el factor de
atracción está dado por este proceso de integración.
Es
así, que producto de este nuevo escenario distinguido por la apertura de las
economías se ha ampliado el mercado, creándose nuevas oportunidades de negocios.
Ello ha obligado a los actores económicos no solo a interiorizarse de las
realidades económicas políticas, sociales, etc. que imperan en cada uno sus
socios, sino también a realizar un esfuerzo mucho mayor para ganar en productividad,
calidad y diversificación de sus exportaciones. Al mismo tiempo, en tanto
este nuevo espacio se caracteriza por la mayor presencia de comercio intraindustrial,
permite el mejor aprovechamiento de las economías de escala y aparece como
un buen campo de entrenamiento previo para aquellas empresas que tarde o temprano,
producto del nuevo contexto internacional, se verán expuestas a una competencia
más encarnizada que la presente.
A
estos logros, debe sumársele el indiscutido mejoramiento que cada uno de los
miembros del bloque ha adquirido en cuanto a su capacidad negociadora a nivel
internacional, siendo las negociaciones en el marco del ALCA un claro ejemplo
en este sentido.
Sin
perjuicio de ello, creemos que es posible el incremento de los beneficios
alcanzados hasta el momento, en la medida que se presenten ciertas circunstancias
y presupuestos. La confirmación de nuestra hipótesis nos conduce a repasar
la agenda del Mercosur durante el año 1997 a fin de identificar sus logros
y deficiencias, poniéndonos en el compromiso posterior de bregar por la consolidación
de los primeros y la erradicación o superación de las segundas.
Para
comenzar diremos que, a nuestro entender, el balance e identificación de nuevos
desafíos del Mercosur debe hacerse a partir de tomar en consideración dos
aspectos de este proceso de integración:
a) el grado de respeto de los compromisos asumidos hasta el momento
por los países miembros y
b) los temas que integran la nueva agenda interna.
a) El análisis de los compromisos nos lleva a preguntarnos si el acceso
a los mercados de cada uno de los EP del Mercosur, se encuentra garantizado
plenamente en los términos en que se han obligado los EP por medio del Tratado
de Asunción (TA).
Para
ello nos abocaremos en primer lugar a los compromisos asumidos en materia
arancelaria. Con relación a este tema Roberto Bouzas afirma "que
el Cronograma de Desgravación Comercial se está cumpliendo, pero sin embargo
no han existido otros progresos hacia la libre circulación en relación a años
anteriores, ni avances en su profundización". (6)
En
cuanto a las reglas de origen, Mercosur -mecanismo complementario del
cronograma de desgravación arancelaria-, en tanto evita que se extiendan los
beneficios concedidos entre los EP a sus respectivos productos a aquellos
provenientes de terceros países, se observa que en lugar de cumplir el objetivo
descripto, en la actualidad están actuando como una restricción adicional
al comercio intrazona, desde que hasta el 1 de enero de 1999 los países miembros
(PM) pueden continuar exigiendo requisitos de origen a productos que no se
encuentran incluidos en el cronograma mencionado. A ello debe sumársele el
hecho de no haberse contemplado a los bienes que se benefician de los regímenes
especiales de importación
En
el caso de los sectores que cuentan con regímenes especiales de adecuación
al mencionado Cronograma, esto es el sector automotriz y el azucarero,
se ha decidido prorrogar una vez más el plazo previsto para la determinación
de un régimen común, en virtud de existir entre los EP fuertes asimetrías
en la aplicación de las políticas referidos a los mismos. (7)
Situación
similar se observa en materia de Restricciones No Arancelarias (RNA).
Al no haberse alcanzado avances substanciales en la reunión del Consejo Mercado
Común (CMC) celebrada en diciembre de 1997 se insistió en la necesidad de
acelerar el proceso de armonización y eliminación de este tipo de medidas
previéndose nuevos plazos para la consecución de estos objetivos. (8)
Dentro
de este mismo inciso debe también mencionarse el compromiso adquirido por
los gobiernos de los EP de establecer un arancel externo (AEC) que
garantice la competitividad, instrumento de suma relevancia, en tanto su modificación
altera, entre otras cosas, las condiciones de competencia a que está sometido
el comercio intrabloque. El análisis de la práctica que de este instrumento
de política comercial han hecho los EP nos obliga a hacer la distinción entre
los siguientes actos:
-
los que constituyen sucesivas prorrogas a las excepciones al mismo y
-
en aquellos que han creado nuevas excepciones a las reglas básicas y generales
a él aplicables
Un
ejemplo más que claro del primer supuesto lo constituyen los regímenes
especiales de importación. Y en este caso el panorama no es necesariamente
alentador, en la medida que el Comité creado en el ámbito de la Comisión de
Comercio del Mercosur (CCM) para efectuar su relevamiento, a mitad
de año aún no se había reunido
Por
su parte la Res.7/95 "Acciones puntuales en el ámbito arancelario"
y la Res.22/95 "Garantía para el abastecimiento de materias primás e
insumos", constituyen ejemplos elocuentes del segundo punto.
Otro
ejemplo en este sentido lo constituye el incremento al AEC que se aprobó durante
la XIII Cumbre de Presidentes como respuesta a la crisis asiática, ya que
si bien su aumento se dispuso como transitorio, dejó la posibilidad a cada
país que lo implemente conforme a sus necesidades, aunque siempre que
su aplicación no vaya más allá del 31 de diciembre del 2000, no supere los
3 puntos porcentuales o abarque productos contenidos en la lista de excepciones
comunes al incremento. (9)
La
realización de un adecuado balance de lo hasta aquí expuesto en materia de
AEC, nos exige como presupuesto obtener la respuesta de al menos dos preguntas,
si la conducta practicada por los EP en relación a este instrumento de política
comercial es compatible o incompatible jurídicamente con los principios y
objetivos perseguidos por el TA y en segundo término, si las mismas constituyen
o no un obstáculo al progreso o profundización del proceso de integración.
A
estos dos interrogantes puede responderse con una única respuesta si, al hacerlo
se toma en consideración que depende de tomar en cuenta elementos que no necesariamente
son compatibles entre sí y que en consecuencia nos obligan a darles preponderancia
a unos u otros. Así, en principio su antijuridicidad no podría ser planteada,
en virtud de no haber sido adoptadas unilateralmente, sino a través del consenso
de los PM, expresado en la normativa Mercosur correspondiente. Sin embargo,
no por ello, necesariamente debemos creer que las mismas constituyen un progreso.
Lo constituyen si, en tanto institucionalización de las excepciones que permiten
prever de antemano la conducta a seguir por los Estados contribuyen al fortalecimiento
de la eficacia del sistema.
Pero
en tanto excepciones, también constituyen un retroceso en los logros alcanzados.
Máxime si se observa, como en este caso, que los Estados han venido haciendo
un activo uso de estas prerrogativas, lo que se demuestra con las profusas
normas que han emitido los órganos subregionales autorizando a los EP a aplicarlas.
En
la práctica del ejercicio del acceso a los mercados llevada a cabo por cada
uno de los EM, mención aparte merecen las medidas unilaterales, en el año
97 numerosas medidas de este tipo han sido motivo de discordia y preocupación.
Principalmente han sido adoptadas por el socio mayor, generando duros reclamos
por parte de los sectores productivos y los gobiernos de los países afectados.
La
metodología utilizada en todos estos casos ha sido la misma: una vez adoptada
la medida, los EP se han visto obligados a negociar a fin de obtener una excepción
a su aplicación, cuando lo correcto hubiera sido no solo la consulta previa
sino también la exclusión desde el origen. Y ello no solo debe ser así por
razones jurídicas -esto es que deben respetarse los compromisos asumidos al
firmarse Asunción-, sino también por que los demás EP han sabido ser solidarios
para con Brasil cuando este país se ha visto obligado a adoptar medidas para
paliar efectos como el de la crisis asiática, no obstante conocer que las
mismas iban a provocar un derrame sobre sus economías que se iba a traducir
en una reducción del comercio recíproco. (10)
Sin
embargo la cuestión no se agota aquí. La efectiva, correcta y fluida libre
circulación de los flujos de comercio exige la presencia de otras normas o
reglas menos indispensables para el funcionamiento de una unión aduanera,
que si bien se han contemplado entre los objetivos a alcanzar por el TA, a
través de las mismas los Estados no han adquirido compromisos tan específicos
(por no haberse previsto en el Tratado con tanta precisión), pero que no por
ello dejan de ser tan importantes como los anteriores y ello por las mismas
razones que justifican la presencia de un AEC sin perforaciones.
Estamos
queriendo hacer referencia a aquellas reglas que buscan evitar la discrepancia
en la aplicación de las políticas comerciales que cada EP aplica frente
a terceros y en las que regulan las condiciones de competencia al interior
del nuevo espacio comercial.
Entre las primeras cabe mencionar las
prácticas desleales de comercio producidas por el dumping. En vinculación
a las importaciones provenientes de extrazona se elaboró durante este año
(Dec. 11/97) un Marco Normativo del Reglamento Común relativo a la defensa
contra las importaciones objeto de dumping, restando confeccionar las normas
necesarias hasta tanto se apruebe el Reglamento Común, para lo cual no hay
un plazo previsto. En el ínterin se prevé que los EP apliquen sus respectivas
legislaciones, en conformidad con las disposiciones con el marco normativo.
(11)
En
diciembre del 96 se ha adoptado el Reglamento Común relativo a la aplicación
de medidas de Salvaguardias provenientes de terceros países, sin embargo aún
está en estado de proyecto la reglamentación de las funciones de dicho Comité,
al cual le toca evaluar la existencia de daño o amenaza de daño.
En
materia de regulación de las condiciones de competencia todavía no
se ha concluido la reglamentación del Protocolo sobre Defensa de la Competencia,
que fuera aprobado en diciembre de 1996.
Como
se puede observar, los casos presentan en común la falta de progreso en la
redacción de aquellas normas indispensables para su puesta en práctica. La
inexistencia de plazos perentorios contribuye a que la regulación en cada
uno de estos temas se circunscriba a la presencia de un marco general, que
a los efectos prácticos poco ayuda a la profundización del proceso de integración.
b) Entre los temas que figuran en la agenda pendiente del Mercosur encontramos
los relativos a la regulación de las políticas públicas, es decir aquellos
relacionados con la formulación de una norma que tienda a evitar que mediante
las mismas se produzcan por ejemplo, entre otros efectos, distorsiones en
la circulación de flujos de comercio y radicación de inversiones a
través de la aplicación de subsidios u otros beneficios fiscales. (12)
En
materia de políticas públicas que distorsionan la competitividad, el único
compromiso asumido por los EM se encuentra incluido en el Protocolo sobre
Defensa de la Competencia. En este Protocolo se alude a las ayudas estatales
y el compromiso que han adquirido los EP se cirscunscribe a elaborar una norma
común, sin entrar en detalles. Sin embargo, transcurrido el año 1997 nada
se ha avanzado en este sentido. (13)
Debe
destacarse, no obstante que, durante la Cumbre Presidencial de diciembre de
1997, se creó un grupo ad-hoc, con el propósito que se ocupe de este tema.
En
esta agenda, junto a este tema, se destacan el relativo a la liberalización
de los servicios, la formulación de un régimen automotriz común, la facilitación
de la circulación de los trabajadores, etc.
Es
en este sentido que en la Declaración Bilateral de Río de Janeiro, suscrita
entre los primeros mandatarios de los socios más importantes del Mercosur
-los presidentes de Argentina y Brasil-, dejaron plasmada su intención de
profundizar el proceso de integración. (14)
Sin
embargo, ha ocurrido que, al menos hasta la Cumbre Presidencial de diciembre
de 1997, el Mercosur se ha visto en dificultades tanto a la hora de adoptar
las medidas y reglas necesarias para consolidar o perfeccionar el funcionamiento
de la unión aduanera, como a la de avanzar en los temas de una agenda que
procure su conversión en un mercado común. Y ello a causa, como se lo adelantara
parcialmente, de que estos temas se han visto relegados a un segundo plano,
como consecuencia de haberse suscitado conflictos originados, la mayor parte
de ellos, en la falta de respeto de los compromisos ya asumidos. Ello
ha venido a poner en duda la eficacia de la normativa Mercosur y de los mecanismos
previstos para la solución de controversias, demostrando que no siempre la
voluntad declarada por los presidentes de procurar la profundización, tiene
correlato en la realidad.
En
este contexto la XIII Cumbre Presidencial del Mercosur, llevada a cabo en
Montevideo, Uruguay en diciembre de 1997 representaba un enorme desafío, en
la medida que a la situación de relativa parálisis anteriormente descripta,
se sumaba la necesidad de dar una respuesta a la nueva crisis financiera internacional,
originada esta vez en los países asiáticos. En esa oportunidad los gobiernos
de los países integrantes optaron por una solución conjunta (que se tradujo
en el incremento del AEC) y por respaldar al país más afectado, Brasil, apoyándolo
en las medidas que unilateralmente adoptara, respondiendo con la voluntad
de profundizar la agenda.
Fue
así que durante la Cumbre y concordantemente con lo manifestado por los mismos
presidentes de Argentina y Brasil en su Declaración de Río de Janeiro de abril
de 1997, la liberalización de los servicios fue considerada como un
tema prioritario en el proceso de profundización del Mercosur.
La
inclusión de este tema en la agenda con este carácter no fue fortuita, esta
liberalización necesariamente debe alcanzarse antes que este tema se comience
a negociar y luego a implementar a nivel hemisférico, teniendo en cuenta que
el mismo figura entre los intereses prioritarios de EE.UU. y que en tanto
el mismo aparezca regulado en ambos esquemás, de no concederse mayores preferencias
a los proveedores provenientes del mercado subregional en desmedro de terceros,
los acuerdos subregionales alcanzados se verían licuados por lo acordado en
el ALCA. De allí la trascendencia de regular esta materia en el Mercosur.
A
raíz de ello la Dec 13/97 aprobó el Protocolo de Servicios, destacándose del
mismo los compromisos de los EP de conceder trato de nación más favorecida
y trato nacional a los prestadores de los restantes socios.
Otro
lugar de relevancia lo merece la Dec 19/97, a través de la cual se aprueba
el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y su reglamento Administrativo,
que establece que los sistemas de seguridad social reconocerán a los trabajadores
que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los EP los mismos
derechos y obligaciones que a los trabajadores nacionales. Debe destacarse
la importancia de esta norma en tanto presupuesto ineludible para concretar
la circulación de factores productivos (en este caso trabajadores) a que hace
referencia el TA en su artículo primero.
De
este modo, en apariencia el Mercosur parecía despertar de su letargo y mostraba
un acto de madurez, puesto de manifiesto con la actitud de afrontar conjuntamente
el problema, lo que a su vez fortalecería las bases políticas del proceso
de integración subregional. Sin embargo al realizar una mirada más exhaustiva
sobre los nuevos compromisos adquiridos por los EP se observa que ésta deja
de ser la conclusión a la que debe arribarse.
El
compromiso de los EP de conceder de manera inmediata e incondicional trato
de nación más favorecida (art. III Dec. 13/97) y de trato nacional (art.V)
a los prestadores de servicios del Mercosur (lo que se define en el Protocolo),
se encuentra condicionado a que el tipo de servicio se encuentre entre los
llamados compromisos específicos (a través de la misma cada EP establece los
términos y condiciones en que se reconoce el acceso a los mercados) y el trato
nacional. Se trata de una lista positiva de servicios, (art. VII), la que
a su vez solo es exigible una vez que la misma es incorporada en el ordenamiento
jurídico nacional, conforme a los procedimientos por él previsto, esto
es luego de depositado el tercer instrumento de ratificación (art.XXVII).
El
compromiso es el liberalizar este comercio en 10 años contados a partir de
la entrada en vigencia del protocolo (art. XIX. Para ello el GMC del Grupo
Ad Hoc sobre Servicios deberá culminar con la primera negociación de compromisos
específicos antes del 30 de junio de 1998. Asimismo debe destacarse que no
son alcanzadas por la obligación de otorgar trato de nación más favorecida
las compras gubernamentales.
A
semejanza del Protocolo anterior, el contenido en la Dec. 19/97, condiciona
su vigencia a que se deposite por los cuatro socios el instrumento de ratificación,
lo que en este caso tampoco ha ocurrido hasta el momento.
A
ello debe sumársele el hecho que en otros temas como el medio ambiente, la
educación y la cultura o la elaboración de un reglamento para el Protocolo
de Brasilia sobre solución de controversias no se ha pasado del ámbito del
proyectos, protocolos de intenciones, o tentativa de elaboración.
En
lo que hace a compras gubernamentales, prácticas antidumping aplicables por
terceros países, y en el grado de avance de las negociaciones de un sistema
automotriz común, todos temas tratados en esta Cumbre, ya hemos tenido oportunidad
de ver cuáles han sido los resultados obtenidos en ella al tratarse en sus
respectivos puntos.
Creemos
en consecuencia que la conclusión contraria se impone, lo cual se ve corroborado
con los resultados obtenidos durante la Cumbre Presidencial de Ushuaia, la
primera celebrada durante el año1998. Pues bien, si durante la misma los EP
se han comprometido a dar inicio parcial al proceso de liberalización del
comercio de servicios, los sectores ofrecidos no son relevantes en el comercio
actual entre los PM. Por otra parte la fecha fijada en la Cumbre de Montevideo
para el establecimiento del régimen automotriz común, lejos ha estado de respetarse,
no llegándose sobre este tema, al igual que con el azúcar, a ningún tipo de
acuerdo. (15)
Algunas
consideraciones finales:
El
proceso de integración tiene sus orígenes en los acuerdos suscritos por los
presidentes de Argentina y Brasil durante la segunda mitad de la década anterior.
Sin perjuicio de ello, el mismo cobra mayor impulso a partir de la firma del
Tratado de Asunción, y ello debido en parte no solo al contexto internacional
más propicio para el establecimiento de este tipo de acuerdos, sino también
a la casi simultánea implementación por parte de cada uno de los PM de programas
de reforma económica que se tradujeron en una mayor apertura y desregulación
de sus economías.
Paradójicamente,
una vez dados los primeros pasos, con los resultados que se describen al comienzo
de esta sección, se observa que son esos mismos programas los que explican
parcialmente el letargo actual del Mercosur. Mejor dicho, la distinta lectura
que cada uno de los socios -al menos los mayores-, hacen respecto de cómo
debe abordarse la economía globalizada, esto es, el modo en que cada uno de
ellos pretende insertarse en la misma, los lleva a concebir y a utilizar los
respectivos planes de reestructuración económica de manera diferente y con
objetivos diversos, provocando en consecuencia asimetrías que luego se traducen
en reclamos o en dificultades a la hora de negociar. Así, mientras Argentina
considera a su plan de estabilización como un instrumento idóneo para lograr
el crecimiento económico, en tanto otorga una señal a los inversores y productores
más que suficiente para que estos actúen con confianza en este país, Brasil
lo percibe como una herramienta indispensable pero no suficiente en su meta
de diversificar sus mercados y productos de exportación y de lograr la elaboración
de productos con mayor contenido de valor agregado y desarrollo tecnológico.
Es
esta diferente perspectiva que cada socio conserva del escenario internacional
la que lo conduce a realizar un aprovechamiento diferente de las libertades
que las reglas de la OMC hoy permite, aunque con tiempo de descuento, para
la aplicación de ciertas políticas consideradas de suma relevancia para países
como los nuestros, que persiguen el desarrollo sustentable de sus economías.
Esta
cuestión, que de por sí ya constituye un obstáculo a la consecución de un
mercado único en la medida que le son extensibles las conclusiones que se
formularan respecto del diferente uso que cada EP hace de sus respectivos
planes de estabilización, nos lleva a otra cuestión de no menor trascendencia.
Como hemos tenido oportunidad de ver, entre los principios generales de negociación
aprobados en Belo Horizonte se encuentra el de la compatibilidad o congruencia
de las negociaciones del ALCA con las reglas establecidas por la OMC. Este
principio en tanto asegura el respeto de lo negociado en el ámbito multilateral
constituye un reaseguro para nuestros países, pero en tanto se la interprete
con el alcance que le otorga el profesor Roberto Bouzas la situación se torna
un tanto más compleja.
De
acuerdo con la tesis esbozada por este autor "para los Estados Unidos
el principal atractivo de los acuerdos preferenciales (y en particular del
ALCA) reside en la posibilidad de avanzar más allá de lo acordado en la OMC
en materia de regulaciones domésticas y asuntos no-fronterizos (comercio de
servicios, protección de los derechos de propiedad intelectual, tratamiento
de la inversión, política de competencia, compras gubernamentales, y estándares
laborales y ambientales)".
Ahora
si se comparan los temas que a este país más le interesa negociar en el marco
del proyecto hemisférico con los temas contenidos en la agenda pendiente del
Mercosur lo que surge es una importante coincidencia. Si a todo lo dicho se
le suma que "el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales o subregionales,
en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén
cubiertos o excedan los derechos y obligaciones adquiridos en el ALCA,
la conclusión que puede extraerse es que, además de rescatarse la trascendencia
de haber logrado imponer el single undertaking, nos veremos obligados al menos
a estar alerta, pues su presencia nos impone, si es que no quieren perderse
los logros obtenidos en materia de metodología de negociación, asumir compromisos
de mayor jerarquía.
Para
los países que componen el Mercosur los mismos estarán identificados con la
eliminación de las asimetrías señaladas y en consecuencia con la obligación
de trabajar sin pausa por la consolidación de los actuales logros y profundización
de la agenda pendiente en la conformación de un Mercado Común. En el caso
de los restantes países se manifestará con la adopción de medidas que tiendan
a perfeccionar y profundizar las actuales reformas en marcha. La actitud contraria
podría conducirnos a desaprovechar una oportunidad histórica, hagamos en consecuencia
del ALCA un incentivo para trabajar en este sentido.
María
Manuela Móccero
Coordinadora
———————————————————————————
1 Así lo han entendido y manifestado no solo los países que conforma el Mercosur
sino también aquellos que integran la CARICOM. Declaración de Principios de
Bridgetown. Mayo de 1997. Cumbre del Caribe 18º Reunión de la Conferencia
de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad del Caribe.
2
No debe olvidarse que en la I Cumbre de las Américas (Miami diciembre de 1994)
se había lanzado la propuesta de crear un área de libre comercio continental
sobre la base de los esquemás subregionales existentes (Nafta, Mercosur, Pacto
Andino, Mercado Común Centroamericano); y que fue recién el la Reunión de
Ministros de Comercio de Bello Horizonte (16 de mayo de 1997) donde se reconoció
esta coexistencia.
3
El Mercosur ha contribuido también a hacer más fuerte la tendencia hacia el
fortalecimiento de la integración comercial entre los países que integran
el continente, en la medida que esta propiciando un acercamiento comercial
más profundo con los distintos países que integran la Aladi. Así Mercosur
mantiene actualmente negociaciones con México, con el Grupo Andino y con Perú
en un esfuerzo por lograr la plurilateralizacion de las preferencias que hasta
el momento estaban incluidas en acuerdos bilaterales, o la celebración de
acuerdos de libre comercio según los casos.
En cuanto al análisis de la relación que mantiene con Chile, no solo debe
hacerse tomando en consideración la participación que el Mercosur, le ha reconocido
en los órganos y foros de discusión a este país en la Cumbre presidencial
de Montevideo en diciembre de 1997 (lo que fue una respuesta al reclamo efectuado
por este país, junto a Bolivia en la reunión de presidentes de junio en Asunción),
sino también tomando en cuenta, los temas planteados en las reuniones de la
Comisión Administradora del ACE 35, donde se ha tenido la oportunidad de discutir
con este país la incidencia de la medida de restricción a las financiaciones
aplicada por Brasil, lo que muestra el grado de interdependencia, aunque sea
incipiente que el acuerdo genera. Además de ello el país transandino ha propuesto
adelantar el plazo previsto en el acuerdo para el establecimiento de mecanismos
de consultas sobre temas de interés reciproco y el establecimiento de un sistema
como el arbitraje que permita una solución de las diferencias que ya se suscitan
entre las partes.
4
Estudiantes de la Maestría en relaciones Internacionales , IRI
5
En ese sentido puede recordarse que la propuesta de Miami, tuvo como antecedente
la Iniciativa para las Américas
del Presidente George Bush, que poco había avanzado en su concreción.
6
Asimismo debe considerarse que durante este año enorme cantidad de consultas
se han planteado ante la CCM relativas a la inclusión indebida de productos
en el régimen de adecuación .
7
Durante la Cumbre Presidencial de diciembre de 1997 se puso fecha límite a
la elaboración de un régimen común automotriz, plazo que no se ha respetado.
8
Así en ella se estableció que: que las ya identificadas para su eliminación
debían serlo antes del 30 de mayo de 1998. Asimismo el CT 8 deberá elevar
un informe antes del 31 de marzo de 1998 de las RNA pendientes que requieran
tratamiento prioritario.
9
A esto debe sumarse la falta de armonización de la normativa relacionada a
los controles aduaneros, su falta de internalizacion o su no puesta en vigencia
por carecer de la infraestructura indispensable.
10
Constituyen buenos ejemplos en este sentido la medida provisoria 1569 que
restringe el plazo de financiación de las importaciones brasileñas, la radicación
de nuevas inversiones de firmas automotrices en el sudeste de Brasil, lo que
reavivo la polémica en torno a las medidas adoptadas por el gobierno de este
país durante el año 96 para atraer inversiones en este sector, la exigencia
de autorización previa del Departamento Nacional de Combustibles para permitir
el ingreso de lubricantes no sintéticos argentinos.
11
Asimismo de esta DEC debe destacarse que en ella se prevé que cuando un EP
este realizando importaciones provenientes de extrazona, que afecten las exportaciones
de otro EP por ser objeto de practicas de dumping si bien se prevé la realización
de consultas, cuando un EP presente a otro una solicitud de aplicación de
medidas antidum-ping a su favor la decisión ultima radica en el Estado importador
y solo se lo obliga a exponer las razones de tal negativa.
12
La presencia de asimetrías en esta materia genera efectos más que disvaliosos
para el progreso de la integración, lo que claramente se percibe en el Mercosur
en el sector azucarero y en el automotriz.
13
El tema de las inversiones también se encuentra contemplado en las Decisiones
11/93 y 11/94, sin embargo no se encuentran internalizadas.
14
Constituye un valioso antecedente de este Documento la Decisión 9/95 a través
de la cual se crea el "Programa de Acción del Mercosur hasta el 2000"
En este sentido es que el ALCA viene a desempeñar un rol bastante preponderante
en tanto incentivo para que los EM se dediquen a trabajar en este sentido
15
Si debe reconocerse que se ha previsto que comiencen las negociaciones para
la creación de una política común para regular las compras gubernamentales
de bienes y servicios, la que deberá finalizar en diciembre bajo la presidencia
brasileña.