CENTRO DE REFLEXION EN POLITICA INTERNACIONAL
Presentación:
Roberto
Alfredo Miranda
Documentos:
Edgardo
Paltrinieri,
Alejandro
Simonoff
Presentación
Como
en los Anuarios 1996 y 1997 desde el capítulo del Centro de Reflexión en Política
Internacional (CERPI) abordamos -a modo de complementación- la política internacional
desde la óptica argentina. Para ello se incluye el Informe del Ministro de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y una evaluación nuestra
sobre la política exterior argentina. De tal manera el lector podrá contar
con un texto oficial, de enorme valor por su riqueza informativa, y un artículo
que agrega una elaboración analítica de política internacional de nuestro
país. Este Informe de nuestra Cancillería es el que, anualmente, se incluye
en la «Memoria detallada del estado de la Nación», presentada por la
Jefatura de Gabinete de Ministros al Congreso de la Nación Argentina, de conformidad
con lo dispuesto por el art. 100 inc. 10 de la Constitución Nacional. El mismo
informe ministerial -reiteramos- reviste singular importancia por su carácter
oficial, por su jerarquía de obligación constitucional y por ser -tal su nombre-
una «memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios
de sus respectivos departamentos», conforme el artículo 104 de la Constitución.
Por razones de interés y extensión se ha excluido del mismo lo referido a
dictámenes de la Asesoría Legal, los temas relacionados a Culto y lo relativo
a las áreas técnicas y administrativas de dependencia directa del Ministro.
También
se incluye en éste Anuario 1997 un análisis de la política exterior argentina,
el que se intentará, en lo sucesivo y a modo de complemento, acompañe al citado
Informe, a fín de articularlo y evaluar la política internacional de la República
Argentina globalmente. El mismo fue elaborado por el Profesor Alejandro Simonoff
y, por ser ésta la primera oportunidad, contiene el tratamiento de las presidencias
de los doctores Raúl Ricardo Alfonsín y Carlos Saúl Menem (hasta el presente).
Respecto
de las actividades del Centro de reflexión en política internacional en el
transcurso del año 1996, se efectuaron las dos mesas de trabajo programadas,
contando con la participación del Sr. embajador Lucio García del Solar y del
Licenciado José Paradiso. El primero analizó -entre otros temas- el estado
de situación actual de la disputa argentina por las islas Malvinas, los nuevos
problemas del llamado «choque de civilizaciones» en términos de Hungtinton
y la política hacia los Estados Unidos. El segundo, realizó un paneo por el
estado actual de la teoría y los modelos de análisis de las relaciones internacionales.
Los resultados de estas reuniones fueron publicados en la sección Diálogos
de la Revista Relaciones Internacionales que publica éste instituto, en los
números 11 y 12, respectivamente.
Finalmente,
cabe mencionar también la publicación del libro «La U.C.R. y la Política Exterior.
Cien años del Discurso Radical», trabajo de tesis del profesor Alejandro Simonoff.
Dr.
Edgardo Paltrinieri y Prof. Alejandro Simonoff.
Coincidencias,
divergencias y persistencias en un año de política exterior argentina
El
análisis de un año de política exterior difícilmente pueda estar centrado
en aspectos estructurales de tal política. Por el escaso tiempo en el cual
hubo discursos y acciones de la Argentina vinculadas a las relaciones internacionales,
todo examen queda muy subordinado a los aspectos circunstanciales del desarrollo
de la política exterior. Sin embargo sobre lo acontecido durante 1997 en la
Argentina internacional, es posible vincular algunos hechos por demás representativos
con los objetivos y los fundamentos de la política aplicada por el gobierno
de Carlos Menem.
Suma
y resta con Washington
Es
sabido que una característica fundamental de la gestión presidencial es la
relación "especial" con los Estados Unidos. A partir del segundo
gobierno de Menem, en 1995, hubo una suerte de desencanto con respecto a los
beneficios obtenidos a través del alineamiento político. Una hipótesis es
que Buenos Aires creyó en un trueque de valores equivalentes. Es decir que
la adaptación política a la estrategia norteamericana era compensable con
una generosa distribución económica destinada a la transformación argentina.
La ansiedad porque esto no se concretaba activó una fuerte política de diversificación
de las relaciones exteriores orientada principalmente hacia la región asiática.
Pero
en 1997 hubo hechos que tendieron a recomponer el nivel de expectativas argentinas
con relación a Washington. No obstante tampoco en este año la citada hipótesis
pudo ser verificada a través de las acciones bilaterales. En realidad el alineamiento
político de la Argentina no tuvo respuestas económicas contundentes, pero
si tuvo respuestas políticas del gobierno de Bill Clinton. Esta diferencia
es más que importante pues patentiza que una cosa son los compromisos políticos
y otra cosa son los negocios relacionados con el capital y el comercio. Esto
quiere decir que una cosa es la vinculación entre actores estatales que hace
a la sociedad de Estados soberanos, y otra cosa es hasta qué punto un actor
estatal puede modificar los registros de la lógica transnacional que hace
a la sociedad mundial.
Las
respuestas políticas positivas de los Estados Unidos para con el gobierno
de Menem estuvieron vinculadas a dos hechos. Un hecho fue la designación que
hizo Washington de que la Argentina se transformara en su sexta aliada extra-OTAN.
El presidente Clinton le dijo a la oposición política argentina que tal decisión
era "un premio por la participación en las misiones de paz". Esta
medida fue disparadora de un debate más explosivo que sustancial, en el cual
se mezcló el enojo chileno por la hipótesis del desequilibrio en el Cono Sur,
la posibilidad de la carrera armamentista en la región y el supuesto deseo
norteamericano de mantener latente la alternativa de "dividir" a
los socios del Mercosur.
El
otro hecho fue el apoyo político que Clinton le brindó a Menem en su visita
a la Argentina en el mes de octubre cuando señaló, entre otras cosas, "que
en este último decenio nuestros países han construido una nueva y fuerte relación
impulsada por valores compartidos y sobre la base de la asociación y el respeto".
Este apoyo político fue una devolución directa a la relación que estableció
el gobierno argentino con la teoría de que el desafío a la potencia dominante
es un salto al vacío. La "nueva y fuerte relación" de la que habló
el presidente norteamericano estuvo vinculada a la ratificación argentina
del alineamiento político con los Estados Unidos. Por otra parte, Clinton
le otorgó a Menem un crédito político en torno al diferendo por las Islas
Malvinas, al sostener que su gobierno contribuiría a consolidar un acuerdo
entre la Argentina y Gran Bretaña. El desencanto que se había instalado hacia
fines de 1995 y durante 1996 estuvo ausente, y lo que estuvo presente fue
la persistencia del alineamiento.
Sin
embargo en el terreno político no hay que dejar de tener en cuenta un dato
de 1997, que si bien es menor a la relación establecida entre los presidentes
de ambos países, guardó una importancia singular para el futuro de la agenda
bilateral. Los informes desfavorables sobre narcotráfico y corrupción en la
Argentina, originados en el Departamento de Estado y en la Embajada de los
Estados Unidos en Buenos Aires, pusieron en la superficie diplomática dos
temas complicados para la conservación del alineamiento político. De todas
maneras las coincidencias políticas fueron mucho más importantes que las divergencias,
al menos durante 1997.
Las
divergencias estuvieron en donde la Argentina quería cosechar los mayores
frutos del alineamiento político, es decir en la vasta dimensión económica.
En esta dimensión, principalmente en la campo comercial, se suscitaron hechos
importantes: un hecho esperado fue que después de sesenta y tres años el gobierno
argentino logró reactivar las exportanciones de carne vacuna fresca al mercado
estadounidense, prohibida por la aftosa. Pero un hecho complicado fue que
Washington aplicó sanciones comerciales a las exportaciones argentinas en
respuesta a las leyes sancionadas por el Congreso sobre patentes medicinales
y sobre confidencialidad de los inventos. Esta medida no sólo fue clave por
cuanto el mercado norteamericano es el segundo en el listado de los destinos
de las exportaciones argentinas con 1.928 millones de dólares anuales (1996)
que representan el 8.1% del total, sino también -y sobre todo- porque Buenos
Aires creyó en este mercado en términos potenciales en función del crecimiento
que se venía operando desde 1993 a través de la venta de petróleo crudo, cuero,
alimentos y jugos, y azúcar, por citar los productos de mayor colocación.
Luces
y sombras en el Mercosur
Independientemente
de las sanciones a las exportaciones argentinas y de las trabas interpuestas
al ingreso de acero y azúcar brasileño, la posición de los Estados Unidos
en materia comercial fue un factor aglutinante de los socios mayores del Mercosur.
La Argentina y Brasil coincidieron en contrarrestar el proyecto norteamericano
de someter el Mercosur a los objetivos y a la estrategia del ALCA (Area de
Libre Comercio de las Américas). En el "Encuentro de las Américas",
reunido en Belo Horizonte en el mes de mayo, el Mercosur salió fortalecido
al postergar el comienzo de las negociaciones por el ALCA para 1998, desbaratando
en consecuencia el apuro de Washington por llevarlas a caso en ese momento.
Otro
hecho significativo en la vida del Mercosur fue la "Cumbre de Montevideo"
realizada a mediados de diciembre de 1997. En esta ocasión también se reunió
el Consejo del Mercado Común del Mercosur con ministros de relaciones exteriores
y de economía de los países socios, Chile y Bolivia. Sin duda alguna la cumbre
presidencial fue relevante. La razón principal de esta calificación es política.
Menem, Cardoso, Sanguinetti y Wasmosy coincidieron tanto en una postura común
frente a las influencias que la crisis financiera de los países asiáticos
pudiera tener en la región, como en una postura comprometida para las futuras
realizaciones del Mercosur. Lo común fue dar cuenta de que el poder político
de cada país socio decidió apoyar al Mercosur como mecanismo de integración,
muy a pesar de la crisis de la globalización y de que el capital transnacional
se desvinculara del comercio internacional. Por otra parte, la postura comprometida
estuvo relacionada con la necesidad de desarrollar una "actividad diplomática
en bloque" para profundizar la vinculación con la Unión Europea y para
sostener el gradualismo en las negociaciones por el ALCA con los Estados Unidos,
máxime que Clinton no logró que el Congreso de su país aprobara la "fast
track" (autorización de negociación rápida de acuerdos económicos continentales).
Pero
tanto la afinidad de intereses argentino-brasileño frente a Washington como
las fuertes coincidencias colectivas en el seno del Mercosur, no fueron suficientes
para impedir roces y discrepancias entre los socios principales del Cono Sur.
Durante 1997 hubo hechos erosionadores relacionados con la política y con
el comercio. En el campo político hay que subrayar el enojo de Brasilia por
la publicidad de la oposición de Buenos Aires a que Brasil represente, como
miembro permanente, a América Latina en el Consejo de Seguridad de la ONU.
No obstante el Embajador de Brasil en Buenos Aires, Luiz Felipe Seixas Correa,
fue categórico al respecto: "El punto importante es tener en cuenta que
el lugar en el Consejo de Seguridad no es una preocupación obsesiva para el
Brasil. Estamos listos para asumir esa responsabilidad pero no es una cuestión
prioritaria de nuestra política exterior como sí lo es el Mercosur".
Este
hecho tuvo trascendencia pública pero no alcanzó los niveles a los que habitualmente
llegan los conflictos comerciales entre los dos países desde la puesta en
vigencia del Tratado de Asunción en 1995. Las restricciones brasileñas a las
importaciones de nuestro país, en los meses de marzo y abril, provocaron una
intensa reacción de Buenos Aires. Este acontecimiento reabrió la "diplomacia
de los presidentes" para salvaguardar el Mercosur y sostener la confianza
mutua. Tal diplomacia, que parece constituirse en la columna vertebral del
proyecto regional para superar tensiones y conflictos, fue indispensable en
la resolución del problema del azúcar durante el mes de setiembre. Estos conflictos
ponen en evidencia que una iniciativa política como fue la creación del Mercosur,
esté excesivamente subordinada a las durezas económicas y a los regateos comerciales.
Paralelamente para que esta subordinación no se transforme en destructiva,
la vida del Mercosur depende de los "humores" presidenciales de
los socios principales.
La
"diplomacia de los presidentes" es muy importante. Pero hay y debe
haber escalas políticas y circuitos institucionales que hagan lo que aquella
diplomacia hace y que no corresponde. Esta es una deuda impostergable del
Mercosur y un desafío indeterminado para su progreso internacional. La clave
es mirar el pasado de los procesos de integración latinoamericanos y establecer
comparaciones con otros procesos actuales, sobre todo para no ahogar en vulgaridades
lo que es un proyecto de racionalidad política. La "diplomacia de los
presidentes" en el escenario del Mercosur es muy importante a la hora
de diseñar políticas comunes. En este sentido un hecho destacable fue la reunión
que Menem-Cardoso celebraron en Brasilia en el mes de noviembre. En este caso,
más que diseño de políticas comunes, hubo coincidencia en exhibir al mundo
la ratificación de la "alianza estratégica" entre ambos países frente
a la crisis financiera internacional y a las especulaciones de sectores domésticos
interesados en desestabilizar las economías nacionales y el sistema democrático.
Malvinas:
el cambio de gobierno británico y el retorno argentino a la diplomacia convencional
La
asunción del laborista Tony Blair como Primer Ministro británico en el mes
de mayo, no significó un cambio de posición de Londres con respecto al conflicto
por los derechos soberanos de las Islas Malvinas. El gobierno argentino tuvo
que asumir esta realidad a pesar de que no había expectativas fundadas que
indicaran lo contrario. En verdad 1997 fue el año en el cual el canciller
Guido Di Tella tuvo que extender el acta de defunción a los intentos políticos
y diplomáticos destinados a mejorar la postura argentina y que no obtuvieron
los resultados esperados.
Una
acta de defunción estuvo vinculada con el proyecto de años anteriores de "seducir"
a los kelpers a modificar sus percepciones sobre la Argentina y la cuestión
malvinense a través de medios diplomáticos no convencionales. En 1997 se cosechó
lo peor de la reacción de los kelpers frente a aquél proyecto. Se trató no
sólo de la negativa a conversar con Di Tella en algún lugar del Caribe como
el canciller lo había sugerido, sino también de la presión estable y constante
que los kelpers realizaron sobre el Foreign Office para que no convalidara
las intenciones del gobierno argentino. La acción sistemática de los kelpers
dio su fruto: Gran Bretaña ratificó que no cederá ante los reclamos de Buenos
Aires. La enseñanza de este hecho fue que la Argentina no debía entenderse
con los kelpers, sino vincular el conflicto de soberanía a la relación entre
Estados a través de sus respectivos gobiernos.
Otro
intento que sufrió el revés fue la tesis de la soberanía compartida sobre
las Islas Malvinas. Luego de que Di Tella anunciara progresos en las conversaciones
que había tenido con el gobierno conservador de John Major, hacia fines de
1997 Blair rechazó el proyecto de soberanía compartida con España sobre Gibraltar.
Obviamente que hay diferencias entre los casos Malvinas y Gibraltar. De la
misma forma el entusiasmo que generó el retiro de Gran Bretaña de Hong Kong,
en abril, no tenía ninguna relación con la disputa por Malvinas. Pero la decisión
británica sobre Gibraltar fue una respuesta pública indirecta a la tentativa
argentina de potenciar el proyecto de soberanía compartida sobre las Islas
Malvinas.
Lo
que sí quedó establecido "en firme" entre Di Tella y el canciller
británico Robin Cook fue la visita presidencial de Menem a Londres para 1998.
Este futuro viaje de Menem suscitó un debate doméstico inconcluso. Por cierto
que no habrá negociaciones sobre Malvinas. Gran Bretaña ha subrayado notoriamente
que con la Argentina tiene un importante crecimiento en las relaciones comerciales
y un buen entendimiento de cooperación militar para reforzar la paz en la
región, pero que esta confianza bilateral por los negocios, la planificación
estratégica y la política no implica modificar su tesis de autodeterminación
para las Islas Malvinas. Por su parte, el gobierno argentino ha retomado los
caminos diplomáticos convencionales, y en esta dirección logró el apoyo de
Clinton para asegurar la hipótesis de un acuerdo entre ambos países lo cual
no tiene nada que ver con el papel de mediador, como así también reivindicó
el valor de la exhortación de las Naciones Unidas para que los gobiernos de
Buenos Aires y Londres negocien la solución del conflicto de soberanía según
la Resolución 2065 de 1965.
Las
concesiones a los isleños que no lograron modificar la desvinculación que
tienen para con la Argentina, la ratificación del gobierno laborista de la
posición oficial diseñada por los conservadores y el rechazo a fórmulas intermedias
propuestas por nuestro país, han petrificado el "paraguas" de la
soberanía del Madrid I y II; de tal modo que en el sistema de relaciones bilaterales
este tema es lo único que no tiene dinámica propia y en consecuencia no cambió,
mientras que en 1997 viajaron a las Malvinas muchos familiares de soldados
argentinos muertos y sepultados en las islas.
Las
relaciones con Chile: un año especial
Lo
que sucedió con el tema de los Hielos Continentales durante 1997 es una expresión
muy clara de que las decisiones de política exterior no están aisladas del
contexto interno. El acuerdo logrado por los Ejecutivos de la Argentina y
Chile a través del trazado de la poligonal sobre el territorio en disputa,
no fue convalidado por los Legislativos de los dos países en virtud de guardar
discrepancias acerca de lo pactado a nivel presidencial. Esta actitud paralizó
el proceso de resolución del último conflicto limítrofe entre ambos países.
Entonces se habló de alternativas como la de apelar al arbitraje, o bien la
de recurrir a la mediación papal. El año que se analiza se cerró en medio
de debates políticos entre oficialismo y oposición tanto en la Argentina como
en Chile, los cuales pusieron en evidencia que en el caso en cuestión el Poder
Legislativo tiene mucho que decidir con relación a los pasos diplomáticos
dados por las cancillerías.
Tampoco
las decisiones de política exterior están desvinculadas de factores regionales.
Una muestra de esto es lo que ocurrió en 1997 con la decisión norteamericana
de designar a la Argentina aliada extra-OTAN. La reacción de Chile fue muy
áspera tanto con Buenos Aires como con Washington. A pesar de que previamente
hubo un encuentro de ministros de Defensa de la Argentina y de Chile y de
que se realizaran maniobras militares conjuntas, la citada designación que
se produjo en agosto erosionó las relaciones bilaterales hasta el punto en
el que reaparecieron expresiones vinculadas a las concepciones geopolíticas
predominantes en los años setenta. Pero estas expresiones tuvieron una vida
muy efímera.
De
todas maneras las relaciones argentino-chilenas durante 1997, en la dimensión
política, estuvieron minimizadas porque por un lado pesó el ámbito doméstico
y por el otro primó la sensibilidad regional. Estos hechos, a pesar de que
en un caso postergaron la solución de un conflicto y en otro caso revelaron
un rostro preocupante, son positivos pues hacen al proceso de maduración de
las relaciones bilaterales, sobre todo porque no deben estar desconectados
de hechos significativos como la Cumbre de Montevideo del Mercosur, en la
cual se decidió que Chile incrementara su participación en el mismo.
Algo
más de un año de política exterior
El
tema de los actos terroristas perpetrados contra la Embajada de Israel en
Buenos Aires y contra la sede de la AMIA, en 1997 cobró mayor relevancia internacional
por dos razones fundamentales. Una de estas razones estuvo relacionada con
la necesidad del Ministerio de Relaciones Exteriores de dar respuestas concretas
a las demandas planteadas por Israel sobre la investigación y el esclarecimiento
de los atentados explosivos. En realidad el gobierno de Israel formalizó este
reclamo. Una señal que dio la Argentina fue la de anticipar que estudiaba
la alternativa de reducir el nivel diplomático de las relaciones con Irán
frente a la sospecha de que el ataque a la AMIA se había diseñado en la Embajada
de este país en Buenos Aires.
La
otra razón tiene que ver con las respuestas del gobierno argentino sobre la
hipótesis de la llamada "conexión local" de los atentados terroristas.
En este caso se sumó a los requerimientos de Israel, la presión que ejercieron
los Estados Unidos para que la investigación también se orientara en aquél
sentido.
Por
otra parte, en el análisis de las relaciones exteriores de la Argentina no
se pueden dejar de lado las visitas que realizaron Jefes de Estado, Jefes
de Gobierno y cancilleres por el valor que revisten desde el punto de vista
de las vinculaciones internacionales. A la ya mencionada visita presidencial
de Bill Clinton, hay que agregarle otras dos por demás importantes. Por un
lado la presencia del Presidente de la República Francesa, Jacques Chirac,
que definió a la Argentina como una "gran potencia" de América Latina,
y por otro lado la visita del Presidente de Gobierno del Reino de España,
José María Aznar, que entre otras cosas pidió por el esclarecimiento de las
desapariciones físicas de españoles en el pasado gobierno militar.
La
presencia en Buenos Aires tanto de Chirac como de Aznar trascendieron lo protocolar
para reforzar las relaciones comerciales y sobre todo las posibilidades de
inversión en territorio argentino, principalmente por las nubes de decepción
que oscurecieron las expectativas del gobierno frente a las promesas provenientes
de Washington. Al mismo tiempo estos contactos a nivel presidencial no sólo
tuvieron su importancia bilateral, sino también en relación a un mayor acercamiento
práctico de la Unión Europea con la Argentina y el Mercosur.
En
el contexto de las relaciones comerciales y de un mayor conocimiento político
y cultural, hay que añadir las visitas de los Presidentes de las Repúblicas
de Finlandia, de Túnez, de Hungría, y de Panamá, y el Canciller de la Federación
Rusa, Evgueny Primakov. También estuvo presente en la Argentina el Emperador
de Japón, Akihito.
Reflexión
final
La
vinculación de los hechos internacionales de la Argentina más representativos
de 1997, con los objetivos y los fundamentos de la política exterior del gobierno
de Menem, testimonia fielmente un aspecto central de esta política que es
el desarrollo de un doble registro: el alineamiento y el pragmatismo.
De
manera lineal es posible señalar que el alineamiento con los Estados Unidos
está directamente vinculado a las determinaciones políticas de que la Argentina
prioriza el "mundo occidental"; mientras que el pragmatismo está
originariamente relacionado con el comercio y la inversión en busca de la
inserción en el mercado internacional y del capitalismo avanzado.
Pero
la realidad, como la de 1997, impuso sus propias cruces. Por cierto que hubo
un refuerzo importante al supuesto teórico de adaptar los objetivos de la
política exterior a la política de la potencia dominante. Pero también lo
que la teoría poco dice es que hay intereses de tal potencia que no se corresponden
con las necesidades y los problemas de un país periférico como la Argentina.
En este caso la convergencia entre nuestro país y Brasil, y la ratificación
política del Mercosur, tanto frente al proyecto norteamericano del ALCA como
ante las desestabilizantes crisis financieras internacionales, puso de manifiesto
que el alineamiento es incompleto y que el pragmatismo en clave comercial
no es un fin en si mismo.
El
alineamiento no impidió sanciones de los Estados Unidos por discrepancias
en cuestiones no políticas como la ley de patentes. Por su parte el pragmatismo
en clave política no alcanzó para comenzar a cerrar favorablemente el "paraguas"
de soberanía sobre las Islas Malvinas. Tanto un aspecto como el otro no constituyen
en sí mismos un fracaso para los ritmos de la política internacional implementada,
pero sugieren un mejoramiento de las percepciones sobre las relaciones exteriores.
El creer indeterminadamente en otro, la mala información sobre lo que piensan
algunos actores o el capricho por insistir en estilos ineficaces pueden originar
percepciones equivocadas. La formulación de la política exterior no sólo se
vale de diagnósticos y de propuestas de acción, debe procesar sistemáticamente
las diferencias, las contradicciones y los cambios que se dan en las relaciones
internacionales en general, y sobre todo en los amigos, en los socios y en
los aliados, por citar algunas categorías que hacen a la relación intensa
con determinados actores.
Pero
los hechos de 1997 también dejaron una lección para la formulación de la política
exterior. Un capítulo de esta lección fue la importancia creciente del Congreso
en las decisiones sobre las relaciones exteriores de la Argentina. De esto
se debe tomar nota porque no sólo fortalece a la política que desarrolla la
Argentina en el contexto externo, sino también porque involucra a la democracia
en la conexión con el mundo, lo cual es sumamente valioso. El otro capítulo
de la lección es que muchos prejuicios y estereotipos sobre las relaciones
con nuestros vecinos están desapareciendo definitivamente. Es muy duro el
aprendizaje de disentir y hasta de absorber el enojo, pero es muy grato que
esto no signifique el quiebre simbólico, que nos divide sin que realmente
lo estemos.