| Laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc del MERCOSUR constituido para entender de la controversia presentada por la República Oriental del Uruguay a la República Argentina sobre "Restricciones de acceso al mercado argentino de bicicletas de origen uruguayo" |
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En la Ciudad de Asunción del Paraguay a los veintinueve días de septiembre de dos mil uno, el Tribunal Arbitral "ad hoc" del Mercosur constituido para decidir la controversia entre la REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY y la REPÚBLICA ARGENTINA sobre "Restricciones de acceso al mercado argentino de bicicletas de origen uruguayo".
ANTECEDENTES 1.1.- EL TRIBUNAL ARBITRAL El Tribunal
Arbitral constituido para entender en el presente litigio, de conformidad
con el Protocolo de Brasilia para la solución de controversias
en el Mercosur, de fecha 17 de diciembre de 1991, se encuentra formado
por los Árbitros Sres. Luis Martí Mingarro (Presidente),
Atilio Anibal Alterini y Ricardo Olivera García, nacionales respectivamente
de España, Argentina y Uruguay.
Son partes
en este procedimiento arbitral la República Oriental del Uruguay
y la República Argentina.
1.3.1.- Con fecha 17 de mayo de 2001, la República Oriental del Uruguay notificó al Director de la Secretaría Administrativa del Mercosur la decisión del Gobierno de la República Oriental del Uruguay de iniciar el procedimiento arbitral establecido en el Capítulo IV del Protocolo de Brasilia, contra la República Argentina por "Restricciones de acceso al Mercado Argentino de bicicletas de Origen Uruguayo". 1.3.2.- Desarrollado el proceso de designación de los Árbitros y constituido el Tribunal Arbitral, y las representaciones de las partes, se abrió un trámite de alegaciones escritas formulando su alegato inicial la República Oriental del Uruguay que fue contestado por la representación de la República Argentina. 1.3.3.- Evacuados los trámites iniciales de reclamación y contestación, el Tribunal Arbitral acordó el recibimiento de prueba, admitiendo la documental aportada, así como la solicitud de reclamo de nuevos documentos. También se admitió la prueba de testigos propuesta, no considerándose necesaria la realización de la prueba pericial ofrecida por la República Oriental del Uruguay, sin perjuicio de reservarse el Tribunal acordar en su caso y día la práctica de diligencias adicionales. 1.3.4.- El 10 de septiembre de 2001 tuvo lugar la práctica de la prueba testimonial en audiencia pública y con asistencia de las partes, y se recibieron las documentaciones adicionalmente solicitadas. 1.3.5.- Seguidamente, y en esa misma fecha, se celebró -debidamente convocada- la audiencia establecida en el artículo 15 de las Reglas de Procedimiento. En dicha audiencia las partes y sus abogados intervinieron expresando sus alegaciones por su orden respectivo y sucesivas intervenciones adicionales. Al terminar las alegaciones orales se confirió a la representación de los litigantes un plazo adicional para la presentación de resúmenes escritos, trámite que fue cumplido. Desde ese punto quedaron las actuaciones del proceso arbitral sobre la mesa del Tribunal para deliberación y emisión del Laudo Arbitral. 1.3.6.- Con fecha 23 de julio de 2001 el Tribunal Arbitral había decidido hacer uso de la prórroga por treinta días que autoriza el artículo 20 del Protocolo de Brasilia y 17.1 de su Reglamento. Así consta establecido en el Acta Nº 1 de Funcionamiento del Tribunal Arbitral, y el presente Laudo se emite dentro del plazo referido.
ALEGACIONES Y PRETENSIONES DE LAS PARTES 2.1.- Para
fundar su reclamación la República Oriental del Uruguay
sostiene: En función de estas consideraciones, la República Oriental del Uruguay, en su escrito de reclamo, apartado VI-PETITORIO, solicita "se haga lugar al reclamo arriba articulado declarándose que las medidas adoptadas por la República Argentina e impugnadas por la República Oriental del Uruguay a través del presente escrito son violatorias de la Normativa citada en el mismo, por ende ilícitas y por lo tanto se ordene a la República Argentina proceda a declarar absolutamente nulas las medidas referidas y permita el libre acceso a su mercado interno de las bicicletas exportadas desde Uruguay por la firma Motociclo, S.A. ajustándose estrictamente a la Normativa MERCOSUR aplicable".
Por todo ello concluye la República Argentina negando terminantemente haber incurrido en violación de la Normativa Mercosur que le imputa la República Oriental del Uruguay y solicita ... "3. que se rechace la demanda de Uruguay en todos sus términos..." y "4. que declare que las acciones tomadas por el Gobierno de la República Argentina con el objeto de ejercer su legítima atribución de control sobre el origen y el valor de las bicicletas exportadas de Uruguay, respetan fielmente la Normativa MERCOSUR aplicable a la materia".
FUNDAMENTOS 3.1. MARCO NORMATIVO. Conforme
al artículo 19 del Protocolo de Brasilia las fuentes normativas
del Mercosur que constituyen el marco de referencia al que debe atenerse
este Tribunal Arbitral son "las disposiciones del Tratado de Asunción,
de los Acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las Decisiones
del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones del Grupo
Mercado Común, así como también de los principios
y disposiciones del derecho internacional aplicables en la materia".
Dicha enumeración consagra un Derecho originario constituido
por las normas de los tratados y sus anexos y los acuerdos entre los
Estados, y un Derecho derivado formado por las Decisiones del Consejo
del Mercado Común y las Resoluciones del Grupo Mercado Común,
a las que se agregan -conforme al artículo 41 del Protocolo de
Ouro Preto- las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur,
todas las cuales "tendrán carácter obligatorio y,
cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos
jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por
la legislación de cada país" (artículo 42
del Protocolo de Ouro Preto) (conf. Laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc
constituido para entender en la reclamación de la Republica Argentina
al Brasil, sobre Subsidios a la Producción y Exportación
de Carne de Cerdo, de fecha 29 de septiembre de 1999).
A) Alcance del conflicto sobre el origen. 3.2.1. El primer punto que debe dilucidarse es el relativo a si el conflicto planteado entre las partes se circunscribe al origen de las bicicletas de doble suspensión y cuadro tipo Y de sección oval (modelo Zeta), objeto de la extracción de muestras realizada por la Aduana de la República Argentina el 19 de abril de 2000, o se extiende a todas las bicicletas exportadas por la empresa Motociclo, S.A. a dicho país. 3.2.2. De
los antecedentes que obran en el expediente surge que -si bien la resolución
de la Secretaría de Industria y Comercio de la República
Argentina comunicada a la Dirección General de Comercio del Uruguay
el 23 de enero de 2001, terminó aplicando el tratamiento arancelario
extrazona a toda la mercadería exportada por Motociclo, S.A.-
el conflicto planteado, en sus inicios, aparecía circunscrito
tan solo a la autenticidad y veracidad del certificado de origen expedido
por la Cámara de Industrias del Uruguay respecto al origen de
las bicicletas modelo Zeta. 3.2.3. Esto determina que no resulte jurídicamente arreglado a las normas del Reglamento de Origen del MERCOSUR que la República Argentina extienda luego unilateralmente la actividad indagatoria y la imposición de sanciones a otras exportaciones (bicicletas y demás mercaderías) realizadas por la empresa Motociclo, S.A. a la República Argentina, que no se encuentran formalmente comprendidas en el conflicto. De las presentes actuaciones no surge que se hayan aportado elementos objetivos que legitimen la expansión "ex post" de la materia conflictiva, ni sobre tal extensión existe ningún consentimiento del Estado uruguayo que la amerite. 3.2.4. Las
normas contenidas en el Reglamento de Origen no prevén un procedimiento
de impugnación genérico a toda la actividad de una empresa,
sino que establecen solamente un procedimiento de impugnación
de autenticidad de los certificados de origen, documentos específicos
que se refieren al origen de una mercadería en particular.
3.2.5. El
certificado de origen emitido por la Entidad Certificante del Uruguay
(Cámara de Industrias del Uruguay) confiere origen uruguayo a
las bicicletas modelo Zeta exportadas por la empresa Motociclo, S.A.
a la Argentina. 3.2.6. En la medida que esta prueba consista en la solicitud de información adicional del exportador, la realización de visitas o la realización de procedimientos a ser desarrollados ante la empresa exportadora (por ejemplo, auditorías externas), el Reglamento de Origen del Mercosur exige que la misma sea canalizada a través de la repartición oficial responsable por la verificación y control de los certificados de origen del Estado exportador. 3.2.7. La
realización de un procedimiento de verificación del origen
de la mercadería directamente a través de la firma exportadora,
prescindiendo de los procedimientos establecidos por el Reglamento de
Origen del MERCOSUR, representa un vicio formal en la tramitación,
que el Tribunal Arbitral entiende que invalida su resultado. 3.2.8. Con prescindencia de esta consideración de carácter eminentemente formal, de los antecedentes existentes en estas actuaciones no surge una prueba concluyente de que la empresa Motociclo, S.A. realice una actividad limitada al mero ensamblado (y no de fabricación total, parcial o complementaria) respecto de las bicicletas modelo Zeta o de las demás bicicletas que exporta. Tampoco se ha acreditado que los porcentajes de valor de los componentes provenientes de extrazona superen los establecidos por el Reglamento de Origen del MERCOSUR para los productos de origen regional. Un documento que aporta algunos datos de valor sobre los insumos (Recaudo 43 aportado por Uruguay) no contradice esta afirmación sino que la refuerza. 3.2.9. La ausencia de pruebas concluyentes aportadas por la República Argentina respecto a la falta de veracidad del certificado de origen emitido por la Cámara de Industrias del Uruguay respecto a las bicicletas modelo Zeta de Motociclo, S.A. determina que no pueda considerarse abatida, en este caso, la presunción relativa de coherencia del referido certificado. 3.2.10. Siendo formalmente auténtico, de acuerdo con las normas del Reglamento de Origen del MERCOSUR, el certificado de origen extendido respecto a las bicicletas modelo Zeta de Motociclo, S.A., esta empresa tiene el derecho de exportar las mismas a la República Argentina como mercadería de Origen MERCOSUR, resultando por ello improcedente su tratamiento como mercadería de extrazona, tanto respecto de aquélla que es materia inicial de este expediente (modelo Zeta), como de la aquí traída en virtud de una inapropiada extensión acordada en la decisión del 23 de enero de 2001, cuestionada en estas actuaciones.
3.2.11. Esta resolución de la Secretaría de Industria y Comercio de la República Argentina se funda en la norma contenida en el artículo 22 del Reglamento de Origen, el cual autoriza al país receptor de las mercaderías (en este caso la República Argentina) a adoptar las sanciones que estimare procedentes para preservar su interés fiscal o económico, cuando se compruebe que los certificados emitidos por una entidad habilitada no se ajustan a las disposiciones contenidas en el reglamento. Sin embargo, del propio texto de la comunicación surge que el aludido desajuste no se produce en la instancia respecto al certificado de origen expedido por la Entidad Certificante del Uruguay. El supuesto desajuste existiría entre la carta enviada por Motociclo, S.A. el 3 de abril de 2000 a la Administración Nacional de Aduanas y las resultancias del informe producido por el Instituto Nacional de Tecnología Industrial el 1º de agosto de 2000. 3.2.12. Este Tribunal considera que no resulta arreglado a los procedimientos del Reglamento de Origen del MERCOSUR, ni la realización por las autoridades argentinas de actividades indagatorias directas con el exportador respecto a la veracidad de los certificados de origen, ni la extensión a una declaración del exportador -realizada fuera del marco de los procedimientos del Reglamento de Origen- de las graves consecuencias que prevé este Reglamento para los casos de falta de autenticidad o veracidad del certificado de origen. 3.2.13. La comparación de la declaración formulada por Motociclo, S.A. ante la Administración Nacional de Aduanas de Argentina con el informe del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, muestra algunas discordancias en el origen de ciertos insumos que han podido fundar en su inicio la reacción verificadora de la Administración Argentina. Sin embargo el informe de contraste no se pronuncia sobre el valor de los mismos ni sobre su incidencia en la existencia y alcance de un proceso de transformación, por lo que no está probado que influyan en la atribución de origen MERCOSUR a la mercadería bajo análisis. Más aún, del propio informe del Instituto Nacional de Tecnología Industrial surge que, respecto del modelo Zeta, Motociclo, S.A. estaba realizando un proceso de fabricación concerniente a partes esenciales de la bicicleta. 3.2.14. Las discordancias señaladas no revisten sustancialmente entidad en el tema que nos ocupa y, por tanto, no pueden dar lugar a las consecuencias punitivas aplicadas por la República Argentina. Debe tenerse presente que resultan aplicables al marco jurídico del Mercosur los principios generales en materia de derecho sancionatorio que imponen una razonable adecuación o proporcionalidad entre la infracción y la sanción impuesta. 3.2.15. Finalmente, este Tribunal desea llamar la atención respecto a la necesidad de que los procedimientos relativos al cuestionamiento de los certificados de origen, emitidos de conformidad con el Reglamento de Origen MERCOSUR, sean llevados adelante en forma recíprocamente ecuánime y transparente, a través del cumplimiento puntual y estricto de los procedimientos que el propio Reglamento establece, con permanente información de todas las actuaciones a la repartición oficial responsable de la verificación y control de los certificados de origen y las debidas garantías de defensa para todas las partes involucradas en los respectivos procedimientos. Del cumplimiento estricto de las normas y el otorgamiento de las debidas garantías habrá de depender la seguridad y confiabilidad de los certificados de origen, instrumento absolutamente indispensable en el desarrollo de un proceso de integración.
3.3.1 A pesar de que los alegatos de las partes también han concentrado no poca atención sobre el alcance de la normativa argentina sobre procedimientos de selectividad para control aduanero de valor, el Tribunal Arbitral entiende que no le es dado hacer un pronunciamiento genérico sobre el conjunto normativo constituido por las resoluciones generales de la Administración Argentina. Lo único que, en su caso, podría ser materia de tratamiento y resolución sería la trascendencia que los concretos actos aplicativos de dichas normas pudiera tener respecto del principio de la libre circulación de mercancías en el MERCOSUR. Lo cierto es que este litigio se desarrolla y concreta en relación con la pretensión primaria de la República Oriental del Uruguay de que se ordene a la República Argentina que permita el libre acceso a su mercado interno de las bicicletas exportadas desde Uruguay por la firma Motociclo, S.A., y muy especialmente la carta de 23 de enero de 2001 en virtud de la cual se declaró mercancía extrazona, a efectos de su tratamiento arancelario, a las mercaderías exportadas por citada firma. 3.3.2. Ha quedado dicho que tal declaración resulta jurídicamente improcedente en tanto desconoce los efectos del certificado de origen que proclama la condición uruguaya de tales mercancías. Ese desconocimiento de efectos del certificado de origen es indebido porque la autoridad aduanera argentina, para desvirtuar el valor de la certificación se ha desviado -material y procesalmente- de la normativa MERCOSUR aplicable. La desviación material se produce al extender el ámbito de las investigaciones más allá del supuesto que inicialmente la desencadenaba; y en lo procesal, porque esa indebida extensión del objeto ha sido canalizada por unas vías diferentes a las previstas en la norma. Así pues, un camino erróneo para descalificar el certificado, y un exceso de materia en esa descalificación, han conducido a una decisión desajustada al derecho Mercosur produciendo una declaración de que las mercaderías exportadas por Motociclo, S.A. han de recibir el tratamiento arancelario de productos extrazona. 3.3.3. De todas maneras, también quiere subrayar el Tribunal Arbitral que ni ante él, en sede arbitral, ni en la fase administrativa, ni en el ámbito de la conciliación diplomática, se han aportado elementos probatorios que permitan destruir, en cuanto a su fondo, la presunción de veracidad (ciertamente iuris tantum) del certificado de origen cuestionado por la autoridad Argentina. El examen conjunto de los elementos probatorios disponibles revela que las bicicletas producidas por Motociclo, S.A. tienen, desde luego, componentes extrazona; pero también consta la existencia de un consistente proceso productivo de carácter fabril. Y sin embargo no se han aportado elementos de convicción que permitan deslindar ni la proporción que los componentes importados tengan sobre el valor final del producto, ni que la ponderación de su impacto sobre el valor de las bicicletas terminadas le hagan perder su condición de producto uruguayo. Los valores relativos y porcentuales de tales aportaciones -fabricación, ensamblaje, piezas y elementos- no han sido puestos de manifiesto y la sombra de las dudas de la Administración argentina -acaso inicialmente justificadas- no ha quedado concretada luego en hechos y parámetros comprobados que permitieran, por razones de fondo, superar las significativas objeciones a las que se enfrenta la decisión de la autoridad argentina que revocamos y dejamos sin efecto. 3.3.4. De todas formas, si de razones de fondo se trata, habrá de subrayarse el hecho esencial de que como resultado de todo lo actuado y decidido en el caso de Motociclo, S.A. se ha producido una restricción indebida e injustificada de la libre circulación de mercancías en el ámbito de MERCOSUR contrariando con ello -para este supuesto- los principios y fines mismos del Tratado de Asunción. Con todo ello, bastaría para estimar en lo sustancial -como se estima- el "petitum" básico de la República Oriental del Uruguay y declarar, como se declara, la improcedencia de afirmar "que a las mercaderías exportadas por Motociclo, S.A. les corresponde el tratamiento arancelario de extrazona", pronunciamiento éste contenido en la carta del Ministerio de Economía, Secretaría de Industria y Comercio de la República Argentina de 23 de enero de 2001 que revocamos y dejamos sin efecto. 3.3.5. Consecuentemente, también ha de quedar sin efecto cualquier derivación sancionadora como la que contiene el párrafo final de la referida carta. 3.3.6. Así las cosas, no resulta necesario proseguir el tratamiento y resolución de los alegatos que la República Oriental del Uruguay hace en relación con la normativa Argentina sobre procedimiento de selectividad para control aduanero de valor, cuya aplicación al caso presente ha sido desencadenada por la administración aduanera de la República Argentina. La posibilidad de dicha aplicación, en tanto pueda significar el sometimiento de la mercancía Motociclo, S.A. al régimen arancelario aplicable a productos extrazona, debe quedar sin efecto, pues el sometimiento de estas operaciones a ese tratamiento arancelario ha sido declarado improcedente y su prosecución no haría sino ahondar en la infracción del principio de libre circulación de mercancías entre los países MERCOSUR. Lo cierto es que revocado como se revoca mediante este Laudo lo resuelto por la autoridad argentina en 23 de enero de 2001 carece de sentido cualquier actuación ulterior que pudiera conducir a una liquidación de derechos arancelarios como si de una mercancía extrazona se tratase. 3.3.7. Nada de esto cuestiona, ni puede cuestionar, la vigencia y validez del conjunto normativo argentino sobre valor en aduana, puesto que lo que el Tribunal Arbitral entiende es que, en el supuesto litigioso, no procede ningún acto aplicativo de dichos preceptos que pueda conducir a la liquidación de un tributo aduanero. Ni tampoco dicha normativa puede utilizarse aquí como elemento de desproporcionada y poco razonable exigencia de requisitos o trámites de efecto disuasorio o retardatario. Por todo lo cual, el Tribunal Arbitral declara la improcedencia de aplicar al caso de controversia la normativa argentina sobre procedimientos de selectividad para control aduanero del valor en vista de una liquidación de derechos arancelarios que por sí misma se declara improcedente. Todo ello, naturalmente, sin perjuicio de que la mercancía importada que ingresa a la República Argentina como intrazona, y por lo tanto franca de aranceles, pueda dar lugar a la aplicación en condiciones no discriminatorias de las normas de valoración a efectos de la tributación interior que en su caso resultare procedente.
El Tribunal desea destacar que las consideraciones de carácter técnico jurídico que se realizan en el presente laudo no implican ningún juicio de valor sobre la actuación de las Partes ni de sus representantes y técnicos, a los cuales reconoce haber actuado en el ejercicio de la defensa de causas que consideran viables y justas, e inspirados en todo momento por el objetivo de llevar adelante con lealtad y convicción el proceso de integración regional iniciado a partir del Tratado de Asunción.
DECISIÓN De conformidad con los razonamientos que quedan expresados, el Tribunal Arbitral DECIDE POR UNANIMIDAD: Primero: Declárase que la resolución de la República Argentina comunicada con fecha 23 de enero de 2001, por la cual se aplica el tratamiento arancelario extrazona a las mercaderías exportadas por la empresa Motociclo S.A. es violatoria de la normativa MERCOSUR, por la cual: a) Se revoca y deja sin efecto la referida resolución; b) Se hace saber a la República Argentina que deberá permitir el libre acceso al mercado interno, como mercadería intrazona, a las bicicletas objeto de la presente controversia exportadas desde Uruguay por la empresa Motociclo S.A., que tengan certificados de origen uruguayo; c) Lo resuelto deja intacta la posibilidad de que la República Argentina, para futuros certificados de origen, pueda utilizar eventualmente los procedimientos de verificación establecidos en el Reglamento de Origen MERCOSUR. Segundo: No emitir pronunciamiento sobre la pretensión de la República Oriental del Uruguay sobre el procedimiento de selectividad para control aduanero de valor aprobado por las autoridades competentes del la República Argentina, habida cuenta de lo resuelto en el punto anterior y con los términos y el alcance establecidos en el párrafo 3.3.7 de la fundamentación de este laudo. Tercero: Disponer que los costos y costas del proceso sean abonados de la siguiente manera: cada Estado se hará cargo de los gastos y honorarios ocasionados por la actuación del árbitro por él nombrado. La compensación pecuniaria formada por los honorarios y gastos del Presidente y los demás gastos del Tribunal serán abonados en montos iguales por las partes. Los pagos correspondientes deberán ser realizados por las partes a través de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR dentro de los 30 días de la notificación del laudo. Cada parte soportará las costas por su orden. Cuarto: Se dispone que las actuaciones de la presente instancia sean archivadas en la Secretaría Administrativa del Mercosur. Quinto: De conformidad con el artículo 21.2 del Protocolo de Brasilia, las partes tienen 15 días para cumplir con el laudo. Notifíquese esta decisión a las partes por intermedio de la Secretaría Administrativa del Mercosur y publíquese.
Atilio
Aníbal Alterini Ricardo
Olivera García |