Informe Estrategia Internacional de Control de Narcóticos (INCSR 2002)

Fragmentos: Capítulo sobre lavado de dinero y delitos financieros

Introducción

Los ataques terroristas del 11 de septiembre destacaron vívidamente la importancia de las leyes y controles contra el lavado de dinero. Los ataques permitieron el reconocimiento aún más grande de la importancia de la cooperación contra el lavado de dinero en todo el mundo. Este reconocimiento encauzó la cooperación internacional y condujo a importantes modificaciones en las leyes contra el lavado de dinero. La estructura de las leyes y reglamentos aprobados durante la década pasada para enfrentar el lavado de dinero aportó rápidos dividendos a la capacidad de la comunidad mundial para rastrear los fondos de quienes financian el terrorismo internacional. Los acontecimientos ocurridos desde el 11 de septiembre profundizan los esfuerzos mundiales contra el financiamiento del terrorismo y toda la gama de desafíos que plantea el lavado de dinero.
2001 fue un año de progreso interno e internacional en el combate contra el lavado de dinero. Los ataques terroristas del 11 de septiembre agregaron urgencia e intensidad a un proceso robusto ya en curso. En 2001 Estados Unidos prosiguió su vigoroso programa internacional de entrenamiento interagencial contra el lavado de dinero, por más de 3,5 millones de dólares, para mejorar los esfuerzos mundiales para combatir el lavado de dinero y los delitos financieros. Otros gobiernos y entidades internacionales también fortalecieron en 2001 sus programas contra el lavado de dinero. La Unión Europea amplió su directiva contra el lavado de dinero e impuso obligaciones contra el lavado de dinero a los denominados "porteros" -- profesionales como abogados y contadores que ayudan a inyectar dinero sucio en el sistema financiero. Las entidades regionales contra el lavado de dinero en Europa, Asia y el Caribe continuaron trabajando efectivamente, y las recientes organizaciones regionales contra el lavado de dinero en Sudamérica y Africa entraron en operación.

Un punto importante de atención contra el lavado de dinero en el año fue la tarea cumplida por el Grupo de Acción Financiera (GAFI), la principal entidad multilateral mundial contra el lavado de dinero, que continuó con su práctica en países y territorios no cooperadoras. Al final del año todas las quince jurisdicciones de la lista original fueron retiradas de ella, mientras que ocho jurisdicciones adicionales fueron identificadas como no cooperadoras.

Gracias en gran parte a la experiencia contra el lavado de dinero y la pericia acumulada por el GAFI en los últimos doce años, muchas jurisdicciones estaban bien ubicadas para actuar rápidamente ante la amenaza del financiamiento del terrorismo. El GAFI se movilizó rápidamente luego del 11 de septiembre para convocar a un Plenario Extraordinario sobre Financiamiento del Terrorismo. En el plenario de octubre en Washington, el GAFI decidió ampliar su misión más allá del lavado de dinero, y dedicar su energía y experiencia al esfuerzo mundial para combatir el financiamiento del terrorismo. El GAFI aprobó ocho recomendaciones especiales relacionadas con el financiamiento del terrorismo y preparó un cuestionario amplio que pedía a los miembros describir la legislación que tenían vigente o intentaban aprobar para erradicar el financiamiento del terrorismo. El GAFI acordó distribuir el cuestionario a todos los países del mundo y analizar sus respuestas en el 2002.

Las medidas contra el lavado de dinero tuvieron un papel determinante en los esfuerzos de los funcionarios encargados de aplicar la ley inmediatamente después de los ataques del 11 de septiembre, para ayudar a identificar a los perpetradores y determinar quiénes los organizaron y financiaron. El FBI, al reconocer la importancia de los registros financieros, estableció un grupo interagencial de análisis de los aspectos financieros de la red terrorista. Los sistemas investigativos y reguladores establecidos a lo largo de los diez últimos años fueron determinantes para descubrir esa red. Cuando los terroristas fueron identificados, muchos registros, incluyendo transacciones con tarjetas de crédito, permitieron obtener información inmediata para rastrear el movimiento de los terroristas antes de los ataques, así como los vínculos entre ellos. La banca de Estados Unidos cooperó con las agencias encargadas de aplicar la ley para dar acceso inmediato a la información sobre las cuentas bancarias vinculadas a las cuentas para las tarjetas de crédito.

Simultáneamente con el establecimiento del Grupo de Análisis Financiero en el FBI y una fuerza de tareas en Hacienda, el Departamento de Estado estableció un grupo interagencial de tareas para determinar cuales eran los países cuyos sistemas financieros estaban más comprometidos con el financiamiento de esos terroristas. Se prosiguió con contactos diplomáticos con esos países. Se formaron equipos de expertos técnicos del gobierno de Estados Unidos para analizar las necesidades de instalaciones y ayuda técnicas para los países que demostraron voluntad política para bloquear el financiamiento de los terroristas y establecer regímenes viables contra el lavado de dinero.

Los ataques del 11 de septiembre impulsaron a las organizaciones internacionales del mundo a tomar medidas rápidas contra el financiamiento de los terroristas. El 28 de septiembre de 2001 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (UNSC) aprobó la Resolución 1373, que reitera las resoluciones antiterroristas previas 1269 y 1368 de la ONU, y requiere a los estado tomar las medidas señaladas para combatir el terrorismo y el financiamiento del terrorismo.

El Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera (FIU) ofrece una red para difundir notas y pedidos de información en las oficinas de FIU en todo el mundo. La cooperación entre los 58 miembros del Grupo Egmont y las rápidas respuestas a esos pedidos fueron sin precedentes.

Los ataques terroristas le dieron un fuerte impulso a muchos países para que enmienden y refuercen sus leyes contra el lavado de dinero. En Estados Unidos el Congreso aprobó la Ley para Unir y Fortalecer a Norteamérica mediante la Provisión de Herramientas Apropiadas Requeridas para Interceptar y Obstruir el Terrorismo (USA PATRIOT) del 26 de octubre de 2001. Esta transcendental pieza legislativa determinó cambios importantes en el régimen de Estados Unidos contra el lavado de dinero. El amplio campo de autoridad que concede la Ley USA PATRIOT tendrá influencia importante en las relaciones entre las instituciones financieras de Estados Unidos y sus clientes individuales e institucionales.

Mientras que las investigaciones de los vínculos financieros subyacentes a los ataques del 11 de septiembre demuestran el valor de las medidas adoptadas para identificar, prevenir y enfrentar el lavado de dinero, también revelan falencias. Por ejemplo, luego de años de discusiones, son muchos los países que todavía no exigen la información identificativa de quienes originan las transferencias internacionales de fondos. Mientras que la mayor parte de los países desarrollados del mundo ahora exigen a los bancos presentar informes sobre actividades sospechosas, muchos todavía no exigen que hagan lo mismo las instituciones financieras no bancarias. Algunos países todavía tienen que declarar delito el lavado de dinero, en adición a los casos relacionados con drogas ilícitas, y muchos otros no tienen leyes para enfrentar el financiamiento del terrorismo. El 11 de septiembre demostró la necesidad de hacer ambas cosas. Y muchas otras nuevas iniciativas que serán aplicadas en 2002 en los esfuerzos contra el lavado de dinero actualmente tratan de superar todas esas deficiencias.

Por qué debemos combatir el lavado de dinero

El lavado de dinero es la manera que tiene el crimen organizado para tratar de desmentir el adagio que dice que "el crimen no paga". Es un intento de decirles a los vendedores de drogas ilícitas, a los traficantes de armamento ilegal, a los funcionarios públicos corruptos y otros criminales que pueden ocultar sus ganancias, y es darles combustible para que operen y amplíen sus empresas delictivas. Combatir a los que lavan dinero y fortalecer mundialmente los regímenes legales contra el lavado de dinero reducirá los delitos financieros al negarles a los delincuentes los medios de cometer otros delitos graves. En una medida menor, pero real, fortalecer los regímenes legales contra el lavado de dinero, particularmente en las áreas de identificar a quienes originan las transferencias de giros internacionales, también tendrá impacto en el financiamiento del terrorismo. Como mínimo, las medidas fuertes contra el lavado de dinero significan una ayuda para crear un conjunto de pruebas para exponer la conducta delictiva y ayudar a las agencias encargadas de aplicar la ley a identificar a los perpetradores y establecer casos legales contra ellos, que conduzcan a su arresto y acusación.

Como los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre lo demostraron gráficamente, el crimen se ha vuelto mundial, y los aspectos financieros del crimen son más complejos, debido a los rápidos avances en la tecnología y la mundialización de la industria de servicios financieros. Los sistemas financieros modernos, además de facilitar el comercio legítimo, permiten a los delincuentes transferir millones de dólares al instante, con computadoras personales y antenas parabólicas. Sólo su creatividad le limita al delincuente su elección de los vehículos para lavar dinero. El dinero es lavado en casas de cambio de moneda, casas de corretaje de títulos de capital, comerciantes de oro, casinos, distribuidoras de automóviles, compañías de seguros, bancos extraterritoriales y corporaciones ficticias, zonas de libre comercio, sistemas de giros y financiamiento comercial, y todos tienen la posibilidad de enmascarar las actividades ilegales. Al hacerlo los delincuentes manipulan los sistemas financieros en todo el mundo.

El lavado de dinero generalmente involucra una serie de transacciones múltiples para ocultar la fuente de los valores financieros, para que esos valores puedan ser empleados sin comprometer a los criminales que quieren utilizar esos fondos. Esas transacciones, en general, ocurren en tres etapas: (1) Colocación, el proceso de colocar en las instituciones financieras las ganancias ilegales, mediante depósitos, transferencias con giros bancarios, u otros medios; (2) Estratificación, el proceso de separar de su origen las ganancias de las actividades criminales mediante estratos de complejas transacciones financieras; y (3) integración, utilizar una transacción aparentemente legítima para ocultar las ganancias ilícitas. Con este proceso el delincuente trata de transformar las ganancias monetarias derivadas de sus actividades ilícitas en fondos de una fuente aparentemente legal.

Estados Unidos y otras naciones también son víctimas de los ardides para eludir el pago de impuestos que utilizan varios centros financieros del mundo y de sus leyes sobre el secreto bancario que les ocultan el dinero a las autoridades impositivas, socavando la recaudación legítima de los impuestos. Los centros financieros que tienen leyes sólidas para el secreto bancario y regulaciones débiles para la formación de corporaciones, se hallan en todo el mundo. Esos centros financieros, conocidos como "paraísos impositivos", prosperan dando refugio a los depósitos de dinero procedente de personas o empresas que evaden el pago de impuestos en sus jurisdicciones locales y les permiten ocultar a las autoridades de impuestos ese dinero depositado.

Dejado sin vigilancia, el lavado de dinero puede socavar la integridad de las instituciones financieras de una nación. Debido a la intensa integración de los mercados de capital, el lavado de dinero afecta adversamente a las monedas y las tasas de interés dado que los qu lavan dinero reinvierten fondos en los lugares donde sus planes tienen menos probabilidad de ser detectados, en lugar de los puntos donde las tasas de rendimiento son más elevadas. Los que lavan dinero también ejercen un impacto negativo en sus jurisdicciones al reducirse los ingresos impositivos como resultado de las economías clandestinas, al competir injustamente con las empresas legítimas, al dañar los sistemas financieros y al interumpir el desarrollo económico. Finalmente, el dinero lavado fluye a los sistemas financieros mundiales donde puede lograr socavar las economías y las monedas nacionales.

Todo el mundo reconoce ahora que debemos enfrentar firme y efectivamente a delincuentes y terroristas cada vez más escurridizos, bien financiados y tecnológicamente expertos, que están decididos a utilizar todos los medios disponibles para subvertir los sistemas financieros que son la piedra angular del comercio internacional legítimo.

El abuso continuo que cometen algunos centros financieros extraterritorialeas, la proliferación de las transacciones bancarias en línea en Internet y el uso generalizado de bancos y cambistas de dinero clandestinos realzan la importancia de utilizar nuevas tecnologías y estrategias enérgicas para combatir las estratagemas de lavado de dinero y estratagemas de financiamiento de terroristas.

Financiamiento del Terrorismo Internacional

Los grupos terroristas difieren de otras redes delictivas en el móvil de sus delitos. Mientras los traficantes de drogas y los grupos del crimen organizado principalmente buscan ganancias monetarias, los grupos terroristas comúnmente buscan metas no financieras, tales como publicidad e influencia política. El terrorismo es un medio para alcanzar estos fines. El financiamiento de terroristas también difiere del lavado de dinero en otros respectos. Ordinariamente, la actividad delictiva produce los fondos y otras utilidades que quienes lavan dinero disfrazan para que puedan utilizarse con propósitos legítimos o delictivos. Los fondos que apoyan la actividad terrorista se generan primeramente mediante actividades de recaudación de fondos - frecuentemente a través de entidades sin fines de lucro legales, aunque los grupos terroristas frecuentemente obtienen también algunos fondos de actividades delictivas. Puesto que la actividad terrorista requiere muy poco dinero (se estima que los ataques contra el Centro Mundial del Comercio y el Pentágono costaron un poco más de medio millón de dólares), las cantidades de dinero que las células terroristas individuales o sus miembros buscan disfrazar son considerablemente menores en comparación con las que lavan el crimen organizado y los cabecillas de la droga. Y para ésta última fue que se crearon inicialmente las herramientas contra el lavado de dinero. Por ejemplo, el requisito de Estados Unidos de que se informe de transacciones en efectivo de más de 10.000 dólares puede no ser útil para detectar el financiamiento del terrorismo. Esto puede requerir que se modifiquen las regulaciones y leyes existentes.

La investigación del financiamiento del terrorismo requiere que los funcionarios de aplicación de la ley y los funcionarios reguladores utilicen las leyes existentes contra el lavado de dinero de maneras totalmente nuevas. Y requerirá regímenes internacionales más enérgicos contra el lavado de dinero.

Pequeñas Sumas con Grandes Efectos

Aun cuando no buscan ganancias financieras como único fin, los grupos terroristas internacionales necesitan dinero para atraer adherentes y para apoyar sus actividades. Algunas organizaciones terroristas también necesitan fondos para hacer campañas en los medios de comunicación social, comprar influencia política y emprender proyectos sociales destinados a mantener el número de sus miembros y atraer simpatizantes.

Frecuentemente, los terroristas dependen también en parte de los fondos que se obtienen del delito tradicional, tal como el robo, el secuestro para obtener rescate, el tráfico de drogas, la extorsión, la falsificación de documentos, la falsificación de moneda y mercadería y el contrabando. Los terroristas pueden desviar entonces algunas de las utilidades de estas actividades delictivas a sus esfuerzos terroristas.

Los terroristas típicamente derivan sólo sumas relativamente pequeñas de las utilidades de actividades prohibidas tradicionales. Una porción considerable del financiamiento del terrorismo proviene de contribuyentes, algunos de los cuales conocen el propósito de su contribución mientras otros lo desconocen.

En este respecto clave, el financiamiento del terrorismo contrasta con el financiamiento de una red de tráfico de drogas, que obtiene virtualmente todo su financiamiento de actividades ilegales.

Orígenes del Apoyo Financiero

Los grupos terroristas combinan las ganancias ilícitas con fondos legítimos que derivan de las ganancias de empresas comerciales y donaciones de simpatizantes que conocen o no sus propósitos. Explotan una gama de fuentes de su apoyo financiero, entre ellas:

-- Empresas Comerciales, que en otro sentido son legítimas. Los grupos terroristas obtienen ganancias de negocios de los que son propietarios. Reciben también donaciones de empresarios simpatizantes.

- - Organizaciones Religiosas y Sociales. Desde comienzos de la década de 1990, los grupos terroristas han dependido cada vez más para el apoyo financiero de donaciones de organizaciones sociales y religiosas.

- - Estados Auspiciadores: Varias naciones que están al margen de la ley internacional - Cuba, Irán, Iraq, Libia, Corea del Norte, Sudán y Siria - ha provisto asistencia material, apoyo financiero u otros recursos a terroristas.

Movimiento del Dinero de los Terroristas

Seguir las transacciones financieras terroristas es más difícil que seguir la pista del dinero de los grupos delictivos comunes. Si bien muchos grupos del crimen organizado son expertos en esconder su riqueza y las corrientes de dinero en efectivo por largos períodos de tiempo, su participación en el comercio físico de drogas ilícitas, armas y otras mercancías frecuentemente expone las ganancias y los gastos relacionados con estas negociaciones prohibidas. En contraste, las acciones terroristas generalmente son comparativamente baratas y su financiamiento frecuentemente lo ocultan los recursos financieros mayores designados a actividades políticas y sociales del grupo, lo que hace más difícil descubrir el nexo ilícito.

Los grupos terroristas usan una variedad de medios para mover sus fondos, entre éstos figuran:

-- Transporte de Moneda. Es difícil seguirle la pista al dinero que transporta algún agente, ya que no existe una serie de registros o documentos escritos.

-- Instituciones Financieras Tradicionales. La naturaleza internacional de la mayoría de los grupos terroristas extranjeros los fuerza a depender de los bancos y otras instituciones financieras.

-- Bancos Islámicos. Los bancos que operan de conformidad con la ley islámica, que prohíbe el pago de interés y otras actividades, han proliferado en Africa, Asia y el Mediano Oriente desde mediados de la década de 1970. En la mayoría de los casos, a estos bancos simplemente no se les requiere que se adhieran a una amplia gama de regulaciones que normalmente se impone a los bancos comerciales. Los bancos islámicos frecuentemente no están sujetos a ningún escrutinio regulador y supervisor de los reguladores de la banca y, por ello, no se ven sometidos a inspecciones o escrutinios bancarios. Si bien estos bancos pueden cumplir voluntariamente con las regulaciones bancarias y, en particular, con las pautas contra el lavado de dinero, frecuentemente no hay ningún mecanismo de control para asegurar tal cumplimiento. Algunas de las instituciones financieras islámicas más grandes operan ahora establecimientos de inversión en Europa y en otras partes.

-- Cambistas de Dinero. Los cambistas de dinero desempeñan una función importante en la transferencia de fondos en Asia, las Américas, el Mediano Oriente y otras regiones. Su presencia es mayor en países donde el dinero en efectivo es un medio aceptado para efectuar negocios y donde gran número de expatriados trabajan para remitir fondos a sus familias en el extranjero.

-- Banqueros Clandestinos. Conocidos usualmente como sistemas alternativos de remesa, tales como la Hawala o Hundi, los banqueros clandestinos son frecuentes en toda Asia y el Mediano Oriente.

Respuesta de Estados Unidos

Legislación: Estados Unidos decretó legislación específica para enfrentar el problema del financiamiento de terroristas. El título 18 del Código de Estados Unidos 2339A, emitido en 1994, enmendado en 1996, y fortalecido nuevamente más recientemente en 2001 por la ley USA PATRIOT, declara delito el que las personas dentro de Estados Unidos provean, escondan o disfracen la naturaleza, ubicación, fuente o propiedad del "apoyo material o los recursos" a ser utilizados en una violación de cualquiera de los delitos enumerados. Hay estatutos adicionales directamente relacionados con la lucha contra el financiamiento del terrorismo tales como la Ley Antiterrorista y de Pena de Muerte Efectiva (AEDPA) y la Ley de Poderes Económicos en Caso de Emergencias Internacionales (IEEPA) que le dan al presidente amplia autoridad para regular transacciones internacionales en ciertas circunstancias específicas.

Enjuiciamiento: Los fondos involucrados en el lavado de dinero tradicional son usualmente utilidades provenientes de un delito anterior específico. Los fondos utilizados para financiar el terrorismo generalmente no se relacionan con las utilidades de un delito anterior específico. Los fondos terroristas se "contaminan" por medio del intento de ayudar en un acto de terrorismo o de financiar una organización terrorista extranjera designada. A pesar de esta diferencia, los estatutos sobre lavado de dinero les proveen numerosas oportunidades a los fiscales de Estados Unidos en casos de financiamiento de terroristas. Por ejemplo, donde se puede acusar de violación de los estatutos de lavado de dinero, la fiscalía puede buscar el decomiso de activos penal y civil.

Hay varios delitos alternativos relacionados con el terrorismo que pueden servir como delitos que implican lavado de dinero, incluyendo las acusaciones de lavar instrumentos monetarios y participar en transacciones monetarias de propiedad derivada de actividades ilegales especificadas. Proveer apoyo material a terroristas y otras infracciones relacionadas con terroristas son también delitos que pueden involucrar el lavado de dinero. La acusación de lavado de dinero que usualmente se aplica a quienes financian el terrorismo es aplicable en los casos en que los fondos se transmiten internacionalmente con el intento de promover una actividad ilegal especificada, tal como proveer apoyo material a terroristas, cometer un delito contra una nación extranjera que involucra asesinato, secuestro, robo, extorsión o destrucción de propiedad por medio de explosivos o incendio u otros delitos especificados relacionados con el terrorismo.

Además, la Ley de Poderes Económicos en Caso de Emergencias Internacionales autoriza la imposición de sanciones civiles y penales a cualquier persona que participe en transacciones prohibidas por órdenes ejecutivas, y aplica regulaciones emitidas de conformidad con esa ley.

Respuesta Internacional

El consenso internacional de combatir el financiamiento del terrorismo nunca ha sido más fuerte. La comunidad internacional se equipa a sí misma con herramientas cada vez más efectivas para impedir y responder al financiamiento del terrorismo. El Grupo de las Ocho (G-8) naciones, las Naciones Unidas, la Unión Europea, el Grupo de Trabajo de Acción Financiera contra el Lavado de Dinero (FATF), y la Organización de los Estados Americanos, todos han auspiciado conferencias y elaborado recomendaciones diseñadas para lograr mayor cooperación y medidas más enérgicas para combatir el financiamiento del terrorismo. Como prueba adicional de la determinación internacional, el 28 de septiembre de 2001 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) aprobó la Resolución 1373 que reafirma las resoluciones anteriores de la ONU contra el terrorismo y exige que los estados combatan el terrorismo y el financiamiento del terrorismo.

(Distribuido por la Oficina de Programas de Información Internacional del Departamento de Estado de Estados Unidos)